作者：刘伟宏 胡向荣

  摘要：本文就浙江省电子监察数据采集系统（以浙江省建设用地审批管理信息系统为例）的应用和数据采集进行了探索和研究，为信息化目前面临的主要整合系统、建立一体化运营平台工作提供思路和技术路线。 

    近年来，推进依法行政、建设法治政府是政府发展、改革的主要方向，进一步清理、取消和规范行政审批事项，加快转变政府职能，推进相关制度建设，完善审批方式，建立科学合理的行政管理和监控机制越来越成为政府管理的主要要求。遵照浙江省委、省政府的明确要求，借鉴兄弟省市的做法，浙江省省政务信息中心建立了浙江省电子政务实时监察系统。

   在此之前，各厅局电子政务信息化工作并非一张白纸，大多以业务为中心，建立了很多的应用系统。各个系统建立的背景、采用的技术以及遵循的标准和规范各不相同，往往一个单位的不同处室都会各自建立和运行不同的系统，作需要在工作进行的不同阶段使用不同的系统才能完成一项工作，而系统的多样，对接口开发要求的频繁程度也让开发者苦不堪言。本文就浙江省为应用电子政务实时监察系统，并能够与厅内应用的业务系统（以浙江省建设用地审批管理信息系统为例）达到数据采集和数据共享目的，如何设计和开发电子监察数据采集系统进行了探索和研究，为信息化目前面临的主要整合系统、建立一体化运营平台工作提供思路和技术路线，以期抛砖引玉。 

    1电子政务实时监察系统的概况

    2006年6月，我省惩治和预防腐败体系“科技促建”工作会议在杭州召开。会上强调，要进一步贯彻落实中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《浙江省惩治和预防腐败体系统实施意见》，加强对重点领域和关键环节的权力控，以建立全省电子政务实时监察系统为突破口，成跨越时间、地点、部门的全天候的监控体系。

   省发改委、省国土资源厅、省建设厅等厅局已建立了电子政务信息系统，在此基础上，通过已经立好的业务数据库，提取审批业务监察相关信息，汇总相关数据，做为监察系统的第一手资料，然后进行分析决策，以达到监察监督的目的。

    1.1监察范围

   “浙江省电子政务实时监察系统”规范每笔审事项的办理过程包括：受理、承办、审核、批准和办等五个基本环节，以及补交告知、补交受理、特别程序等补充环节。由各厅局自行确定实际办理环节与五个标准环节间的对应关系，要求能够较准确、全面地映整个业务审批的主体过程。通过实时地读取对应节的信息完成对业务审批过程的效能监察。 

    1.2主要监察手段

   浙江省电子政务实时监察系统通过从各个业系统中提取的数据进行相关统计、分析，实现实时控、预警纠错、投诉处理、绩效评估和信息服务等功能。

   (l）时限监察

   主要包括：综合时限监察、业务办理时限监察、交告知时限监察、特别程序时限监察等。

   业务办理时限监察：自受理起到办结止（扣除交时间和特别程序时间），对每件审批事项办理时是否超过承诺时间进行监察。

    补交告知时限监察：补交告知是否在受理起5个工作日内一次性完成的；是否存在二次或多次补交告知。

   特别程序时限监察：申请特别程序是否符合法定条件，对有法定时限的特别程序是否超过时限等情况进行监察，特别程序可以进行多次。

   (2）逻辑监察

   主要包括：综合逻辑监察、环节完整性监察、时间逻辑性监察等。

   要求受理、承办、审核、批准、办结5个基本环节不可缺省，不可倒置，整个办理过程不能出现程序性错误。

   (3）其他监察

   主要包括：综合异常结果监察、退回办结监察、作废办结监察、删除办结监察、补交不来办结监察、不受理监察等。

    2与监察系统数据交互的信息系统情况

    纳人电子政务实时监察系统进行监察的主要系统就是浙江省建设用地审批管理信息系统。该系统是浙江省国土资源厅最主要的业务系统之一，是国土资源政务管理信息系统的重要组成部分，也是“金土工程”中耕地保护国家监管子系统的重要系统之一。该系统主要实现了省、市、县三级内部使用的建设用地审批公文流转体系，实现建设用地审批信息的处理、存储、分析、查询、输出、传递和管理的智能化以及省、市、县三级之间审批数据的上传下递。该系统是省国土资源厅流程最复杂、数据量最大、共享程度最高的系统之一，也是最早纳入电子政务实时监管系统监管的主要业务。

