“政府上网”十年——“信息孤岛”有待立法破解
 
在线办事明显滞后 六成公众不满政府电子政务建设  

 

　　法制网记者 陈虹伟

　　法制网实习生 　　王 峰

　　在“政府上网工程”走到10年节点之际，一系列密集的学术研讨活动正在学术界相继展开。

　　4月16日，在由国家行政学院、国家信息中心联合主办的2009中国电子政务论坛上，工业和信息化部副部长杨学山介绍，到2008年底，中央政府部门和地方省市一级已全部建立政府门户网站，地市级和县级政府拥有门户网站的比例也分别达到99%和92%。很多街道、乡镇甚至村（居）委会都建立了网站或网页。

　　同时，在论坛上发布的《中国电子政务蓝皮书(2009)》披露，我国约有七成政府网站提供的功能项目数超过10项。

　　特别是网站的信息发布功能较强，提供政务新闻、政府公告、机构职能、机构章程和会议信息的政府网站所占比例分别达到89.21%、77.49%、75.5%、51.93%和53.92%。

　　但杨学山表示，尽管无论从数量、质量以及效果上，政府门户网站都取得了显著成效，可其离百姓的需求和“创新政府管理、深化公共服务”的理念还有距离。

　　6月10日，由中国社科院与国家信息化专家咨询委员会联合主办的“电子政务、行政改革与电子政务法学术研讨会”召开，研讨会的核心议题之一为讨论《电子政务法(专家意见稿)》，以推动电子政务建设向更深层次发展。

　　在短时间内，中国社科院和国家行政学院两所中央智囊机构将目光同时聚焦于电子政务领域，可见其在当前行政体制改革及国家行政管理中的重要性。

　　而在政府“上网”10年之后，更深层次的电子政务推进在克服了技术难题之后正面临着立法缺失、部门衔接不畅及个人权利保护不利等体制障碍。

　　“电子政务”并不等于“政府上网”

　　1998年，青岛市政府建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政府信息公众网”。

　　1999年1月，由当时的国家经贸委经济信息中心和中国电信牵头、联合40多家部委信息主管部门，在北京召开了“政府上网工程”启动大会。当时，为配合政府上网，中国电信还对上网的政府机构专门出台了优惠政策，包括在一定期限内，减免接入专线月租费、相关通信费和主机托管费，组织服务商免费为政府制作主页等。

　　2000年5月，国务院办公厅提出用三到五年时间建设“三网一库”，即机关内部的办公业务内网、以国办为枢纽的全国政府办公业务资源专网、面向社会的政府公众信息外网以及共享政府办公业务信息资源数据库。

　　遗憾的是，尽管“政府上网工程”在1999年就已启动，但直到2006年，中央政府门户网站“中国政府网”才正式开通。但国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯还是对此给予了很高评价，他认为中国政府网的开通“标志着我们国家的电子政务建设发展到一个新的阶段，是构建一个公开的、统一的、透明的、阳光型政府的重大举措”。

　　实际上，早在上世纪80年代，我国就开始了政府办公自动化建设。1985年，党中央和国务院所在的中南海实施名为“海内工程”的信息化建设项目，成为我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端。

　　“办公自动化仅仅是电子政务中的组成部分，绝不等同于电子政务。一个国家电子政务的起步和象征，就是在互联网上构建政府的门户网站。”汪玉凯说。

　　让普通公众对电子政务产生第一印象的除了政府门户网站，还有金关、金税、金盾等政府办公业务资源系统。这些系统的设立，是“17号文件”带来的直接结果。

　　2002年8月，国家信息化领导小组下发《关于我国电子政务建设的指导意见》(即“17号文件”)，此文件成为我国“十五”期间电子政务建设的指导性文件。

　　“17号文件”成为我国电子政务建设的又一重要节点，此前“三网一库”的提法，改成统一的电子政务内网外网平台；包括金财、金关、金税、金盾、金农、金水等在内的12个重要业务系统；人口基础信息库、法人单位基础信息库、宏观经济数据库等4个基础数据库。

　　“我国政府信息化经历了单机应用阶段的办公自动化、政府上网及能力建设全面推进和现在的应用主导三个阶段，电子政务建设不是把政府原有业务搬上网，而是与行政改革，与政务流程的规范和优化密不可分。”中国社科院信息化研究中心主任汪向东研究员说。

　　电子政务绩效差强人意

　　根据CNNIC的数据，2008年6月，中国互联网用户数已居世界首位，但是仅有25.4%的人访问过政府网站。北京大学信息管理系教授赖茂生曾对山西某村进行调查，村民中有53.46%不知道政府网站，经常登录政府网站的仅占9.9%。

　　赖茂生认为，行政组织传统的“只向上级负责”而非“关注效果，向用户负责”的作风仍然十分普遍，导致政府网站忽视公众对政府信息与服务的需求，只围绕着上级政府的评价指标转。

　　“很多地方政府网站最显眼处并非市民最关心的便民服务项目，而是政府内部信息发布，这忽视了公众是政府网站的最主要浏览者。”上海司法研究所所长杨寅说。

　　汪向东研究员发现，电子政务领域存在着一个“信息化不等式”，即信息能力建设的水平不等于它的应用水平，信息能力被应用的程度，也不等于由此应用而产生的实际效果。“由于宣传力度不够，很多用户并不知道政府建成了哪些电子化服务项目，某些已有的电子政务系统并不符合公众需要，使用户使用起来不方便。”汪向东说。

