网络民意与政府回应路径
——以人民网《地方领导留言板》为例

段艺琳
 

　　【摘 要】：随着互联网的异军突起，“网络民意”作为一种史无前例的民意表达形态，成为备受瞩目的关键词。从Web2.0到政府2.0，这种由中国网民所发挥出的虚拟力量，体现了公众与政府之间的良性互动，其本质是原生态民意在互联网空间的映射。本文试图通过对人民网《地方领导留言板》的传播特质进行研究，梳理网络民意的特征和搭建网络问政平台的积极意义，在此基础上分析我国网络民意沟通存在的问题，并探寻优化网络民意畅通渠道的方法和路径。

　　【关键词】：网络民意　政府回应　人民网

　　互联网的出现改变了传统媒介的既有传播格局，悄无声息却异常深刻地改变了传受双方的地位，拓宽了舆论监督的途径，增加了民意表达的方式，为我们提供了一种更加有效的政治沟通方式。以人民网《地方领导留言板》为代表的一系列新的政府与公众沟通方式的崛起，使网络逐渐成为人民建言献策、传达心声，政府通达民意、走进民心的重要沟通平台。如何看待和回应网络民意，逐渐成为政府部门日益需要重视的课题。

　　一、网络民意的特征梳理

　　（一）态度结构的聚合性。以四通八达的无边界分散式结构作为存在形式的互联网，任何人都可以借助其平台发表观点和意见，从而构建出一座人声鼎沸、民情浩荡的政治舞台。海量的网络民意在一定程度上代表了不同阶层和地域的公民的意见态度。

　　（二）参与主体的平等性。网络的去中心化消解了现实社会的权力、财富、身份、地位等因素对沟通的影响，减少了把关层级，为网络民意参与主体的平等交流创造了条件。同时，网络还将政治表达中空洞的人民还原成生动的个体，沟通者可以在虚拟的现实中直接发表意见，从而保障了沟通中个性的释放。

　　（三）网络渠道的高效性。网络政治沟通所采用的超文本大大提高了沟通的效率。正如尼葛洛庞帝（Negroponte）所说：“信息社会，其基本要素不再是原子，而是比特（bit）。比特……可以以极快的速度传播。在它传播时，时空障碍完全消失。”、[1]

　　（四）把关过滤的复杂性。有别于传统媒体的编辑程序，互联网这种载体本身的网状沟通特性，使得任何机构和个人阻碍不受欢迎的信息在网上出现和传播困难重重。

　　二、表象与真实——对《地方领导留言板》网络民意的‘双面解读’

　　（一）《地方领导留言板》网络民意的表面张力

　　1．多元参与的民意主体

　　从人民网“地方领导”频道的留言中可以发现由网络平台向领导反映民意的网友身份多元，覆盖面广，从东部沿海到西南边陲，从直辖市到乡镇村，涉及众多社会阶层，代表了不同群体的利益诉求和意见表达。

　　2．涉猎广泛的民生问题

　　从《地方领导留言板》的“最新留言”栏目中可以发现，民众反应的问题因其社会身份的不同而呈现多元化态势：公交出行、环境保护、购物餐饮、行政执法……林林总总，不一而足。涉及社会民生问题的意见和反映占了70%以上，无一不与人民群众切身利益有着紧密联系。

　　3．焦点集中的海量信息

　　《地方领导留言板》中的大量留言信息更偏向于省部级领导干部。据统计，从2008年7月推出新版到2009年8月的一年时间里，共有29位书记、省长，60位地市级领导干部公开回应和回复网友留言。通过对留言量排行榜的比较显示，省级领导干部留言数量远多于地市级领导。截止2009年11月5日，在省领导留言排行榜排名前10位的留言数均在四位数以上，其中收到留言量最多的河南省委书记达5174条。而在市领导留言排行榜前10位的留言数均为三位数，排名第一的河南平顶山市委书记收到留言918条。

　　4．高效顺畅的解决机制

　　人民网地方领导留言板采取的是“网友匿名留言—领导或政府机构传递回复内容至人民网—确认后由管理员统一发布回复”这一机制，切实保障了留言板秩序和留言回复的权威性、真实性。同时，2008年新开设的“留言精选”、“领导回复”等新栏目对网友反映的热点问题和各地留言回复分别进行提炼与整合，畅通了民众与政府间的互动沟通渠道，对网友留言的反应速度有明显提高，从网友留言到领导干部回应，再到网友反馈，有记录的最快速度仅为3天。

