作者：熊伟
长期以来，政府作为经济建设与投资的主体力量，在经济社会的快速发展中起到了主导作用。改革开放以后，特别是随着市场经济体制改革的不断深入，企业在经济建设中发挥的作用越来越突出，已逐渐成为市场经济条件下经济建设的主体力量。为更好地促进经济社会发展，政府积极转变职能，十六大首次明确提出将提供公共服务作为政府职能之一，加强公共服务成为了新时期政府职能转变的中心任务。《国务院关于加强测绘工作意见》中也明确提出要大力提高测绘公共服务水平，构建测绘公共服务体系已成为今后一个时期测绘工作的主要任务。
一、测绘公共服务的内涵
根据建设公共服务型政府的基本目标和内在要求，公共服务可理解为是为满足社会大众生存、发展、生活以及从事经济活动和社会活动的某种直接需求的、有国家权力、政府行为和国有资源介入的过程，是市场经济条件下政府的主要职能之一。公共服务具有明显的公益性，由政府直接或间接向公众提供，其运行资金纳入公共财政预算，具有社会财富再分配功能。换言之，公共服务是取之于民、用之于民的服务，是由服务提供方（政府）买单，受益方可以无偿或只支出少部分费用便可享受的一种服务。
测绘事业作为经济建设、国防建设、社会发展的基础性事业，广泛服务于经济社会发展的诸多领域。结合公共服务的内涵，测绘公共服务可以认为是以满足经济社会发展和社会大众对地理信息的基本需求为目的，并由各级测绘主管部门直接或间接提供各类测绘公共产品和服务的行为。
二、测绘公共服务的主体
测绘行政主管部门是测绘公共服务的主要提供者。一方面，测绘行政主管部门作为政府机构是测绘公共产品的主要投资者，拥有对投资项目产生成果的所有权，毫无疑问在测绘公共服务的供给中占有主体地位，是测绘公共服务的主要提供者。另一方面，由于测绘公共服务的内容具有公共物品 、自然垄断 和外部经济 等特征，致使以追求产品利润最大化为目的的测绘企业一般都不会进行此类产品的生产和服务，因此测绘公共产品难以通过市场运作的方式有效直接提供给社会大众，因而测绘行政部门有责任、有义务承担测绘公共服务的供给，尽可能、更好地满足公众的基本需要。
测绘行政主管部门在测绘公共服务的供给中发挥重要作用。一是具有主导作用。测绘行政主管部门在提供公共服务过程中的主导作用主要体现在：通过统筹规划基础测绘任务、加大公共服务型项目的投入力度、提高测绘公共服务产品总量供应等，协调测绘公共服务各方面工作均衡发展，逐步扩大公共服务的深度和广度。二是具有引导作用。测绘行政主管部门在加强测绘公共服务的过程中，可通过制定和完善有关政策，创造良好条件和发展环境，鼓励和引导社会组织、企业等积极参与测绘公共服务的提供，发挥其在满足特定群体基本需求上的优势。这样既能有效地缓解社会不同群体对测绘部门提供测绘公共产品的需求压力，更能增加测绘公共产品的有效供给。
三、测绘公共服务的主要内容
随着计算机网络技术、通信技术和测绘高新技术的快速发展，测绘公共服务正朝着集成化网络化的方向发展，将从以往专门的数据提供服务提升为基于公共地理信息平台的综合测绘信息服务，其主要内容包括：需求程度高、有影响力、权威的基本比例尺地形图产品，基于全国各级基础地理信息数据库整合开发的全国地理信息公共服务平台，测绘法规政策标准以及测绘政务信息等。
（一）基本比例尺地形图产品
基本比例尺地形图产品主要包括公众版地形图和区域地图集。公众版地形图是在保障国家安全的前提下，面向国民经济发展、部门与行业信息化建设、社会大众物质文化生活等的实际需求，由各级测绘行政主管部门开发编制的适合公众公开使用的系列标准化测绘成果。区域地图集是以基础地理信息为基础，以地图形式对国家或区域的社会、经济、人文、历史等信息进行可视化综合表达。根据区域范围的不同，主要分为世界地图集、国家地图集、省（自治区、直辖市）地图集、市（地、州、盟）地图集、县（市、旗）地图册或挂图等，每个图集都涵盖了区域范围内自然、历史、经济、农业、地理等综合信息。
（二）国家地理信息公共服务平台
以国民经济和社会信息化需求为导向，以更好地满足政府、企业以及人民生活对基础地理信息的日益增长的需要为目标，利用最新计算机技术、网络通信技术和测绘科技成果，为各部门、各单位建设专业地理信息系统提供有效的工具与平台，即国家地理信息公共服务平台。
一是针对社会经济信息挂接和在线浏览、标注、定位等对地理信息载体的专门需求,在现有基础地理信息数据产品的基础上，制作以面向地理实体、分层细化为重要特征的，可满足电子政务、公共安全评估与监测、经济和社会信息统计与分析、新农村建设、国土资源调查管理、主体功能区规划、环境保护监测、突发公共事件应急、车载导航、移动定位、现代物流以及社会大众等基本需要的地理信息数据。主要包括地理实体、地名地址、地图、影像、高程等五类可扩展的基本数据类型，以及能满足全国各级地理信息公共服务平台个性化需要且可扩展的专题数据类型。