　　尽管公共服务职能越来越被更多地提及，但电子政务的部署，历来还是按照监管、效率、服务的顺序安排。汪向东介绍，在线办事与公益服务项目在电子政务建设中明显滞后。

　　中国社科院曾专门做过调研，结果发现在电子政务中，公众对G2G(政府对政府)的正面评价要高于对G2C(政府对公众)和G2B(政府对企业)。

　　“许多电子政务项目一开始就是政府机构按照自我服务的要求设计的，主要目标就是提高政府自身的运行效率，或加强监管，并不是服务公众或让公众用户满意。”汪向东说。

　　赖茂生曾对部分政府网站进行研究，他发现，很多政府网站建成后基本没有进行过对公众、企业用户的满意度调查，在网站升级投资立项时，仍然存在着很大的主观性与盲目性。

　　效率与效果矛盾的“信息孤岛”

　　与发展得如火如荼的电子商务比起来，目前大多数政府网站还处在信息发布阶段，可以提供的在线公共服务数量很少，无法吸引公众注意。

　　“电子政务不仅仅要求政府信息上网，还要实现政府网上一站式办公，这对政府部门的业务流程整合提出了很高要求。”杨寅说。

　　由于我国的电子政务建设是在各级政府、不同部门中分别进行的，许多已建成的电子政务系统模式不统一，这些独立的、封闭的系统使彼此之间难以实现互联互通，成为一个个“信息孤岛”。

　　“信息孤岛是政务多头管理、各自为政在互联网上的反映，比如有市民申请开办公司，需要办齐所有手续才能开业，网上审批虽然提高了审批效率，但由于审批流程没有变，各部门依然只负责自己范围内的审批职能，所以申请人还是有可能办不齐所有手续。这样的话，网络化虽然提高了效率，但并没有达到行政管理的效果。”杨寅说。

　　“信息孤岛最典型的表现形式，是‘纵强横弱’现象，即纵向部门的信息协调能力较强，而部门间横向的协调能力较弱。”汪向东说。

　　“‘12金’业务系统中不少纵向应用系统，项目由相关部委统一安排，地方政府不仅很难在建设投资、设施、内容乃至技术标准上去协调，更重要的是，这些系统建成后，地方政府要想使之互联互通，以实现信息共享、业务协同，更是难上加难。”汪向东介绍。

　　为了规避“信息孤岛”，各地正在展开新的实践，江苏省常州市依托市政府电子政务网，对原有行政执法数据库、网上行政审批服务系统、电子监察系统进行了整合。至去年底，常州市37个市级机关、51个行政主体、341个行政许可事项和101个非许可审批事项实现进网运行。

　　“但我认为，除涉及国计民生、必须中央统一管理的领域需开发上下一致、一线到底的电子政务系统外，其他电子政务系统应当与法定的政府组织体系相适应、与行政管理层级相符合，以地方开发为主。”常州市信息中心副主任徐健说。

　　电子政务立法时机是否成熟

　　“在建设电子政务过程中，最怕的就是‘内行说不清，外行听不懂，执行起来不好办’”。徐健说。

　　“有些地方把视频监控系统作为电子政务建设的主要内容，安装了不少探头和大屏显示终端，有些地方把陈旧的网站建设和有限的政府信息公开等同于电子政务，被动应付公众，甚至还有的地方把电子政务仅仅理解为无纸化办公。”徐健介绍。

　　制定一部明晰的电子政务法成为众多电子政务工作人员和研究人员的共识。“随着中国电子政务建设的推进，相关法律法规出台的滞后已经在很大程度上制约了电子政务的发展。”国家信息化专家咨询委员会委员、中国社科院法学所宪法行政法室主任周汉华说。

　　周汉华是《电子政务法(专家意见稿)》的主要起草人，“到目前为止，我国仍没有一部法律或者行政法规专门规定电子政务，明确提到电子政务的只有行政许可法第33条。现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法，效力层级较低。”周汉华说。

　　周汉华认为，目前存在的电子政务建设体制不顺、信息孤岛、重复建设等问题，根源之一就在于缺乏高层级的法律规范。“一旦推动电子政务的举措与其他法律规范抵触或者不一致，就很容易造成法律上的障碍。”他说。

　　电子政务与纸质单证是一对与生俱来的矛盾，《档案法》、《行政处罚法》都有明确的书面文书的要求。《海关法》也明确不能取消纸质报关单，“由于电子数据和纸质单证具有同等的法律效力，所以当纸质单证与电子数据不一致时，就无法决定以哪一个为准，这很容易让不法分子钻空子，把主观故意说成操作或技术原因。”海关总署总工程师杨国勋说。

　　2004年颁布的《电子签名法》虽然确认了数据电文和电子签名的法律地位，但就政务活动方面，国务院或有关部门却尚未制定具体办法，“目前在电子签名认证和系统打印文件出具及归档方面，只能采用书面、电子‘双轨制’，反而增加了工作负担。”常州市政府法制办副主任吴向方说。

　　对电子政务立法的动力同样来自于公民的个人信息保护，“目前大多数民众出于一贯对政府机关的信任，对电子政务时代个人权利的潜在风险尚未有足够认识，例如对政府采集和存储个人信息的范围和必要性还没有广泛质疑。近年来，贩卖个人信息的现象已经非常猖獗，因此个人数据保护的立法显得更加紧迫。”陈江岚说。

　　政府信息知识产权的相关问题同样尚未引起足够重视。根据我国的《著作权法》，政府作品拥有著作权，但在实践中，政府作品的著作权还没有统一的管理制度，政府建立的信息资源数据库也没有相关法律进行规制。

　　周汉华认为《政府信息公开条例》为《电子政务法》的制定提供了佐证。最初，推动制定该条例的是中央纪委和国务院信息办，如今，国务院信息办已经不复存在，中纪委也淡出了条例实施的组织工作，但条例的实施并未受到组织机构变动的影响。“电子政务要获得持续发展的推动力，只能依靠法治。”周汉华说。