编者按：
腐败说到底就是权力的滥用。怎样规范权力、界定权力、监督权力、制约权力？江苏省各级党政机关根据《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的精神，通过寻找释放经济社会发展最大能量的权力运行线路图、分析权力行使的边界，并提出有效预防权力滥用的措施，点线面结合寻找不同的试验样本等，积极探索和建立权力运行的监控机制，以保证公共权力的正确行使。实践证明，公共权力既要受人民的监督和控制，也要受法律和制度的监督和控制，前者彰显民主，后者体现法治。江苏省积极探索用权与控权之路，就是运用了民主和法制的方法，可以给我们很多启示和借鉴。
江苏处于东部沿海，改革开放和市场经济起步较早。为了使公共权力健康有效地推动经济社会发展，进入新世纪以来，该省更加注重权力的运行规范和监督制约，先后以制度建设年、推进年、提高年、规范执行年和制度体系框架构建年为载体，全面推进反腐倡廉制度建设，力求做到权力运行到哪里，监督工作就跟进到哪里，保证权力始终服务人民服务社会。
特别是2005年1月中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》之后，时任江苏省委书记的李源潮在该省召开的纪委全会上明确提出，要让权力在阳光下运行。自那时起，围绕对权力监督制约这个核心，从体制机制制度入手，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，就成为构建江苏特色惩防体系的重中之重。经过几年的努力，一个用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制已初步建立。江苏的探索和做法，得到了中央纪委领导的充分肯定，认为他们的工作走在了全国的前面，有很多值得借鉴的地方。
科学设计制度，防范权力寻租
在制度设计中，首先要解决的是权力过于集中的问题。该省进行三轮行政审批制度改革均以削权为核心：第一轮削减36.7%的审批事项；第二轮省级又削减了75.5%审批事项，去年第三轮再次削减至93项。市县两级清理削减的幅度更大。这些精简削减措施，进一步减少了自由裁量权，有效推动了权力过于集中这个问题的解决。如省经贸委审批事项由376项减至20项，就是这20项也有43项制度规范它。
在制度设计中，引入市场竞争机制十分重要。为了削减决策权在工程建设、土地批租、物资采购、产权交易等领域对资源配置的影响，他们首先做的是通过市场机制促进有序竞争。通过推行经营性土地使用权出让招拍挂制度，堵住了“权力圈地”的歪门邪道。通过全面推行政府集中采购制度和公有产权交易制度，以及将罚没物资、出租车营运执照、产品进出口配额、客运货运线路配载等推向市场，也有效遏制了权力寻租行为。
在制度设计中，创新选人用人制度是他们关注的重点。该省出台了省委常委会讨论干部任免事项投票表决办法、省委全委会对省辖市党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人员表决办法，通过票决推进选人用人上的民主决策和有效监督。为解决干部能上能下问题，他们在全国率先出台了党政领导干部职务任期制暂行规定等四项制度。目前，以公开竞争为主的公推公选、公推直选等竞争择优制度逐步完善，一般干部的竞争上岗、新增公务员的公开招考等制度也全面推开。
在制度设计中，他们注意细化执法处罚制度，以此规范行政执法权。针对群众反映的行政处罚与部门利益挂钩的问题，该省推行收支两条线制度，减少以罚代法现象，逐步消除行政执法中的利益驱动。省工商局针对执法人员自由裁量权较大的问题，推行了行政处罚自由裁量权适用规则和行政处罚自由裁量权参照执行标准，统一量罚尺度，公开裁量标准。省质监局针对行政执法的重点环节，推行了行政许可集体审议、行政处罚案件公开审理、罚没和暂扣物资集中处理等制度，促进了行政处罚权的阳光运作。省公安厅全面推行了执法告知服务制度，对六项行政执法行为的过程、结果主动告知，让执法行为置于群众监督之下。
实现决策权、执行权和监督权合理配置
有效预防腐败，关键在对权力的科学合理配置。为此，江苏省的措施是：
