摘要：近几年随着国内社会转型向纵身发展，社会利益结构重组，中国正在逐渐形成一个具有自主性的“公民社会”；另一方面随着网络技术的普及，网民的数量激增，网络上的公民新闻事件呈现出集中突发的现状。正因为网络媒体的“平权化”的特点，以及对于公民社会中公民话语权的争夺，现实生活中的公共危机事件才得到了政府的重视。那么政府如何更好地进行公共管理，如何“善治”发挥其有利的因素，消解不利的因素显得非常重要。

　　关键词：网络媒体　政府　危机管理

　　绪论:目前，理论界对于政府公共管理的研究大多集中在政府由管理型转变为服务型等宏观职能功能的转变，且基于网络媒体的公共管理研究领域很少。我们是以政府在处理危机事件时怎样进行管理为切入点，深入剖析网络媒体对政府危机管理的双重作用，以达到社会的稳定与和谐发展，最终实现善治的目的。我们的研究思路是从危机管理的三个阶段来立体探析，用公共管理学和传播学的知识来解读。本篇论文着重从公共管理学角度来论述政府如何利用网络媒体进行危机管理，达到“善治”，提出合理的意见和建议，以促进社会的稳定和谐与发展。

　　一、研究背景

　　（一）公民社会的发展。从“善治”的理论与实践来看，90年代以来它之所以能够得以产生和发展，是深深地植根于市民社会的土壤中的。大众媒体不论是私有或公有，它们的活动显然都在市民社会的公共领域中。在托马斯?雅诺斯基的公民理论中，公民在公共领域中拥有法律权利。[1]

　　“民主”是现代社会政治文明的核心内涵。改革开放30年来，我国利益群体参与博弈意识和民主意识显著提升。他们不满足于在大众传播中处于被动的接收端，力求通过争取平等的话语权来实现民主参与、分散决策的目标，网络媒体正是打开公共话语空间、影响公共决策的一把“钥匙”。在这样一种心理基础和社会基础之上，公民社会得以崛起、壮大和盛行。

　　（二）网络媒体给民众提供了一个参与政治的平台，甚至可以说，网络是反映民意的NGO组织，是我国追求善治进程中的催化剂。[2]

　　在当下公共领域的构建中，网络媒体作为一个提供信息和公共讨论的平台与渠道，使公民、传媒、政府三者之间形成了及时的、建设性的互动关系，从而有效地推进了公共政策的制定、执行与修正，而且这些过程和环节也日趋走向透明与公开，最终促进社会政治文明的建设。

　　当前,网络在中国的普及率大幅度提高,中国的网民数量也开始成几何级数增长。2009年1月13日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布了《第23次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2008年底，我国互联网普及率以22.6%的比例首次超过21.9%的全球平均水平。同时，我国网民数达到2.98亿，这显示出中国互联网的规模价值正在日益放大。[3]

　　随着社会信息技术化时代的不断发展，发达的资讯技术淡化了传者与受者边界，呈现“去中心化”态势，“小众”信息场从边缘走向主流。传统媒体时代，传播过程基本按照拉斯韦尔的“5W模式”进行。[4]这是缺乏“反馈”与“噪音”、传者本位的直线模式，公众只能被动地接收主流资讯，甚至在主流媒介“失语”的情况下遭遇信息流障碍。但是网络传播方式为公众传播信息、开展意见表达、打破舆论一律、形成舆论、消解传统媒体的渠道垄断提供了平台。这就抑制了传统媒体一元化表达所造成的“沉默的螺旋”效应，促进了社会话语的多元表达。社会个体方便地借用网络，安全自由地表达自己对社会某一事务的关注，并且形成一种虚拟的利益共同群体，以影响政府的决策。

　　目前,我国正处于社会转型的关键时期,同时也是公共危机的高发期。以公民参与网络为主要成份的社会资本普遍缺失,公众没有真正意义上的代言人,导致普通单个公民没有能力与力量参与利益博弈。