二是建设广域网络接入、数据存储备份与安全保密的软硬件环境，建成基于电子政务内、外网的网络化运行环境，实现国家、省、市（县）三级平台的互联互通、信息共享和协同服务，在全国范围内，纵向上实现1个国家级、31个省级以及333个地市三级节点的互联互通与协同服务，横向上能够向有关政府部门和社会公众提供在线地理信息服务。
三是建立较为完善的一体化地理信息资源体系，将有关部门和地区的地理信息资源有机连成一体，形成逻辑上集中、物理上分开的统一基础地理信息服务资源，实现面向环境监测、综合减灾和风险管理等的纵横向互联互通和多级互动、分建共享的格局，为跨部门（地区）的生态环境监测、突发事件处置等提供基于网络的在线地图与地理信息协同服务。
此外，为有效提供地理信息在线服务，构建基于统一服务注册和分级授权管理的平台服务管理系统，实现对各级地理信息服务资源的注册、发现与状态监测，以及用户信息注册、认证与使用管理等；提供二维地图、三维地图、空间数据、地理编码和数据应用分析等基本服务功能，以及相应的系列标准服务接口，各级平台可根据实际需求在基本服务类型的基础上进行扩展；建立平台门户网站，为各类用户提供使用指南、综合服务窗口以及标准的权威的可视化地图系列产品网上预览和部分免费下载。
(三) 法规政策标准信息服务
测绘法规政策和标准信息服务也是测绘公共服务的重要内容。测绘法规政策信息服务的内容主要包括：提供测绘活动界定、测绘基准和测绘系统使用规定、基础测绘规划和计划的编制及报批程序、基础测绘成果保密管理及汇交有关规定、测量标志保护管理规定、地图编制出版程序、各等级测绘资质申请条件，以及进行各种违法违规活动应负的法律责任等信息服务。
测绘与地理信息标准服务的内容主要包括：提供国家基本比例尺航空摄影测量作业规范、各级比例尺地形图数字化规范、导航电子地图安全处理技术基本要求等测绘与地理信息国家标准信息；全球导航卫星系统连续运行参考站网建设规范、数字城市地理空间信息公共平台技术规范等测绘与地理信息行业标准信息；国家基础地理信息系统1:5万数据库建库工程标准、1:1万基础地理信息数据生产与建库技术标准等测绘与地理信息内部标准信息。
（四）测绘政务信息服务
测绘政务信息服务是宣传测绘工作、推动测绘文化建设的重要途径，同时也是构建信息化测绘体系和现代测绘公共服务的重要内容。新时期下，主要通过国家测绘局政府门户网站及各级测绘主管部门门户网站等平台向社会及时发布行政公文、行政许可、统计数据、干部任免、公务员管理、政府采购与招标、党建工作等方面的全面、及时的政务信息，提供在线办理、在线咨询、在线访谈等在线办事，以及意见征集、网上调查、测绘论坛等互动交流服务，为全社会提供全面、高效、便捷的服务。
四、测绘公共服务的实现方式
虽然提供测绘公共服务是政府部门的重要职能，政府部门对测绘公共服务负有主要责任，但这并不意味着政府部门是唯一提供者，并不等于说市场在测绘公共服务领域就无所作为。
新时期，为更好地满足经济社会发展以及人民群众日益增长的对地理信息的需求，各级测绘主管部门应不断加强并引导公众参与地理信息资源开发利用。测绘公共服务供给应从以政府部门、事业单位为主转变为政府部门、事业单位、企业等多元并存的服务格局，其中政府部门、事业单位仍然是测绘公共服务供给的主体力量。
在十六届四中全会上，胡锦涛总书记明确指出：“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”各级测绘行政主管部门在保证提供基本的公共服务的基础上，还应考虑如何更加有效地利用和配置地理信息资源。一方面，测绘中介组织的参与有利于提高测绘公共服务领域的资源配置效率，有利于实现更大范围的公共服务；另一方面，通过测绘中介组织参与测绘公共服务供给来实现社会协同，提高地理信息资源配置效率，也是完善测绘公共服务体系的重要组成部分。
一些国际经验也表明，有些公共服务可以通过企业运作来提供，利用市场手段实现社会公平与公正以及资源的有效利用与配置。一般来说，对于制度性测绘公共服务，必须由测绘主管部门提供；对于政策性基础性测绘公共服务，应主要由测绘主管部门提供，也可以采取委托协议等形式交给事业单位、中介组织等非营利性组织来提供；对于非基础性测绘公共服务，除那些必须由测绘主管部门提供的项目外，可以由社会组织或其他社会力量来提供，测绘主管部门通过财政补助、特许经营、优惠政策等方式给予支持，也可以在测绘主管部门的统筹规划和宏观调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，以满足新形势下社会大众对地理信息的基本需求。
当前，测绘行政主管部门应进一步深化职能转变，更新测绘公共服务观念，在不断强化其测绘公共服务供给主体地位，确保提供基本测绘公共产品和服务的同时，加强对测绘公共服务多元提供者间合作与竞争的规划和引导，建立政府主导、社会参与、多元并存、适度竞争、监管有力的公共服务供给体系，共同推动测绘公共服务的发展，实现测绘事业的大发展大繁荣。