——有效制约权力主体，避免权力过于集中。时任江苏省委书记的李源潮要求，省纪委首先要监督好省委机关大院，大院中首先监督好省委大楼，大楼中首先要监督好省委书记。为规范党员领导干部权力行使，江苏省先后出台了制约监督意见、个人重大事项报告制度、廉政档案、勤政廉政公示等监督制度。连云港市制定出台了对权力行使的“四个不直接、三年一轮换”的硬约束规定。徐州市出台了加强对党政“一把手”监督的实施办法，从监督主体、具体措施上形成威慑力。
——科学界定权力边界，让权力行使有章可循。省人事厅对58项人事业务的办理依据、办理程序、办理时限、办理结果、监督方式和责任追究进行职权分解和职能规范，而后编制权力运行流程图进行内部控制，实现了对权力运行关键部位和重点环节的制约监督。南京市注意理顺部门之间的职能分工，实现决策、执行、监督权力的合理配置。他们逐项确认职权行使的依据、程序、时限、责任追究等，在此基础上，编制权力运行流程图使之固化。市直177个部门单位全部实现市政网上办公服务并可实时监控。
——实行权力问责制度，使权力行使得到制衡。他们按照“有权必有责、用权受监督”的原则，先后出台了党风廉政建设责任追究办法及履行责任报告制度、检查考核办法，行政许可过错责任追究规定和行政许可监督规定等配套制度，行政执法责任追究办法、行政首长问责制度等也将要出台。扬州市还围绕信访、国有资产经营管理、社会管理、行政许可、行政处罚、公共服务、机关内部管理等内容，形成了一套问责制度体系。盐城市通过建立行政复议纠错和行政诉讼败诉案件责任追究制度，已对82个此类案件相关人进行了问责。
促进公共权力在阳光下运行
近年来，江苏省建立和完善以信息公开为主要内容的各项公开制度，不仅为人民群众参与监督开辟了制度通道，也为权力的正确行使提供了制度保证。
在政务方面，该省出台了全面推行乡镇政务公开意见、深化政务公开工作意见和政府信息公开等制度规定，对各级行政机关以及公用事业单位政务公开的组织领导、目标任务、内容形式等作出规定。各地各部门坚持以“公开为原则、不公开为例外”，及时编制公开目录，把权力运行的重点部位、关键环节以及群众关心的热点难点作为公开的重点事项。省、市、县三级政府以及90%的省直部门建立了门户网站，网络平台成为政府与公众沟通交流的重要窗口。“中国江苏”和省辖市政府门户网站在全国政府门户网站评比中名列第一。
在党务公开方面，该省在镇江市做好试点的基础上，目前已在面上推开。乡镇推进面占到67.2％。党务公开正在从基层向高层不断延伸，公开的内容从部分事项和领域向全面公开不断拓展。
在其他各个社会领域，以公开制约权力成为一种直接而有效的手段，正在向公用事业单位、企业、医院、学校、农村延伸。特别是对人、财、物、事权比较集中而又容易滋生腐败的重要领域，对权力运行的决策、执行、结果等主要环节，都普遍实行了全过程、全方位的公开。
不断增强监督的实际效果
根据《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，江苏省先后出台了巡视工作暂行规定、县处级以上领导班子民主生活会实施细则、述职述廉等一批监督制度。党内情况反映、情况通报、重大决策征求意见、纪委协助党委组织协调反腐败、加强新闻舆论监督、党员领导干部问责制、党内询问和质询、罢免或撤换等制度也在抓紧起草修订。这些重要举措，对发展党内民主、强化对权力的监督制约有着十分重要的意义。
针对领导干部和领导班子，该省出台了《巡视工作暂行规定》及11项具体工作制度，并先后对所有省辖市进行了两轮巡视,对21个县市区、22个省直部门和省属8家企业、4所高校开展巡视，巡视成果得到广泛运用。同时，继纪检监察派驻机构实行统一管理后，他们对全省乡镇纪检监察机关和干部队伍进行了资源重组。领导干部述职述廉制度继续深化，初步形成市厅级领导干部实行点题述廉、县处级领导干部述职述廉、基层干部勤廉双述的层次体系。在试点的基础上，勤廉公示、廉政档案、重大事项报告、廉政谈 话、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话等一批监督制度也在总结推广。
针对党政机关及其工作人员，省委连续四年开展万人评议活动，让人民群众对党政机关的作风建设和履行职责情况进行评议，相关部门根据查出的问题进行整改。与此同时，省、市、县三级均设有行政效能投诉中心和政（行）风热线，先后受理3万多投诉件，有效解决了效率低下、办事推诿问题和群众的利益诉求。