　　正是基于上述两方面的原因使得一些群体事件通过网络媒体在近年凸显。特别是某些高敏感的事件（如涉及到公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公部门”）极容易成为网络热点新闻炒作的焦点，形成难以控制的“传播流”,这种传播合力无疑会对组织产生巨大的舆论压力。由于危机事件的非常态性和事关多重利益的复杂性,决定了危机一旦爆发就会成为社会的“公共话语”,形成公众关注的焦点和大众传媒的报道核心,其传播速度之快、影响范围之广、信息变异频度之高,常常令政府难以招架。因此从公共管理的视角而言，政府应构建应对的危机管理的网络体系，高效地应对危机事件。

　　二.网络媒体对政府危机管理的作用

　　（一）危机管理

　　罗森塔尔等学者认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力下和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。[5]而所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效的预防、处理和消弭危机。

　　当代危机管理理论是在战后两极格局体制下，国际冲突与危机频发，各国国内政治、经济、民族、宗教矛盾激化引起的社会危机不断，这样一种大的社会环境与国际背景中逐步创立的。综观我国危机管理的发展轨迹,它是一个由政府危机治理逐渐走向危机善治的过程。因此,危机管理应是一种善治的管理,应实现从传统单一的强势国家、政府单一主体的、单向度的管理向多主体的、双向度的、开放式的社会整体危机治理网络转变。[6]

　　（二）网络时代危机管理的特点

　　由于网络媒体的“平权化”的特点，使得公共危机事件慢慢会引发网络群体事件的发生。而网络事件对于地方政府的善治兼具积极和消极的双重意义，它既是促进社会稳定，推进基层民主，但也可能成为损害社会公共利益，加剧社会分化，引发社会动荡和政治冲突的潜在诱因。而网络媒体开放性及其自由发展模式使得其议程设置功能愈发不确定也就导致了一个负面效应，那就是宏观上舆论导向功能的减弱，“把关人”角色缺失。[7]因此就需要政府通过网络媒体的危机管理来达到善治的目的。

　　从公共管理的视角而言，构建以政府为主导、社会组织和公众为主体、国际组织为主要组成部分的公共危机应对网络体系，并以此作为平台，对提高公共组织在危机状态下紧急救助的效率和质量，群防群治，快速、及时、高效地应对危机，构建和谐社会，具有重要的意义。[8]

　　（三）政府危机管理的过程

　　1.对于危机管理的具体程序，不同的学者提出了不同的模型：根据发生的范围，危机被划分为局部性和国家性（制度性）两种类型,根据发生的范围具体来分析：

　　(1).从国家性危机事件来看，网络媒体的技术优势表现得很突出，有利于增强政府与民众的互动性，增强“公民意识”和“参政意识”，从而有利于引导民众的情绪和形成公众自发的NGO，达到善治的目的。例如汶川地震之后，民间自发的“网络祈福”、“网络公祭”、“网络救助”势比雷霆。汶川不哭，中国不哭；民间NGO（非政府组织）自发地通过网络组成民间团体赈灾援助行动小组，为灾区募捐款物，真正实现了“人民救助人民”。而博客则凭借巨大的信息量和更新速度、互动功能，成为了全时报道抗震救灾的重要媒体。[9]网络媒体则充分运用网民的现实和虚拟主体合一性这一特征，网络舆论的表达恰是现实主体意愿的反映，从而汇成强大的感召力。而政府把5月19—5月21日确定为全国“哀悼日”，就是智取网民的决策之一。

　　(2)从局部性危机事件来看，杭州“5?7”飙车命案，公众通过网络对警方质疑不断，从而一定程度上影响了地方政府决策。而政府之后通过网络媒体及时的信息沟通有助于澄清一些传闻，增加办案透明度，从而有利于良好的政府形象构建，达到善治的目的。

