周继东 
 
  五年前，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。在这个历史性文件中，国务院明确提出了用十年左右时间基本建成法治政府的宏伟目标，并对各级政府提出了六个方面的基本要求以及七个方面的任务和措施。五年来，北京市各级政府全面贯彻落实《纲要》取得了显著进展，促进了政府职能转变和首都经济社会健康发展。五年的路程，五年的成绩，既见证了我国推进依法行政的历史性进步，更为实现法治政府目标奠定了坚实基础。
  五年来依法行政取得的主要进展
  五年来北京市各级政府贯彻落实《纲要》，取得了明显成效：
  ——将推进依法行政状况纳入全市各级政府的绩效考核范围，各级政府部门领导的依法行政意识明显提高，对政府部门的监督力度不断加大。各级政府部门领导重视依法行使职权，决策、发文是否合法已经成为许多领导同志经常提出的问题。在有关部门对领导干部的评价考核中，依法行政已成为重要内容。
  ——政府信息公开保障了公众的知情权和监督权，社会公众对政府决策的参与程度越来越高。市政府在“首都之窗”设立“政府信息公开专栏”，建成了信息公开大厅，市和区县政府逐步建立决策公开、合法性论证和集体讨论制度，公众参与、专家咨询论证正在成为政府重大决策的必经环节。
  ——政府立法工作取得新的进展。五年来，市政府提请市人大常委会审议地方性法规和法规性决定37项，制定、修订规章145项，废止规章93项。
  ——红头文件有人管了,执法部门的执法行为更规范了，企业和群众到政府办事更方便、更快捷了。
  推进依法行政的基本经验
  回顾北京市推进依法行政的进程，必须坚持六条基本经验。
  第一，推进依法行政必须坚持宪法原则，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。依法行政，首先必须依宪行政，坚持宪法原则，保证依法行政的正确政治方向。其次，必须依照宪法和法律行使行政职权。国家法律是党的路线方针政策通过法定程序形成的社会普遍行为准则，保证法律全面正确实施，才能从根本上保证党的领导，保障人民当家作主的地位，才能实现三者的有机统一。
  第二，推进依法行政必须坚持以落实科学发展观为统领，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。要牢牢把握第一要义是发展的要求，创造有利于科学发展、促进科学发展、保障科学发展的法制环境。通过制度建设引导走高质量、高端发展的首都科学发展道路，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步解放和发展社会生产力。要牢牢把握核心是以人为本的要求，把反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的根本标准，把执政为民的理念，转化为具体的法律制度和生动的执法实践，切实保障人民群众共享改革发展成果。要牢牢把握全面协调可持续的基本要求，要运用法律制度处理好人口资源环境的关系、区域以及城乡一体化发展的关系、公共利益与公民个体合法权益的关系以及各种不同群体的利益关系，实现利益关系在法律制度上的平衡与和谐。要牢牢把握统筹兼顾的根本方法，把长远规划与阶段性工作有机结合起来，抓好重点，解决难点，尤其在推动基层政府依法行政上下功夫，使我市法治政府建设全面协调发展。
  第三，推进依法行政必须把法治政府建设与服务型政府建设有机结合起来，使行政权力更好地为人民服务。服务型政府着眼于社会发展，人民福祉提高，实现社会健康、稳定、持续发展与进步。法治政府着眼于治官、治权，保障公民各项权利的实现，确保行政权力的规范行使。二者相辅相成，相互渗透。把建设法治政府与建设服务型政府有机结合起来，就要更加注重发挥法律的引导、评价和协调功能，建立以引导和激励为主导的社会行为机制。要改变执法就是处罚的错误观念，把保护合法、服务守法和制裁违法统一起来，提高全社会尊崇法律、信仰法治的良好社会环境。要改变过去“你说我做”、“你命令、我服从”的被动管理模式，通过指导、协商、服务在行政机关和行政管理相对人之间形成共识，建立政府与社会良性互动的新型社会管理模式。要把公平正义作为协调处理各种不同利益关系的基本价值准则，兼顾各方利益诉求，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的有机统一，不同社会群体利益关系的和谐平衡。同时也要发挥好法律的规范、保障功能，使各级行政机关既严格履行法定职责，维护公民合法权益，又规范行政权力的行使，防止权力滥用。
  第四，推进依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合起来。依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是促进政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的方向转变。要尊重人民群众的民主权利，努力为社会提供更多更好的公共产品；要尊重市场经济规律，充分发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，防止行政权力对公民权利和市场的不当干预，同时又要保证政府宏观调控的有效性，保障经济社会平稳健康发展。
  第五，推进依法行政必须坚持科学立法、民主立法，坚持政府立法、行政执法和行政监督并重。推进依法行政，制度建设是前提。科学立法就是尊重经济规律、社会发展规律和自然规律，尊重实践，科学合理进行制度设计。民主立法就是建立立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的政府立法工作机制，提高政府立法工作的透明度和公众参与度，采取多种方式听取社会各方面的意见，保证利益攸关方诉求和意愿的表达权平等实现，使各种不同意见在立法过程中通过讨论和协调形成统一。同时，政府立法、行政执法和行政监督是依法行政的三个重要环节，应当坚持三者并重、整体推进。
  第六，推进依法行政必须不断提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。只有不断加强对行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识的培育，增强其法律思维能力，才能使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政贯穿于行政管理的全过程和各个环节，切实解决经济社会发展中的矛盾和问题。
  今后五年推进依法行政的主要任务
  五年来，北京市推进依法行政工作虽然取得了一定成绩，但与《纲要》确定的全面推进依法行政、建设法治政府的目标相比，与人民群众的期望和要求相比，还存在很大差距，影响推进依法行政工作的一些关键问题尚待突破。
  当前，要全面总结过去五年推进依法行政的工作，找出差距、分析原因，对下一个五年工作进行战略规划和部署，使各项工作指标与实现建设法治政府目标相衔接。要以完善依法行政制度环境为主要任务，努力在重点领域的制度机制创新上有所突破。主要工作任务是：
  ——进一步深化行政体制改革，转变政府职能，创新行政管理方式。要促进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，促进行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。
  ——建立和完善依法、民主、科学的政府决策机制。完善决策法律评估制度，重大决策要广泛听取社会各方面意见，真正做到问政于民、问计于民、问需于民，建立社会参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制并使之制度化。
  ——政府立法工作要紧紧围绕人文北京、科技北京、绿色北京建设的需求，科学安排好立法计划和规划，抓好一批首都科学发展急需的立法。全面落实行政执法责任制，建设公平公正、规范有序、高效便民、责权一致、文明和谐、监督有力的行政执法模式。
  ——充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，认真贯彻《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和我市的实施意见，重点抓好区县依法行政工作，大力推进乡镇、街道依法行政。

  （作者为北京市政府法制办公室主任、党组书记）