（二）《地方领导留言板》网络民意的真实强度

　　1．表达主体——“新意见阶层”的涌现

　　《2008中国互联网舆情分析报告》指出：“伴随着‘所有人对所有人的传播’为特征的新媒体的长足发展，中国社会正在涌现出一个‘新意见阶层’——关注新闻事实，在网上直抒胸臆的网民。据有关部门对9万人的调查，常在网上发表言论的网民，35岁以下的占78.8%，大专以上学历的占79.2%，月收入2500元以下的占68.6%，在企业工作的占36.9%，这些人是构成‘新意见阶层’的主体。”[2]这些“新意见阶层”就是《地方领导留言板》网络民意的表达主体。

　　2．网络民意表达正逐渐趋于规范和理性

　　《地方领导留言板》刚刚推出时，由于网民素质层次不齐，很多网民的留言不是过长，就是语义不通，或者只是一味的抒发感情没有明确问题要害，缺乏联系方式等等，这些都不利于问题的及时回复和解决。随着时间推移，民众逐渐熟悉了留言板的使用方式和语言规则，网友所提出的问题也很快得到解决。从私人性到问政性，从情绪化到理想化，打破了传统的大众传播机构垄断舆论的格局，增强了网络舆论的影响力。《地方领导留言板》在创办3年后成为了“公共表达空间深入拓展的最重要表现”。[3]

　　3．民意并不全是真理

　　尼葛罗庞帝忠告我们：“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面。”[4]由于网络传播的匿名性、开放性，有不少虚假、恶意的网络信息会弱化民众的理性选择能力，导致民间非理性舆论或情绪膨胀，如果处理不当有可能会损害国家的凝聚力或者导致更加隐蔽的信息集权控制，从而影响政府决策与社会公正。因此，网络民意并不全是真理，网络民意与现实社会中的真实民意之间还存在着相当的距离，它只是真实民意的一部分，不是进行公共决策的唯一依靠。

　　三、从传播学维度观望搭建网络问政平台的积极意义

　　（一）从议程设置维度探讨网络民意的发起模式

　　台湾学者高永光曾从政治沟通角度对政府议程、媒体议程和民众议程三者的关系进行了研究，提出了“民意发起模式”。在此模式中，民意是形成政策议程的关键，其议程的先后顺序是公众议程——媒介议程——政策议程，公众的议程经媒介报道后，就转化为媒介议程，在公众议程和媒介议程的共同作用下，最终形成政策议程。[5]

　　近年来，越来越多的进入公众视野的事件发端于网络，民意从娱乐化逐渐转向了议题化，公共性日益增强，这一方面得益于政府主动搜集网络民意，设置网络议程；另一方面有赖于公民权利意识的觉醒和政治参与感的增强。在孙志刚案、刘涌案、宝马撞人案中，网络都发挥了强大的论坛功能，将信息与观念传达给受众并获得了可能的回应和反馈。不难看出，网络开始成为公民政治参与的重要工具，网络民意逐渐作为一种新的政治参与方式推动着中国的民主法治进程。

　　（二）从公共领域维度探讨网络民意的公共性

　　哈贝马斯所谓公共领域，指的是介乎于国家与社会（即国家所不能触及的私人空间或民间活动范围）之间，公民参与公共事务的地方，它凸显了公民在政治过程中的互动……首先是指我们的社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成。向所有公民开放这一点得到了保障。[6]

　　哈氏曾把报纸、杂志、广播和电视划归为公共领域的媒介，而如今随着互联网的蓬勃发展，网络俨然已经加入这一行列。2008年末和2009年初，人民日报与人民网有关“网络监督”联合调查结果显示，当网友在遇到社会不良现象时，93.3%的人选择网络曝光，这说明网民对网络监督效果寄予厚望。2008年10月，清华大学媒介调查实验室的一项对629名地方党政县处级以上领导干部的的调查问卷显示，有21.47%的领导干部上网的主要目的是了解社情民意，有78.18%的领导干部上网喜欢接触的内容是当地群众意见，而在领导干部了解信息的渠道中，互联网已经超过会议和电视，成为仅次于报纸的第二大渠道。[7]