2.根据发生的时间将危机管理分为危机前（recri—sis)、危机中(crisis)、危机后(postcrisis)三个阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个生命周期。

　　(1)危机预防，主要是一个发现危机征兆，从而形成危机宣传，增强民众危机意识的过程。日常管理应注意细节的漏洞，将一切可能导致危机的事件一一列出，确立危机发生的指标体系，防止信息不对称现象的发生，并对这些方面实施重点监控。[10]网络媒体能够及时发现危机存在的前兆并向政府传递潜在危机信息需求，避免臆想猜测造成的恐慌和动荡，起到稳定人心，平息事态的作用，有利于善治的进程。

　　危机事件所涉及的公共信息，由于网络传播的匿名性、虚拟性使对网上发布信息很难进行事前审查过滤，人们在获取信息时也很难根据信息本身进行真伪识别。这时政府可以及时、公开、透明地透露，这样可以降低公众获取信息的成本，更重要的是可以稳定公众的信心，避免引起大范围的网络群体事件。例如SARS危机发展的征兆期出现多种症状，由于信息不完全和地方决策失误等原因，造成广东恐慌。从而公众不能从政府获取到及时、可信的信息，谣言便有机可乘，四处传播，这是导致政府形象严重受损的重要原因之一，从而大大影响了政府善治。因此，如何及时、有效地应对谣言传播造成的公共危机是危机管理的重要内容，也是政府稳定公众信心应当高度重视的原因之一。

　　（2）危机处理是危机管理最为关键的环节。在SARS时期，网络成为信息传播的重要渠道。特别是在主流媒体大规模介入之后，网络的负面影响逐渐减少，正面作用逐渐发挥出来了。网络媒体及时、准确大量地对SARS进行报道，对防治疫情工作起到推动作用。各大网站首页都开设了SARS防治专题，成为网民了解SARS的重要窗口。信息的公开使网络流言不再具有生命力，网络的负面影响逐渐减少。

　　（3）危机善后是危机事件处理的最后重要阶段，危机事件平息后，并不代表危机管理过程的终结，因为危机过后的负面影响依然存在，甚至可能导致次生危机的爆发。在经过危机事件后，政府需要致力于组织的恢复工作，尽力将社会组织由危机状态恢复到正常状态，将其中的经验教训纳入危机管理的范畴，以此完善危机管理机制，避免下一个危机的发生。

　　三．政府在危机不同阶段中如何利用网络媒体进行管理

　　（一）在危机预防阶段

　　需要畅通相关信息，形成完善的网络和信息处理中心，建立并完善危机预警机制。将战略监督与战术层面的核查结合起来，做到“防患于未然”。针对危机预防期的征兆情况，具体需要两个方面的工作：

　　1.进行立体监测。这需要全面有效地对网络信息进行监测和过滤，从中发现可能发生危机的关键信息。[11]

　　2.电子政府建设。电子化使得信息的传递更加灵便和快捷，从而避免了信息的失真和迟延，更有利于增强危机处理的时效性。[12]

　　从政府善治角度而言，危机预防阶段通过与网络媒体的作用，能够使得信息更加透明化、公开化，从而能够满足公众对于信息的需求。

　　(二)危机处理阶段

　　首先,要做的是对所发生的危机进行定性，然后采取不同的处理策略。

　　其次，要对危机的形态和未来走向，做出清醒的判断，尽量争取第一时间消除负面影响。因此一旦社会进入危机状态，政府就必须迅速有效地控制危机状态的区域，谨防事态扩大。

　　再次，政府可以正当运用主流媒体介入网络媒体的方式，从而降低其负面影响。以厦门PX事件为例，当传统媒体几近失语,仅有的传统表达渠道受阻之时，是新媒体打破了僵局---厦门市民通过网络论坛、电子邮件、QQ群等各种方式，传播和讨论与其利益切身相关的PX项目。在此次事件中,当地政府就以经济建设型政府进行自我认同，漠视公共决策的民主与透明，违背了善治的理念。但是，这一次网络媒体以其强大的力量将当地政府推回了正确处理危机事件的轨道，并向地方政府提出了一系列有益的建议。[13]这次事件中网络媒体对于政府危机处理时起到了很好的推动作用，同时也给地方政府更好地运用新媒体危机管理达到“善治”提出了新的议题。

