作者：连 夫 晓 丹
2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，拉开了我国改革开放以来第六次政府机构改革的序幕，方案明确此次政府机构改革的主要任务是:“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。”实际上，1988年的政府机构改革已经明确提出“转变政府职能”的要求，并开始实施“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，此后至今，转变政府职能成为历次政府机构改革的核心点和聚焦点。本文拟围绕“转变政府职能”这一主题，谈谈政府机构改革的目标、政府的职能定位及转变政府职能的基本途径等问题。
一、政府机构改革的目标
谈到政府职能转变，必须对其转变方向有一个全局性的把握和前瞻性的展望，换句话说，要首先弄清楚政府机构改革的目标是什么，即建立什么样的政府？2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中提出了“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”，精辟地概括了政府机构改革的基本目标是实现由以政府为中心的管理型政府向以公众为中心的服务型政府转变，由政府本位、官本位向社会本位、民本位的回归。
从这个总体性的目标可以引申出若干子目标：（一）从政府提供服务的内容来看，要建立“人文政府”、“便民政府”、“先进政府”。就是说各级政府和有关部门必须时刻从群众的切身需要出发，努力实践胡锦涛总书记提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“新三民主义”。（二）从政府提供服务的效率来看，要建立“精简政府”、“简洁政府”、“高效政府”。“精简”是指严格控制政府部门人员编制和机构设置，防止机构叠床架屋、人员恶性膨胀；“简洁”是指政府部门办事程序要简化，减少行政审批环节及由此滋生的腐败现象；“高效”就是要提高政府的行政效率，达到以最少的人力和物力办最多、最好的事情。（三）从政府提供服务的范围来看，要建立“有限政府”。有限政府意味着政府要与企业、事业单位、社会组织等各社会经济主体划分明确的界限，政府的规模和职权受到法律的有效制约，“有限政府”是“有效政府”乃至“高效政府”的前提。（四）从政府提供服务的方式来看，要建立“文明政府”、“礼仪政府”、“民主政府”、“开放政府”。“文明”、“礼仪”说的是政府要树立良好的社会形象，前者包括“文明行政”、“文明执法”、“文明审批”等多个方面，后者则从公务员的着装、用语等体现出来。“民主政府”、“开放政府”则是要求政府执政行为要透明、公开，广开渠道、集思广益，认真听取各方面的意见。（五）从政府提供服务的效果来看，要建立“有为政府”、“务实政府”、“公正政府”、“长效政府”。只有切实为发展经济、建设和谐社会、提高广大人民生活水平做出贡献，既注重效率，又讲究公平，并且其政策效果在长期内保持稳定和连贯的政府，才能得到人民的充分信任。（六）从强化政府执政手段来说，要建立“创新政府”、“科技政府”、“绿色政府”。政府的决策必须容纳民众广泛参与，两者之间的信息应该是双向流动且畅通的。此外，政府的管理方式必须灵活创新，能够采用“电子政务”等现代化办公手段，符合节约资源、保护环境的“可持续发展”要求，以“科学发展观”来指导自己的工作。（七）从政府加强自身建设来看，要建立“责任政府”、“廉洁政府”、“法治政府”。政府有多大的权力就要负多大的义务，有多大的义务就要承担多大的责任，这三者是有机统一的；换言之，如果政府决策失误、执行不力，其行政首长及直接负责人员应接受问责。要做到这一点，一方面要加强法制建设，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；另一方面则要实现政府工作机制及流程的透明化，充分接受人民的监督，有效遏制腐败现象的发生。
二、政府的职能定位
明确了政府机构改革的目标，第二个问题就要研究政府如何针对这些目标进行自身定位。明确政府职能定位的主旨是，政府不该管的别管,该管的要切实管好,转变传统观念,解决政府管理中存在的“越位、错位、缺位”等突出问题。我国政府的职能定位形成于计划经济时期，虽经过多次改革，发生了很大转变，但适应社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式还没有完全确立。当前，正确认识和处理政府职能定位与构建社会主义和谐社会的关系，对我们全面落实科学发展观，促进经济社会协调发展全面进步，实现全面建设小康社会宏伟目标，意义重大。按照全面建设和谐社会的目标要求，将全面、协调、可持续的发展观定位为现代行政管理制度的功能，是政府机构改革面临的重大课题。贯彻落实党的十七大精神，深化行政管理体制和政府机构改革，必须紧紧抓住政府职能定位这个核心。