   该系统在厅内部无纸化流转。为实现系统内部无纸化审批，流程设计上充分考虑了退回、更正换件、重审等情况。以单独选址项目用地审批流程为例，浙江省国土资源厅建设用地业务审批流程图如图一所示。 

    2.1流程特点

   (l）受理环节的工作职责

   我厅受理环节主要是接受各市、县局的申报材料（包括纸质件材料和电子报盘数据或确认已通过网络上传电子数据）。按照文件规定和要求审查申报资料是否齐全及符合受理条件。

   该环节确定材料是否齐全，并不审查材料内容是否符合要求。因此在我厅建设用地审批业务流程的受理环节之后无法通知申报单位哪些材料需要补、改。

   (2）受理之后的会审

   窗口办受理后，将项目同时发送给七个业务处室。如果材料齐全，内容符合要求，那么提出办理意见；反之，则提出更正换件要求。

   (3）主办处室承办

   流程图中汇总会审意见环节是七个业务处室审查后统一发送给主处室的环节。由主办处室根据各个业务处室的意见，如七个处室中有一个处室提出补件要求，则走补件流程，经主办处室处长审核后发往窗口通知申报单位。如果没有任何处室提出补件要求，本处室也不要求补件，则由主办处室的经办人提出意见，发送给主办处室的处长。

   (4）补件及补件受理

   窗口办负责将各处室提出的补件要求通知申报单位，申报单位根据要求进行更正换件，窗口办将更正后的材料发给提出补件的处室，由原提出补件的处室审查其是否符合要求。最后再次回到汇总会审意见环节，由主办处室根据意见确定之后的流程。

   在实际操作中，经常会发生补来的材料仍然不符合要求，如果依照一次性补件原则，不通知报件单位将会导致项目无法正常办理，最终的结果仍然不利于报件单位，因此，我厅的流程中允许对补来的材料再次提出意见，但不允许提出与第一次有异议的补件材料。

   (5）退件程序及一些特殊情况

   我厅建设用地审批系统中考虑到以下几种情况退件：一是补件等待时间超过一定期限；二是不符合办理要求，由主办处室提出的退件；三是厅领导要求的重审、退件等。退件前需要经法规处审查其合理性。

    2.2在监察系统中难得处理的几种情况

   (I）修改审批意见的处理

   同一处室经办、处长的审批在系统中处于不同的环节，处长有权力要求同一处室的经办人员修改审批意见或对审批意见提出异议，因此在建设用地审批系统中允许处长将项目退回到经办环节，由经办重新审批。同样道理，厅长、分管厅长都会有要求退回的情况。

   而监察系统中没有对退回的情况进行管理。

   (2）退件请求不予批准的情况处理

   退件需经法规处审查的审批事项，如法规处同意退件，则按退件办结处理，但如法规处认为不符合退件要求，不同意退件，此时将经窗口重新发送相关处室审查。

   而监察系统中仍然按从最初的受理时间开始计算审批时间，将极大地增加审批时限超期的几率。

   (3）未计算审批时间的环节

   由于本单位不可控制的原因，以下环节未列人在系统的总时限计算范围内，如窗口录人、预收费等待、更正换件（等待）、等待外单位会签、等待纸质件等。这些时间的计算也将增加审批时限超期的几率。 

    3 开发电子监察数据采集系统数据需要解决的主要问题 

    3.1 确定两个系统各环节的对应关系

   为满足电子政务实时监察系统数据报送要求，制订行政审批事项的电子监察流程，并对电子监察系统中所要求的每一环节的具体描述内容进行详细规定。

   下面以建设用地审批预审工作为例，提出首选的电子监察系统流程建议方案及每一电子监察系统流程环节的描述内容。

   图l是建设用地审批预审的工作流程，其中红色椭圆表示电子监察系统流程中的环节，椭圆中数字对应表一电子监察流程审批环节中八个环节的序号。抽取办法如下：

   (l）受理

   我厅系统中第一个环节“窗口录人”完成的是电子件导人及电子件检查工作。纸质报件材料进人“窗口审查”（窗口办）时，电子件并未到达窗口办，有一定的滞后时间（在年底报件时，这种滞后问题尤其乡出）。“窗口审查”是我厅工作规则中的第一个进人日限计算范围的环节。窗口办的工作模式如图2所示