　　(三)要做好危机善后要做好以下几点工作：

　　1.加强相关危机应急管理机制法律的完善。三鹿奶粉事件后《食品安全法》的出台就很好地规范了中国多年来混乱的食品市场，保障了广大人民群众的切身利益。而食品安全法之所以这么快就出台很重要的原因是智取于广大网民，相关部分事先上网征求民意。

　　政府在完善相关法规很重要的一方面是对经由网络发布的信息进行限制和规范。还可在资金、政策上对中央与地方重点新闻网站给予扶持，形成一支政府管得住、网民信得过的主流网络媒体。对于国内外发生的任何大事件及网民关注的民生社情问题，网络论坛要常请有关政府官员与相关专家及当事人做嘉宾访谈，用主流、权威及真实可信的声音占领论坛，在与网民的讨论中，整合、梳理论坛上杂乱无章的信息，在互动中引导舆论。

　　2.加强对网络媒体的约束，发挥网络媒体舆论监督作用。长期以来，人们都只注意到利用传媒来监督政府，使政府行为透明化，以此来保障公民的权利不受政府侵犯。因此同样要加强对传媒的约束，使其行为符合表现社会的要求，使民众的利益能得到保障。并通过提高政府自身的网络新闻工作水平，健全社会一体化的网络新闻事业管理体制，努力掌握网络舆论宣传阵地的主动权，正确引导网络舆论。三鹿奶粉事件爆发后，绝大多数媒体都表现得很谨慎，仅以“某品牌奶粉”、“同一种奶粉”等字样进行报道。现代社会，媒体担当着社会“守夜人”的角色，被公众寄予厚望。食品危机关系国计民生，对此媒体有不可推卸的责任。[14]

　　由于网络媒体的开放性、匿名性等特点，在危机事件发生后一些居心叵测的人常利用网络传播网络暴力。例如，汶川地震后不少网站中出现了血腥、惨烈、痛苦的灾难画面以及发泄愤懑的露骨语言，未经任何“筛选”和“把关”，赤裸裸、原生态地呈现于公众面前，给受众造成恶性心理暗示，这反映出加强网络道德与文明建设的紧迫性。因此在传媒的约束机制上，一方面要诉诸政府对传媒的管制政策；另一方面，更要以传媒的道德伦理建设为依托，对传媒从业人员进行思想和人格上深层次的专业精神教育，使传媒人员能够回归到以社会利益为本位的正途。在此基础上，网络媒体才能履行其积极的社会交流的功能，社会善治理想也才能得到最终的实现。[15]

　3.政府应践行信息公开，塑造亲民的政府形象。多元性是网络意见表达的突出特征，但在涉及“三公部门”的负面新闻时，往往看到的是一边倒的批判浪潮。在最近的一些依靠网民自下而上“发帖，灌水，加精，置顶”形成的近期局部性的危机事件，例如躲猫猫事件、杭州飙车案等事件溯其本源就是公共部门和公职人员“涉腐”、“涉富”、“涉权”等三类事件时所采取的回避遮掩态度，因此群众才会对这些网络事件如此关注。实际上，中国对刑事案件的侦查，一直采取强调秘密原则，但适度公开侦查信息，打破“神秘主义”，增加办案透明度，已经成为法治原则的必需。2005年7月，公安部刑侦局曾发布《关于实行“办案公开制度”的通知》 [16]，提出要“阳光办案”。但是，多年来的实践尚难尽如人意。例如之前的杭州飙车案，相比“公正办案”的承诺，“依法向社会公布办案进展情况”的承诺可能更值得肯定，因为后者更容易落实到具体的举措，是否得以践行也比较容易直观判断。

