社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。开展部门职能动态管理，是深入贯彻“大部制”改革精神，促进政府转变职能，积极构建责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的重要措施。2007年以来，湖北省宜昌市夷陵区深入开展了部门职能职责清理，对各部门存在的交叉、错位、越位、缺位职能职责实行动态管理，不断进行调整规范。现结合夷陵区开展部门职能动态管理的实践，谈谈如何开展部门职能动态监管。
一、推行部门职能动态管理，注重调整部门职能是关键
随着社会主义市场经济的深入推进，政府部门工作任务在不断的调整变化，对相同或相似的职能进行归并，尽量由一个单位或部门进行承担；深入促进政府职能转变，彻底转变政府部门残留的计划经济时代履行职能的影子；及时将萎缩的职能予以取消。实施部门职能动态管理，认真落实精减、效能、统一的原则，深入推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开，积极主动服务、服从于区域经济社会发展需要，着力建设法制型、透明型、服务型政府。
一是深入转变政府职能。围绕统筹协调全区经济社会事务发展，促进由全能政府向有限政府转变，强化执行和执法监管，努力推进直接面向基层、面向群众的管理与服务，着力解决民生问题。2002年，夷陵区率先设立公共资源交易管理办公室（挂政府采购中心、招投标中心牌子）、行政服务中心等机构。将原来全区分散在党政机关、事业单位和社会团体的政府采购、医疗药品、药械的招标采购、建设工程的招投标、国有资产产权交易和国有土地使用权的招标、挂牌、拍卖出让交易等职能统一起来，由区公共资源交易管理办公室统一行使，不仅提高了政府采购和招投标工作的效率，而且有效的从源头上避免了政府采购和招投标工作中腐败现象的发生。为提高政府行政审批工作效能，区政府专门设立了行政服务中心，目前集中全区18个单位246项行政审批职能，占全区行政审批事项的77%，基本实现行政审批事项一个窗口、一站式服务集中办理。
二是主动优化职能结构。主动加强政府部门职能整合，按照一件事情由一个部门承担的原则，深入理顺部门职能职责，明确部门责任，确保权责一致。2004年，为改变城区公共交通和城市客运由区交通局及建设局两个部门管理的情况，本着统一管理、提高履职效能的原则，将由建设局管理的城市公共客运管理职能移交给交通局统一行使。2005年，区政府将由民政局承担的农村社会保险职能移交给劳动和社会保障局履行，实现了城镇企业职工、机关事业单位职工、农村居民的保险交由一个部门承担，有效的整合了全区社会保险资源，提高了工作效率，并且为将来建立全区性社会大保障提供实践参考。2006年，区委、区政府将区特产局并入区农业局，将原来农业部门的农业局、特产局、畜牧兽医局调整设置为农业局、畜牧兽医局，在职能调整方面，将柑桔、茶叶等特产作物的生产服务职能整体归并到农业局行使。夷陵区作为柑桔、茶叶生产大区，这是一次勇敢的偿试。实践证明，合并后的农业局职能履行更加顺畅，服务基层群众更加细致、规范，群众的满意度更高。从推行“大部制”改革的精神出发，在条件允许的情况，甚至可以把畜禽生产服务职能也归并到农业局，在基层形成直接面向农户的大农业服务格局。将文化体育管理与服务职能同广播电视服务职能进行整合，形成面向农村的大文化服务格局，不断丰富文化产品，提高群众文化生活水平和质量。将食品药品监督管理与卫生监督管理职能进行整合，形成综合性的食品药品卫生监督执法机构，不断提高监督执法监管水平和效率，保障群众生命安全。
三是强化履职责任监督。在促进职能转变的管理实践中，注重审核职能履行与全区社会发展相适应的程度，健全部门协作和社会监督机制，着力解决部门职责交叉、权责脱节等不良现象，促进政府部门责权一致。一方面强化社会监督。强化政府各部门在提供公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、群众文化、公用事业发展等方面的服务职能，满足群众对社会公共产品的基本需求，切实解决涉及民生的突出问题，着力提高群众的生活水平和幸福指数，以群众的满意度来衡量各部门职能履行是否到位。另一方面加强部门监督。如在强化审计监督方面，随着全区国有企业改制的逐步完成，审计部门对国有企业和国有控股企业的审计职能在逐渐弱化，但政府在促进全区经济社会发展中所实施的固定资产投资力度越来越大。为加强政府固定资产投资管理，确保政府固定资产投资使用透明，今年机构编制部门重新对区审计部门制发了“三定”方案，明确强化其对政府固定资产投资的监管职责，努力做到政府投资公开、透明。