关于政府职能定位问题，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》等法律、法规，均有明确规定和界定。从根本上说，政府职能定位必须遵守我国宪法及法律、法规的规定；同时，还要符合中央、国务院有关文件精神；此外，需遵循以下三个原则：第一，各级政府之间应当划清职责和权限，特别是在中央政府与地方政府之间，必须合理划分事权，并建立健全与各层级事权相匹配的财税体制。第二，政府各部门之间应当划清权限，保证任何权力及资源都有明确归属，而任何责任及问题都能及时落实。第三，各级政府有关部门的职责应当明确，坚持权责统一，避免“政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面”的现象。
三、转变政府职能的基本途径
温家宝总理在2006 年9月4日的电视电话会议上指出，“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出……一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱”。长期以来，政府职能的越位、错位和缺位问题比较严重，不能很好地适应发展社会主义市场经济、服务广大人民群众的需要。不仅如此，由职责不清而导致的政府效率低下、官僚主义盛行、贪污腐败蔓延等问题严重损害了政府的公信力和执行力。
以上问题在过去的几次政府机构改革中已得到了不同程度的关注，特别是在2008年国务院部门机构改革中得到充分的重视和比较妥当的解决。当然，彻底消除这些问题仍需要一个过程，究其原因，主要有几个方面：其一，政府职能界定所连带的部门利益和个人利益不易触动，这就是社会上广泛批评的“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益合法化”，由此形成盘根错节的利益网，使每次政府机构改革都要遇到很大的阻力。其二，政府机构改革主要体现为一种“强制性变迁”，是自上而下推动，而非各级政府及政府各部门的自发行为，很难得到比较积极的响应。其三，多年以来，传统体制的深厚沉淀，“官本位思想”顽固地存留于很多人的思维方式和行为方式之中，这就给极少数政府官员垄断权利和滥用权力提供了文化土壤。其四，我国国情复杂，相应的政府机构也比较庞大，层级众多，使政府机构改革的推进迟缓甚至执行不力。其五，政府机构改革自身也有一些不足，比如调研不充分、透明度不高、缺乏对结果有效监管，等等，这些都制约了政府职能转变的进程。
针对这些因素和现状，我们认为进一步实现政府职能转变、建立服务型政府，须从以下几个方面入手：第一，继续大力推进政企分开、政事分开和政社分开，解决“越位”问题。建设“服务型政府”，是改变那些不闻不问、退避三舍的“冷面政府”形象，但却不是说要回归到大包大揽、事无巨细的“全能政府”时代。国务院于2004 年4月发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这就是说，政府应该从自己不擅长而市场能够充分发挥作用的经济领域退出，破除行政性垄断，还权于企业；同时，推进事业单位分类改革、规范和发展各类社会中介组织，使政府职能有向外转移的接口。
第二，理顺政府部门之间的职责关系，解决“错位”问题。2008 年国务院部门机构改革已明确，“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制”。然而，仅有权限划分还不够，政府责任制的建立同样重要，对于主管部门未能及时履行职责的行为，应该实行问责制，这样才能对政府扩张其权力边界形成有效约束。此外，必须稳步推进大部制改革，目前经济比较发达的国家中央政府机构的数目在14—20个左右，这应是我国政府机构改革未来发展的方向。
第三，深化政府行政审批制度改革，这也是解决“错位”问题。目前政府部门在行政审批方面的权限仍然很大，由此而产生的“跑部钱进”的现象屡禁不止；此外，审批事项过多、时限漫长、方式落后等都阻碍了市场机制的正常运行。
第四，提高社会管理及公共服务水平，解决“缺位”问题。从总体上说，我国社会事业发展滞后，财政投入严重不足，公共产品供给短缺，服务质量亟待提高，特别是在关乎民生的社会保障、教育、医疗等领域，这些问题尤为突出；另外，地区之间资源分布及政府财政能力的不平衡进一步加剧了这种状况，与“服务型政府”的目标根本相悖。
第五，政府人员素质的提高和工作方式的转变，也是转变政府职能的重要措施。包括改变政府机关“八股式”的文风，精简冗长的会议，推广先进的电子政务、采用国际通行的管理模式，等等。
转变政府职能，建立服务型政府，实质上就是促使政府部门“越位”的应当“退位”，“缺位”的应当“到位”，“错位”的应当“正位”；我们应该从政府提供服务的内容、效率、范围、方式和效果等方面进一步改进政府执政手段，加强政府自身建设。只有如此，才能顺利完成政府机构改革的目标，构建符合社会、经济和文化发展需要的、“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府行政管理体制和运行机制。
参考文献：
1、李军鹏：《政府机构改革要解决6大问题》，《学习时报》，2007年8月28日
2、周志忍：《新时期深化政府职能转变的几点思考》，《中国行政管理》，2006年第10期
3、唐铁汉：《我国政府职能转变的成效、特点和方向》，《国家行政学院学报》，2007年第2期
4、青锋：《我国政府职能转变的路径分析》，《行政法学研究》，2008年第2期
5、束锦：《“深化行政管理体制改革，推进政府职能转变”研究综述》，《云南社会科学》，2008年第3期
6、赵园园：《中国政府机构改革三十年之回顾与展望》，《福州党校学报》，2008年第4期