　　（三）从知沟理论看民众网络话语权的博弈

　　“知沟”理论是1970年美国传播学家蒂奇诺等人提出的一种理论假说：“由于社会经济地位高者统称能比社会经济地位低者更快地获得信息，因此，大众媒介传送的信息越多，这两者之间的知识鸿沟也就越有扩大的趋势。”[8]

　　尽管同传统大众媒体相比，网络媒体确实在不同程度上扩大了普通民众的话语权，这使得网络沟通在一定程度上具有草根性。但不可否认，网络在话语权分配上依然具有不平等性，那些拥有更多沟通资源并更懂得沟通的网民往往在网络沟通中具有更大的话语权。正如法国学者福柯所说，“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程。”[9]这种网络接近权的实际不平等迫切需要一个切实可行的平台来解决。

　　四、目前网络民意沟通存在的几个问题

　　（一）网络自身的脆弱性与去责任化

　　美国学者埃瑟·戴森指出：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[10]

　　网络以其便捷性、低成本、分权特征以及互动优势，成为公民参与政治的重要资源。但是这些特性也是一把双刃剑，在带来众多利好的同时，其“匿名制服”效应带来的信息安全问题阻碍了互联网的健康发展。在某种意义上讲，互联网是一个难以监管的虚拟社会，相关管理制度的不完善再加上网络技术更新过快，使得网上许多行为缺乏有效约束，虚拟网络环境下安全问题依然突出。

　　例如，在前不久发生的新疆“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件中，不少境外“疆独”分子利用社交网站和通讯工具大肆传播反动分裂言论，散播虚假言论，组织恐怖行为。这显然是网络的脆弱性和去责任化的弊端带来的不利影响。在2009年7月8日下午环球网所做的“您认为facebook是否应立即关闭‘疆独’群组”的调查中，有94.2%的网民表示“应该关闭”，其中有81.7%的网友表示， facebook因纵容“疆独”势力应受到惩罚。[11]

　　（二）政府社情民意通道有待通畅

　　在说明这个问题之前，我们先看这样几组数据：

　　据工业和信息化部网站所公布的消息，截至2008年，中央部委政府网站的普及率达到96.1%，省市政府网站普及率达到100%，地市级政府网站普及率达到99.1%。[12]

　　2008 年 12 月，中国青年报一项对1110 人的调查显示，85.6%的人曾访问过政府网站，61.3%的人对政府网站感到不满意，32.0%的人感觉一般，仅有不到7 %的人表示满意。调查中，33.1%的人认为政府网站需要加强网上互动交流，增强政府与公众的沟通。

　　2009年初，《人民日报》与人民网联合推出的“地方政府开通社情民意通道，你们那儿通了吗”的网络调查显示，96.8%网友认为，政府社情民意通道不畅通，而反馈不及时、遭遇推诿塞责、沟通渠道形同虚设，是网友反映最强烈的问题。

　　从以上三组数据中，我们可以推断出这样一个结论：政府网站普及率高，民众满意度较低。

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。我国电子政府建设虽然起步晚，但发展较快。然而高政府网站普及率与低民众满意度的事实，说明了依然有很多政府网站只是在装点门面，没有发挥其应有的作用，网络政治沟通依然障碍重重，电子政务建设仍然任重而道远。

　　（三）潜伏——网络传播中的民粹主义

　　有学者对Web2.0时代“草根传播”的民粹主义取向做了细致研究，将其划分为四股思潮，其中之一为“网络政治民粹主义”——它以舆论监督的形式出现，以民主制度下的言论权利为招牌，其过程中有侵权等行为，网民发现现实中的不平、不公，通过网络空间进行声讨，发泄不满，最后情绪失控，整个网络空间被非理性的声浪所淹没。[13]

　　网络民粹主义植根于我国特殊的历史、文化背景，具体表现为表达主体素质与均衡性的缺失、网民言论的去理性化、对个别问题思想认识和观念的滞后。特别是在我国的网民中，年轻网民所占比重达51%，年轻网民的言行容易情绪化和极端化，因此网络暴力也就频繁出现。在2008年发生的“抵制家乐福”到“反CNN”以及封杀莎朗斯通事件中有为数不少的网民表现大失水准，完全被所谓的爱国主义激情冲昏了头脑，以至于出现“谁不抵制家乐福，谁就是卖国贼”这样的言论。应该知道，“互联网既不是随心所欲的天堂，也不是无法无天的地狱，只有自律才有自由。”[14]