二、推行部门职能动态管理，注重规范机构设置是平台
机构设置和人员编制是政府部门履行职能的直接载体，政府部门职能发生变化后，对相应的机构设置和人员编制应及时进行调整到位，做到优化同级政府机构设置、理顺上下级机构设置，是确保政府部门正确履行职能不受到影响的重要措施。
一是突破政府部门机构管理类别繁杂的现象。目前各级政府部门机构设置分类有组成部门、工作部门、部门管理机构、直属特设机构、垂直管理机构、议事协调机构等，并且在每轮机构改革过程中，都对政府工作部门机构数作了限定。笔者认为机构管理类别过于复杂，用机构限额来管理机构设置也是一种不十分科学的方法，不能充分反映机构编制在服务地方经济社会发展中的资源配置作用，有可能抹杀了地方发展的特殊性，政府部门机构设置分类太多没有实质性的意义。夷陵区2002年政府机构改革时按照规定的最高限额，设立政府工作部门22个。在机构设置过程中，考虑到夷陵区是三峡工程所在地，移民工作既特殊又重要，因此将移民局设置为政府工作部门，为不超机构限额，经过区委、区政府再三权衡，将林业局等机构由政府工作部门调整为政府直属事业单位，同时设置部门管理机构4个，议事协调机构1个。调整后，纵向比较不一致，上级业务主管部门有意见，横向比较，与其他县（市、区）不一致，形成新的管理体制矛盾。而且因其他类别机构的存在，特别是部门管理机构一类中存在管理部门要么将其管理的机构当内设科室或下属机构进行指挥，要么就是完全没有实施管理责任，无形中加大了政府工作的协调成本。为破除这种现象，需要进一步解放思想，本着深入整合部门职能，充分服务经济社会发展，全面贯彻落实“大部制”精神的原则，打破现有的机构分类、机构限额的桎梏，只设立政府组成部门或工作部门，将现有的各种类别的机构进行适当的整合。上级政府在审批机构改革方案时，可以将机构数不作硬性规定，而将审批重点放在机构设立是否符合“大部制”精神，是否符合区域经济发展要求，是否能真正促进经济社会发展等方面上面来。
二是统筹处理政府部门之间机构设立的关系。按照科学发展观的要求，正确处理好机构设置当前与长远的关系。首先是科学处理好当前群众需求与机构设置的关系。对于确因工作需要，而又关系长远发展的行业，应明确职能职责，设立相应工作机构。对工作任务只涉及近期或较长时期，而不关系宏观长远的，应将职能职责规并到职能相近相似的机构，不予新增机构。对于临时性工作，坚决不予增设新的机构。同时，对职能萎缩的机构及时给予归并调整。2001年县改区后，夷陵区积极融入宜昌市主城区。近几年来，随着全区城市化进程的加快，为规范城市管理，为居民营造良好的居住生活环境，经过充分调研，2007年成立了区城市管理局，负责城市环境综合整治、园林绿化管护、市政基础设施维修养护等工作。同时为规范城市管理执法行为，将工商局行使的城市范围内对无照商贩的行政处罚职能、公安局行使的城市范围内对机动车违法侵占道路的行政处罚职能、建设局行使的城市范围内市容市貌、环境卫生管理的行政处罚职能、环保局行使的城市范围内噪声污染、有毒有害气体污染的行政处罚职能等交由城市管理执法局行使，实行城市管理综合执法，有效避免政出多门的弊端。其次是积极开展机构综合设置调研，为区委政府提供参谋服务。今年中央开展的以实行“大部制”为主要特色的政府机构改革是深入推进行政管理体制改革的重要举措，如何把中央的改革精神向深入推进，值得每位机构编制工作者思考。以夷陵区为例，目前劳动和社会保障部门下属机关事业单位社会保险管理局、医疗保险事业管理局、社会保险事业管理局及农村社会保险局共四个从事社会保险的机构，在即将开展的政府机构改革中，是否可以将其综合设置成一个机构，专门从事全区社会保险服务工作，不仅可以整合现有的机构编制资源，提高编制使用效率，也符合建设保障型社会的要求。从长远看，甚至可以研究将卫生部门履行的农村合作医疗管理职能、民政部门履行的城乡社会困难群众救助、城乡居民最低生活保障、社会福利事业的建设和管理等职能纳入劳动和社会保障部门，将农村经济经营管理局的职能纳入农业部门。从大的范围看，前者都属于直接关系民生的社会保障范畴，后者都涉及农村经济经营管理，具有一定的同一性，符合归并整合的条件。