针对权力的运行过程，所有省辖市和大部分县（市、区）建有综合性行政服务中心，20多个省直部门也有专业服务中心和公开办事大厅，实行一站式审批、一条龙服务，强化行政监督。苏州市针对工程建设中权力运行的8个关键环节和22个节点，创建了工程建设网上监察系统，对立项、规划、土地、建设、财政、审计等审批和管理过程进行实时监控和全程跟踪，实现了由“人盯人”向“机盯人”转变。省交通厅针对农村公路建设点多线长面广、管理体制比较复杂的特点，也在省、市、县三级建立巡查网络，保证了全省4万公里的农村公路建设任务顺利完成。
南京：让阳光照亮权力运行机制
“市长，您好!我们小区下水道堵塞，请您过问一下!”3月6日，家住南京市河西新城区的王先生通过“中国南京”网站的市长信箱第一次给市长写信。第二天王先生就接到了回复，而且问题很快解决。王先生的经历，得益于该市的权力阳光运行机制。两年前南京市被评为全国政务公开工作先进单位和全国政务公开示范点，2008年全国深化政务公开经验交流会就在这里召开。“构建权力阳光运行机制，创新政务管理运作模式，实现了三个突破：行政事项办理全上网，电子监察监控全覆盖，自由裁量权标准化运行！”市委副书记、市纪委书记陈绍泽介绍说，“意在促进行政权力规范、透明、廉洁、高效运行，让群众到政府机关办事，不用托任何人、走任何关系就能办成事！”
覆盖全部行政权力，实行统一动态管理，未网上“公示”的权力一律叫停。该市通过清理核定，摸清了行政权力的分布、结构概况，确认市级全部行政执法事项为3731项。他们将这些事项统一编码，而后逐项确认行使依据、内容、程序、时限和责权，并在“中国南京”网站、市网上政务大厅和各单位门户网站同时公布。凡未在网上公布的行政权力一律不得行使。同时，当相应的法律法规规章设立、修改、废止时，执纪机关应及时申报，经市政府法制办审核后进行相应调整和网上公布，形成了动态管理机制。
对接行政业务系统，同步监督行政行为，权力网上运行拒绝暗箱操作。2006年初，他们对政务网络和各部门各区县信息化资源进行整合，按照“一年明显见效、两年基本建成、三年巩固提高”的目标组建全市统一的电子政务平台。各区县各部门根据市政府审定的权力运行流程图，按照统一标准，逐项固化上网，接入市网上政务大厅。将过去纸质方式运行的所有要素全部电子化，各流程环节上的工作人员均在网上审阅材料、填写意见、制作文书、作出决定。每个环节、岗位和工作人员操作的时间内容均全程留痕、记录在案，实现了权力运行的全程公开和可查可控。电子监察系统可直接查阅全部行政权力事项办理过程中的详细信息，实现实时同步监督。
及时预警跟踪督查，源头预防不当行为，对群众办事说“不”不再容易。这套运行系统通过技术手段设置监察监控点，可对行政事项办理的时限、程序、内容等进行全面检查和自动比对，对违规行为及时发出预警纠错提醒，并提示监察机关跟踪监督检查。如发生办件超时、多次补正、退回、暂停、关键数据未上传、超越限定自由裁量等行为，系统会自动筛选出来排列在待处理事务栏，提醒监察人员及时处理。与此同时，监察人员还可随机主动出击。一经发现问题，启动调查处理程序。整个处理流程在系统里闭合流转。
科学开展绩效评估，有效提高行政效能，电子监察剑指“庸官懒官”。整个运行系统依据行政许可法、行政处罚法、行政监察法和地方配套制度，从行政执法的角度，定制并自动生成多种报表，供领导分析决策；从期限合法、行政效能、政务公开、服务质量等方面形成绩效的量化测评。如今，全市52个部门和13个区县所有行政权力事项实现全流程网上办理，形成了“外网受理、内网办理、外网反馈”的工作机制，迄今已办理191万余件次行政事项。网上政务平台为社会公众广泛参与公共事务的决策、管理和监督提供了畅通、快捷的渠道，促进政府与人民群众互通互动，切实增强了政府决策的科学性和管理公共事务、服务人民群众的水平。
扬州：建立起规范部门权力行使的监控体系
在一些执法部门，上至局长下至办事员，每天都在行使着或大或小的执法权。在2007年查处扬州市规划局党组书记张某和市房管局副局长杜某严重违纪违法问题暴露后，2008年，该市选择了10个重点部门进行权力内控试点，共梳理出权力事项953项，排查出风险点1421个。如何对这么多风险实行有效监控，他们受交通监控系统的启发，建立起电子监察系统，通过严密的程序设计，构筑起一道道监控部门权力行使的“防火墙”。