　　政府领导人应体现亲民作风，以人民群众的利益为本。近年来中央和部分省市领导主动上网与网民互动交流这种形式是一个非常好的姿态。看到领导干部在线“网聊”，一问一答之间就会让网友产生“同时存在”的感觉，一下子拉近了决策者和群众的心理距离，增加了民众对权力的亲切感。此外应提高干部对网络“舆论场”的敏感度，认真回应多形式的群众诉求，及时解决民生问题。

　　4.加强网络媒体的对危机知识的普及，并注重危机后公众心理方面的抚慰。政府门户网站要不定期地进行危机事件相关知识的普及，提高国民相关应对能力。此外政府在危机事件结束后很重要的一项内容就是帮助民众正确对待危机，不少危机事件发生后由于忽视了针对危机处理难免留下的后遗症，对危机相关伤亡或遭受损害人员进行安抚，避免危机处理的负面效应，采取措施重建或者确定民众对政府的信任与支持，摆脱危机阴影，使民众安心。

　　四.总结：

　　网络媒体的“双刃性”属性也决定了它既是化解危机的利器，也是引发、扩散和恶化危机的发源地。所以，危机传播中网络媒体面临前所未有的不确定性。因此，要政府要处理危机事件实现善治的目标，应该合理运用网络媒体的特点，尽快完善网络监管机制以及相关法律的制定，发挥网络舆论在传播中更为积极的功能，达到有效地消除危机，实现社会和谐与发展。[17]

　　注：

　　[1]托马斯·雅诺斯基　《公民与文明社会:自由主义政体、传统政体和社会民主政体下的权利与义务框架》　辽宁教育出版社　 2002

　　[2]宫维明 善治视角下网络媒体的作用[J]唯实 2009(2)

　　[3]中国互联网络信息中心（CNNIC)官方网站

　　[4]哈罗德·拉斯韦尔　《社会传播的结构与功能》

　　[5]薛　澜 危机管理：转型期中国面临的挑战[M] .清华大学出版社 2003：25

　　[6]谭钰怡趋常态与善治—论构建和谐社会中的危机管理[J]广州广播电视大学学报2009(2)

　　[7]汪晓霞　试析危机传播中网络媒体的功能[J]传媒观察2008(9)

　　[8]王强　试论构建公共危机管理的应对网络体系[J]广东行政学院学报2005(12)

　　[9]周正昂汶川地震危机传播中网络博客的角色解析[J]洛阳师范学院学报2008(4)

　　[10]黄明胜 网络媒体的危机管理 [J]国际公关2008(1)

　　[11]黄明胜 网络媒体的危机管理 [J]国际公关2008(1)

　　[12]杨俊凯论信息化背景下政府危机管理体制的构建—基于电子政务视角的特征分析[J]　公共管理　2008(8)

　　[13]新媒体在地方治理中的作用_以厦门PX事件为例卢家银　湖南大众传媒职业技术学院学报

　　[14]新媒体在地方治理中的作用_以厦门PX事件为例卢家银　湖南大众传媒职业技术学院学报

　　[15]孟建《重大突发事件：引发的媒体反思与变革—“重大突发事件与新闻传播学术研讨会”综述》 2003年

　　[16]公安部刑事侦查局官方网站

　　[17]汪晓霞 试析危机传播中网络媒体的功能[J] 传媒观察 2008(9)

　　参考文献：

　　1.俞可平．增量民主与善治[M].社会科学文献出版社2005年

　　2.徐伟新主编．国家和政府的危机管理[M].江西人民出版社 2003年

　　3.董天策：《网络新闻传播学》，福建人民出版社　2007年

　　4.古斯塔夫·勒庞《乌合之众—大众心理研究》中央编译出版社　2005年

　　（于旻生作者系中南大学文学院）