五、优化网络民意畅通渠道的路径分析

　　（一）建构网络监管机制，疏通网络传播渠道

　　我国对互联网的基本方针是“积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用。”当今中国正处于从工业社会和现代社会向后工业社会和后现代社会转型时期，解决信息污染、网络暴力和网络政治民粹主义等问题，需要政府多管齐下，综合采用道德自律、舆论引导、技术防范、管理控制和法律规制等手段。积极推进网络监管机制的建构，从而预防和查处网络道德失范，保证道德规范和法律法规的切实执行。除此之外，应适度调整网络传播的政策和策略，调整控制方式，变排斥为正视，变被动为主动，变堵塞为疏导，立足于“开”与“导”，让信息流动起来。

　　我们应在充分认识网络的信息传播特点与媒介属性的基础上，对当前已经能够较好地实现的政治沟通方式（如官民之间通过论坛、博客沟通，电子信箱上访等），通过完善相关法律法规和优化信息基础设施，给予其制度上的保障，让其成为一种常规渠道，唯有如此才能切实地最大限度发挥网络推动政治民主化进程的作用。

　　（二）加强政府舆论引导，优化民意集纳环境

　　胡锦涛主席曾说过：“共产党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”巩固中国共产党的执政地位靠的是广大人民群众的支持，靠的是致力于在中国大地上实现最广泛的人民民主。要实现这个“最广泛的人民民主”，一个很重要的环节就是对民意的集纳和反应。

　　优化民意集纳环境的重点是实现话语权的平等。在这里，平等不仅意味着扩展多元的民意渠道、消除信息鸿沟、疏通阻碍民意流向的渠道，还应包括净化网络环境，消除信息传达过程中的“熵”，提高民意向上传递的效率。

　　同时，加大对网络民意的重视力度，保护公众参与网络政治的热情。尤其是政府网站，在网络诉求处理的环节中，必须发挥好中枢作用，对网上收集的问题进行正确判断、遴选，并积极做出反应。对于能够及时处理的问题，应充分依靠有关部门，迅速分发、限时办结和集中回复。

　　（三）提升网民整体素质，内化参政议政能力

　　美国政治学者卡尔·科恩（Carl Cohen）指出：“如果一个社会不仅准许普遍参与并且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”[15]如何强化公民网络参政议政的权利意识，提高网络民意表达主体素质，提高官民间的沟通效率，在全社会形成理性、宽容的政治氛围是摆在政府和网络媒介研究者面前的一个崭新课题。

　　参与性的网民文化的培育一方面有赖于政府的大力支持，另一方面也离不开媒体的有效引导。政府和媒体应携手把参政议政行为内化为网民个人生活和价值观念的一部分，形成人人积极关心国家大事，人人积极参与国家决策的社会风气，让“庙堂”和“江湖”互通有无，通过传播话语的多元参与表达，增进社会成员之间的沟通理解，以最大限度地消除隔阂，减少偏见，进而降解社会冲突发生的可能性。

　　结　语

　　人民网作为互联网上最大的中文和多语种新闻网站之一，在促进政府和群众进行更有效的沟通方面拥有巨大的优势，也肩负着重大的责任。《地方领导留言板》作为国内唯一的全国性领导干部留言板，集中体现了人民网作为中央重点新闻网站的权威性、大众化和公信力，其“社情民意的集散地，亲民爱民的回音壁”的宗旨正不断吸引着越来越多领导和网民的目光，带动着一大批同类平台的发展，吹起了“从留言板上获取社情民意”的一股新风。尽管目前我国网络民意的表达渠道和处理方式还有待完善，但我们有充分理由相信，通过各种形式、多种手段的改进，在实践中不断创新，以《地方领导留言板》为代表的网络民意沟通平台，一定会架设起民众与政府间畅通的沟通桥梁，促进网络民意表达成为民主建设的新通道。

注　释：

　　（作者系山东大学文学与新闻传播学院传播学专业2009级研究生）