   为避免出现电子件不合格退回的情况影响整个办理事项的时限计算，电子监察系统中的受理环节二能与我厅系统中第一个环节“窗口录人”时间对应。

   可以将电子监察流程中的受理指定为“窗口审查”（即纸质件和电子件同时到达环节）；但对于有收费环节的行政审批事项，即流程在“窗口审查”环节大面多一个“窗口审查（预收费）”环节。建议其受理于节为“窗口审查（预收费）”。但需要考虑对“预收费些待”环节的不同处理情况。在建设用地审批系统中，每一环节有以下两种时间，接收时间和办理时间（即二理结束后发送下一环节时间）。如果以“窗口审查（J收费）”的接收时间确定为电子监察系统流程中的王理时间，那么“预收费等待”环节需要列入“特别程序申请”，为简化程序，最终将窗口办在系统中分发前」后一个环节的办理时间确定为电子监察系统流程「的受理时间。

   (2）审批过程

   电子监察系统规定审批过程有三个环节：承力审核、批准，建议抽取建设用地审批系统的“汇总会、意见”环节为电子监察系统的承办环节；建设用地审批系统的“会审意见审查”环节为电子监察系统的审核环节；建设用地审批系统的“主办发文”向后发送l为电子监察系统的批准环节。

   由于重审、退回等原因，多次经过以上环节时，系统只收取第一次经过该环节的时间。

   (3）补交告知

   抽取建设用地审批系统的“更正换件”环节为子监察系统的补交告知环节。

   (4）补交受理

   从“更正换件”发送给原提出补件要求的处室，处室审查补件符合要求后发送给主办处室的经办人员后，主办处室经办人员提出意见发送下一环节无为补交受理。这样提取补件受理时间的好处为，屏了因二次提出补件无法处理的问题。

    (5）特别程序申请

   特别程序申请指：业务办理过程中，所有非本部门可控的时间，如申请人补交材料、报第三方单位审核等，均以“特别程序”进行处理，期间暂停计时。

   根据以上意见，建设用地审批系统中涉及等待环节或未计入工作规则时限的有窗口录入、预收费等待、更正换件（等待）、等待外单位会签、等待纸质件，其中能够作为特别程序申请的为预收费等待、更正换件（等待）、等待外单位会签。

   虽然特别程序申请可以减少总审批时间，但增加一个特别程序就意味着增加一次与电子监察系统数据交互的过程，并增加省政府监察厅监察的内容和资料。因此酌情确定特别程序，不确定为特别程序的环节不上报数据到电子监察系统，如前面对“预收费等待”环节的处理；并考虑如何处理其他不属于特别程序又无法控制审批时间的环节。

   (6）办结

   抽取建设用地审批系统的“归档”环节为电子监察系统的办节环节。 

    3.2数据采集要求

   (l）实时、及时的数据报送

   对“浙江省电子政务实时监察系统”而言，每个环节的办理时间是以监察系统接收到审批部门报送数据的时间为准，而不是审批部门报送的办理时间，因此要求系统之间的对接与联系要实时、及时。

   (2）时限计算方法

   “浙江省电子政务实时监察系统”对时限计算的原则：受理当天不计人时限；正常补交的业务从补交告知到补交受理的时间不计人时限；进行特别程序的业务按情况延长法定期限。当承诺办理期限最后一天业务还未办结，系统将自动给出预警提示；当超过承诺办理期限一天业务还未办结，系统将自动给出黄牌警告信息；当超过承诺办理期限两天业务还未办结，系统将自动给出红牌警告信息。

   (3）一次性告知的原则

   按照《行政许可法》的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的告知只能允许出现一次。补交告知必须在受理后五个工作日内发出，逾期发出补交告知的业务，系统将从受理起一直计算时限，中间不扣除补交告知到补交受理的时间；受理后五个工作内发出补交告知的业务，系统计算办理期限是补交受理至办结之间的工作日。 