扬州规范部门权力行使的监控体系，第一个抓的是建立起“红灯停、绿灯行”的电子监察系统，以有效防范部门在办事过程中以权谋私的风险。打开市房管局依托“扬州数字房产”建立的电子监察系统，在控制流程中每个存在风险的节点，都亮出一个醒目的警示窗口提示，就好比公路交通上的事故多发易发地段都有警示牌一样。任何不规范的办事流程，运行这些防控节点时，红灯就会亮起，无法进入下一道程序。每个风险防控节点，就像电子安检一样。该局纪检组组长徐志文说：“以前是发生了问题再查处，是牛过河拽尾巴，很难拽回头；现在我们是拦住牛，不让它过河。”
而后，抓的是建立起电脑裁量“零弹性”的行政处罚电子监控系统。对任何一起违法行为，这个监控程序都能自动确定行政处罚种类及金额，有效解决了群众反映强烈的自由裁量畸轻畸重处罚不公问题。去年6月，江西大货车司机张师傅在江都境内例行检查中被发现超载，便心慌起来。自己在江都人生地不熟，这罚款肯定少不了。但是，稽查车上“江都交通行政处罚电子系统”自动生成的处罚决定将超载定性为特别轻微，仅提醒教育而免予罚款。自从这个监控系统运行后，“找熟人，不如找网络”的说法在当地流传开了。目前，扬州市已有公安、交通、质监、环保、工商等10多个行政处罚相对集中的部门建立起行政处罚监控系统，对行政处罚权行使的流程、时限、绩效等实施全过程实时监控。自去年8月以来，市投诉中心接到的有关处罚不公的投诉下降了近50%。
他们还建立起“电子眼”跟踪审批，有效减少潜规则左右行政审批的随意性和不确定性。以所辖的仪征市为例，32个部门、304个行政审批项目、344个办事流程，全天候处在“电子眼”的监控之中。扬州市各级监察组织运用访问监控权限，实现对行政审批事项办理的事前、事中、事后监察，及时发现和纠正办理超时、收费异常、暗箱操作等违规违法问题。对一些重点岗位实施重点预警，强化超前防范，实行刚性约束。
这套系统还具有跟踪监控分散和流动的执法功能，可以有效消除监管上的盲区和死角。市交通局投资500万元建成运政指挥中心，除了各大客运、货运中心、重要路段、关卡设置的监控系统外，还包括执法车移动监控和GPS定位系统。电子监察系统与这个系统联网，实现监控共享、数据交换。监察人员运用电子监察系统对执法人员的执法行为进行有效监督。现在，执法人员一旦上路执法，都时时觉得身后有一双眼睛盯住他们，不敢有丝毫的松懈和大意。
淮安：统一招投标平台力堵腐败缝隙
招投标，本是随市场经济应运而生的一种有组织的交易方式。但由于体制上原因，这个领域管办不分、多头管理、标准不一等弊端以及场外交易、虚假招标、恶意竞争乃至商业贿赂等问题并没有得到有效解决。
对此，淮安市试图通过制度创新、建设统一招投标中心来予以破解。他们首先是实行管办分离，分别设立了监管机构和交易机构，将“裁判员”和“运动员”职责分离；其次是实行集中交易，国有资金资产、公共利益、公共安全的交易活动和分散在部门的招投标交易活动归并集中，目前该市已有建设工程、政府采购、医药器械、产权交易、国土交易等13类项目进场交易；第三是实行集中监管，建立由招投标监管机构、招投标业务主管部门和监察机关共同参与的新的监管体系。
“如今到淮安投标，最大的感受是能当天开标当天定结果，这在其他许多地方做不到。”这是“美的”空调公司负责人的感触，也是该中心实行阳光作业的一个缩影。对于招投标工作而言，公开是第一要义。针对过去公告发布后投标人不找市场找业主甚至拉拢腐蚀有关人员的状况，该市建立起的这个中心制度设计严密，招投标完全公开透明。在信息发布上，招标公告必须在网上公布七个工作日以上，招标信息均要经过审查监督，确保每个招标人及时得到完整、真实、对称的信息；在交易过程中，交易活动纳入到中心集中进行，全部过程在公开状况下进行；在招标结果上，中标结果必须在开标当日公布，网上公示三天才能发出中标通知书，否则结果无效。他们还在评标室和监控室建立互联录像系统，对所有开评标、拍卖、谈判等现场进行视（音）频全程同步监控，发现问题及时予以警告、纠正。遇到投诉可随时调阅现场音像资料，准确认定责任。