三是统筹处理政府部门与党群部门的关系。在政府机构改革及政府部门职能调整过程中，将党群部门承担的职能职责一同进行考虑，统筹处理政府部门与党群部门的职能，符合基层政府各部门履行职能的实际情况。如区委组织部与区公务员局同样都是干部管理服务的单位，区别在于管理的干部在范围上划分有所不同。但在实际工作中，两个部门存在部分职能交叉不能绝对分开的现象。因此，在政府机构改革中，若不要求上下对口，基层政府完全可以探索将公务员局并入组织部，既可作为政府工作部门，也可作为党委工作部门。为便于管理，可内设公务员管理科、负责公务员的管理工作。
四是统筹处理好职能与编制动态管理的关系。在推行部门职能动态管理过程中，不可避免的要进行部门机构调整，部门职能划转，有些部门的职能得到加强，工作任务增加明显，同样有的部门职责任务减少幅度较大。对增加的工作任务需要增加编制、配强人员才能真正履行到位。因而在职能动态调整中实行“编制随人走，人随事走”是有效解决人多事少或人少事多的矛盾的重要方法。夷陵区2006年以来采取调剂余缺编制共收回编制70名，系统内部、部门之间调剂编制107名，用于相关部门职能调整后新增编制的要求。在2004年政府机构改革中，区政府为加强国有资产的监管，深入推进经济体制改革、调节经济宏观管理、加强安全生产监督执法等职能，设立了区国有资产监督管理局、发展和改革局、经济商务局、安全生产监督管理局等部门。采取人随便事走，编制随人走的方式，调整部分区直部门编制19名，充实到部门职能得到强化的部门。在编制动态管理过程中要注重处理好职能增加与核定职责范围内工作任务增加的关系，避免出现遇事要编制、遇事要机构的现象发生。
三、推行部门职能动态管理，注重创新管理机制是保障
围绕“三个加强”，创新职能动态监督管理体制机制，是建立健全部门职能动态管理有效手段，是确保政府职能转变有法可依，有据可查的重要保障。
一是加强监督检查。深入贯彻落实《条例》《办法》等文件精神，努力做到“三个结合”，深入开展职能动态管理，即：重点改革与日常监管相结合；职能部门监测与自我监督相结合；业务部门监督与社会监督相结合。深入推进行政审批改革制度，进一步精减行政审批事项，规范行政审批行为，强化行政服务职能。全面开展政务公开，推行电子政务，将各部门职能职责、办事程序、办理依据、服务承诺等面向社会公开，广泛接受社会各界的监督。加强监督检查结果的反馈与利用，针对监督检查反馈的意见及建议，及时开展调研，对其可行性进行充分论证。对群反映强烈、具备调整条件的职能及时进行整合，对不符合当前调整条件的，要对群众进行说明，在条件成熟时积极进行调整。
二是加强编制执行力建设。通俗的说编制执行力建设就是各部门落实“三定”方案的力度，重点检查是否按照规定设置机构，职能履行是否全面到位，有无越位、缺位、交叉等现象，是否严格按照核定的编制和领导职数配备干部，有无超编制、超职数配备干部的现象。对存在的部门职能越位、缺位、交叉及超编制、超职数配备干部的现象要进行深入研究，查找问题的根源，究竟是政府在职能分配上存在问题，还是部门在履行职能上存在困难，机构编制部门要做到一清二楚，这样才能在职能动态管理中为区委、区政府充分发挥好参谋助手的作用，才能真正维护好广大群众的根本利益。
三是加强制度上创新。首先是建立职能履行的绩效评估机制。政府各部门为政府履行职责服务，政府职责履行是否到位，最直接的反映在各部门是否按照规定，科学合理的履行职能上。因此，建立政府部门履行职能绩效评估，是促进政府部门转变职能，积极构建责权一致工作部门的重要措施。当前各级党委、政府对其所属部门每年都签定了目标责任书或工作责任状，对其当年的工作提出量化的指标，这是一种很好也很有效的绩效管理办法。但笔者认为在拟定目标责任书或工作责任状的过程中，区委政府要充分考虑到各部门履行职能的定位，确保年度工作任务都应在其职能范围内能够完成，避免出现因责权不一致而导致出现越位工作或缺位工作的现象。在年度考核中，机构编制部门应参与到区委、区政府对各部门工作目标完成情况的考核之中，从中最直接了解和掌握各部门是否按照“三定”方案规定的职责任务履行职能。其次是加强法制建设。市场经济条件下的政府应该是法制政府、透明政府。从中央到地方，政府部门如何设置最基本的职能部门，履行何种职能，以及除此之外的机构设置和职能配置由各地党委政府如何根据实际需要进行综合设置，应以法律的形式固定下来，打破目前存在的上行下效、上下对口、周边一致的弊端，充分体现区域经济的发展特色和要求。（湖北宜昌武陵区编办供稿）