    4 开发电子监察数据采集系统技术路线 

    4.1 数据采集方案

   开发数据接口工具，从建设用地审批管理信息系统中抽取数据，导人前置机（由省政府统一提供，目前使用一般的PC服务器代替）的中间数据库，再经由前置机的交换系统（省政府统一开发的“太极数据交换通用平台”，需要安装）进行打包、发送、接收、解释，最后传输到省电子监察系统。由系统自动触发生成数据，对各部门工作人员的现有工作方式影响最小，避免因电子监察系统的建设而增加业务办理人员的额外工作。

   该接口的主要功能可分为从原有业务系统提取数据和向目标系统写数据两块。具体如何从原有业务系统提取数据，可使用触发器、轮循检查等方式实现；由于原有业务系统采用ORACLE，而目标系统采用sERvER，可使用存贮过程及JDBC(Java Dataconnectivity,Java数据库连接）、ODBC(Open。connectivity，开放数据库互连）、数据管道等方式实现异构数据库之间的数据传输。 

    4.2数据接口开发

   为解决两个系统数据共享的问题，主要的任务是接口开发的工作。接口开发的原则之一是要考虑到通用性。即对不同的系统，不同的数据库要有应用效果。

   本次系统开发提供了以下三个工具：

   第一，通用的数据接口识别工具。

   通过该工具中的数据库连接设置，可以设置不同的源数据库文件和目标数据库文件，支持Oracle数据和SQL server数据库。

   数据库设置后，再根据输出项设置确定匹配的数据字段对应协议。图四左右对应的是业务类型，用数状图表现，中间的列表是源数据库中的字段，右面的列表是目标数据库中的字段，两个列表相互对照。大多数业务系统具有流程信息，图中的环节信息是对应的流程节点和流程线信息，如有需要也可以通过这个工具读取。

   第二，数据读取的服务工具。

   数据读取工具主要是根据已经配置好的数据库对应协议，从数据库中按要求读取数据。工具提供了读取策略，如每隔多少分钟读取一次，或者立即读取。

   第三，数据共享情况实时监测工具 

    将数据出、人情况用流水帐的形式列出，以便查找和比对数据上报情况。 

    5 主要影响和结论

    浙江省国土资源厅在信息化工作中，以建设用地审批业务信息化为重点，认真抓好浙江省建设用地审批管理信息系统项目建设，以项目为抓手，发挥信息技术优势，吸收先进管理理念，转变传统管理模式，规范各项管理标准，推动我厅包括全省各级国土资源部门党风廉政建设，取得了初步成效。

   我厅针对建设用地审批工作，从改革现有流程人手，整合各职能处室的管理资源，对业务工作运行机制进行了完善和改造。一是整合部门职能。从全局白高度，对国土资源各职能处室的职责进行了重新戈分，使部门职能分工更加均衡；二是重新制定了业乡规则，使业务管理更加规范化，国土业务信息化更力具有可实施性；三是借助计算机手段实现国土业务多联审批，通过计算机网络进行公文传递和办理，最大限度地缩短了公文传递的过程和线路，确保了公文白时效性，增加工作效率。系统设置的标准工作流程，毛何人都无法超越计算机程序进行业务的处理和审批使得管理进一步规范化，透明化最大限度地减少了少为自由裁量权，实现对权力的有效监督和制衡。

   浙江省电子监察数据采集系统的应用和开发，豆进一步地强化了政务信息公开，接受群众监督，提瞻部门行政效能和公共服务水平，预防腐败，全面带动部门内部行政许可业务和非行政许可业务办理信后系统的建设与完善，推动全省电子政务的进一步发愿与实际应用，逐步实现全省监察数据大汇总，在数扶共享的基础上，通过建立第三方应用，进一步深化专项行政监督与管理。

   前几年，随着计算机技术的发展，信息化工作创步伐也逐渐加快。在很多地区，信息化工作已经取得了显著成效，但标准、规范的落后，使得现有信息化郎工作方式难以满足进一步规模化、整体化、统一框架体系的要求。数据接口工具的开发，在技术上，是实现统一信息化框架体系的有效尝试，从认识上，是信息化工作发展的必然结局。

参考文献：

[l] 国土资源部．2006．全国金土工程建设总体方案

[2］浙江省纪委监察厅浙江省政府办公厅．2007浙江浙江省行政许可电子监察系统数据采集标准