投标人最为关注的是公平公正。该中心为根治围标串标等扭曲公平公正的顽疾，建立了翔实的企业数据库和企业诚信档案，大力推行网上报名和资格审查；建立了统一的专家评委库，实行随机抽取；启动了工程类项目电子评标及对县区招投标交易远程电子评标和联网监控，做到严把投标人资格审查关、评标规则制定关、评标关和中标项目后期管理关。他们还研发了监管软件系统、自动抽取评委及语音录入系统、评委进场IC卡自动识别系统、变音询标询价系统、视（音）频全程监控系统等软件，固化招投标程序，实现机器管人，使监管过程更加严密有效。
“我们在其他一些地方开展业务时，有过因没有在当地搞过工程而被拒绝参加投标的活动。淮安招投标中心对所有投标人一视同仁，难能可贵。”盐城二建以亲身经历称赞这个中心。如同盐城二建一样，凡前来投标的单位，不论是否参与竞标或最终中标，无一不感受到这里的公平公正。
淮安市第四人民医院院长丁曙光说：“几年前刚任院长时，单位搞基建招标，班子成员常常相互猜疑，甚至有人上访。如今，医院上一个亿元的基建项目在这里公开招标，既节约了成本又消除了大家猜疑，还减轻了我本人的压力。”
一些私营企业也争相进场。目前有201个私营企业工程项目在这里交易。江苏顺天管业公司建办公综合楼工程招标节省资金40多万元，董事长高兴地说：“过去参加招投标周期长、环节繁、猫腻多，我们一直敬而远之；现在这个中心服务好，效率高，进场交易省钱、省事、省心。”
示例之四：
昆山：在权力结构图中查找并防控廉政风险
昆山市通过“找准廉政风险→落实预防措施→严格控制风险”等三个有机环节，由点到面，由浅入深，全面实施廉政风险防控标准化工程，为经济社会发展营造“城市整洁、干部廉洁、办事简洁”的政务环境。
在率先发展的同时，昆山较早遇见了一些新情况新问题，如在工程建设、行政审批等腐败易发的领域，权力运行和制度执行的具体情况仍不容乐观，一些基层发生的腐败案件大都先从权力失控、违反制度开始。因此，突出监督权力的针对性、增强制度建设的严密性、提高主动监督的有效性，成了他们推进惩防体系建设的迫切需要。他们紧紧围绕“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”这个核心，全面公示每项权力、权限及相应的授权依据，并以各项权力、权限为点认真梳理权力运行流程，制定具体的权力结构图。在此基础上，按照“上级为下级找、下级为上级找、班子成员和科室之间相互找”等三个程序，重点从环境风险、体制交替风险、权力风险、管理风险、人员素质风险、政策风险等六个方面进行查找。全市制定具体流程图1548个，查找个人廉政风险21421条，部门廉政风险10573条。
针对权力运行过程中有可能发生廉政风险的关键环节，该市制定了相应的制度措施，形成以各项权力为点、以具体业务流程为线、以制度建设为面的有效防控模式。先后出台了行政处罚自由裁量权规范管理的指导意见、行政处罚裁量标准、领导干部离任经济责任事项交接办法等规定。同时，将这些制度的执行融于对权力运行的流程控制和实时监督之中，通过建立综合行政电子监察平台等科技手段强化实时监控。综合行政电子监察平台包括行政审批、土地出让、信访办理、政令督办、政府采购、环保执法、城乡规划、政务公开等8个监察子系统，共设置监察点137个，对全市重要行政领域、重点行政行为、关键权力环节实施全程、实时监察，运行以来已发出预警纠错信号244次，分别根据实际情况进行了监察处理。该市交通运输管理处负责道路运输的行政许可、运输市场监督和规费征收。该处将廉政防控与规范权力运行有机结合，并揉合到日常执法管理之中。对规费征收建立了“一个密码三人掌握机制”，征收部门2人分别掌握一个2位数密码，法规科1人掌握一个2位数密码，启用该机制须3人同时在场依次输入密码方可进入。一个行政许可过程涉及多个部门和人员，每个部门都拥有一定的自由裁量权。通过实施许可预警制度，对于超过上位警戒线的许可事项，由法规科运用流程图分析法和由事及人分析法查找出现滞留的环节和原因；对于低于下位警戒线的许可事项，则查找是否存在随意降低审批标准的环节和原因。对一定时期内许可事项的期限进行统计，若明显都低于现行的上位警戒线可适当降低标准。对行政处罚，他们通过实施案例法将法定罚款幅度按违法行为的性质和危害后果进行细化固化，体现对同一违法案件处罚的公正公平。
通过三年实践，该市廉政风险防控标准化工程工作取得明显成效。由于人人参与风险防控，确保了惩防体系各项工作任务落到实处。通过查找风险和有效控制，机关工作整体质量和服务水平不断提升。（记者 刘利华 特约记者 苏己轩）