“首先实行财政‘省管县’，最后达到行政‘省管县’。”

　　昨日，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确了“省直县”财政改革的时间表，不过，在“省管县”改革的问题上，许多学者都持上述观点。

　　国家行政学院经济部张占斌教授认为各个地区情况会有差异，不过从总的趋势来讲，“‘市管县’已经完成了历史使命”。

　　“市管县”完成历史使命

　　中国宪法中并没有地级市这一层级，宪法第三十条规定：省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”；直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。

　　“市管县”的格局是1982年开始的。据公开资料显示，1940年代末，中国有69个城市，到2007年，中国城市增加了近10倍，达到670个。这些城市对推动了中国的经济发展和现代化进程。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，“市管县”的体制发挥了积极作用，应该充分肯定，但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的层次，很容易截流财政资金和政策，使得县一级的经济发展受到影响。

　　在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大。“很多要素都集中到城市了，有人研究，中国在城市化运动中，至少有2-3万亿元资金应该是给农民的，但都被政府截留了”，张占斌说，“中国城市像欧洲，农村像非洲”。

　　张占斌认为，现在城市仍然要发展，不过不能再以牺牲县域和三农为代价了，“从比较优先顺序来讲，目前县域和农村应该优先发展了。”

　　正是基于这样的判断，张占斌认为，从总的趋势来讲，“‘市管县’已经完成了历史使命”。

　　浙江模式和海南模式

　　目前“省管县”的试点中比较成功的是“浙江模式”和“海南模式”。浙江的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限，财政体制上省管县，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。

　　而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。

　　汪玉凯认为，浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小，县级区域少的省情密切相关，但也代表了一种方向，即从财政的“省管县”到行政的“省管县”，“否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。

　　“省管县”三步走

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，推行“省直管县财政改革”后，也可能出现另一种情况，“对于市来讲，穷的县不想要，富的县要变成区”。

　　中央党校教授周天勇认为，省管县改革，总体上可分三步进行：第一步就是财政省直管，仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充；第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市，保留级别只负责管理城市本身，而由省直管县。

　　张占斌则把地级市和县的关系形容为从“父子关系”到“兄弟关系”，而“省管县”以后，地级市同样有非常重要的职责，“不是说地级市没事了，要管好城市啊，城市里事情多着呢。”

　　不排除“划小省域”

　　也有学者认为“省管县”不具备在全国普遍推开的条件，北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授最近在博客中说，“‘省管县’改革带有浓厚的理想化色彩，在推行过程中正在出现法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新问题和新矛盾”。

　　彭真怀写到，理想化设计是每个省管30个县，但四川、河北两省分别辖138个县（市），其他大省平均辖89个县（市）。对于这些省来说，管理半径很难覆盖到全省的每一个县，权力有效监督是一个很大的难题。所以，彭真怀认为“省管县”改革应当在细节上全面考虑，统筹兼领，经济发达地区与不发达地区区别对待。

　　不过，主张“省管县”改革的学者也认为不能一刀切，汪玉凯对早报记者表示，可以在东部沿海地区、行政区划比较小的省份先行开始，大的省份可采取分步实施，逐步到位。

　　对于一些大省，有专家也提出了“划小省域”的对策，通过增加省一级政府的数量，来解决因取消地市一级政府而导致的省一级政府管辖幅度过大的问题。对此，汪玉凯表示，不排除微调的可能，但“大面积的变化”不大可能。他认为，应考虑以下因素：首先，随着一些权力由省一级向县一级逐步下放，管理重心下移，省一级的管理工作较之以前会逐步减轻；其次，电子政务和高速公路的快速发展，使得管理效率能够大大提高。
【作者： 王吉陆】