大部制改革 重建中国电子政务新秩序

　　【专家观点】

　　汪玉凯：电子政务如何在大部制下推进

　　周汉华：当前中国电子政务的5种推动力

　　汪向东：关于我国电子政务领导体制的思考

　　2008年大部制改革后，工业和信息化部成立，原国务院信息化办公室不再保留，中国电子政务建设进入“重要机构缺位”的时代，引起了很多政府信息化推进者的困惑，对如何推进电子政务建设私下产生了很多的失落和担忧。2009年周汉华和汪向东这两名学者的文章将这一问题公开化，一时间引起了业内学者、专家、电子政务推进者的广泛关注和争鸣。

　　周汉华研究员在其《当前中国电子政务的五种推动力》一文中认为“在新的形势下，要推动电子政务的发展，不可能也不能仅依靠来自领导层或者执行部门的推动，而是要清楚地认识我国电子政务的发展阶段，全面调动电子政务发展的各种推 动力，以实现电子政务工作新的突破。观察近年来我国电子政务的发展，可以将其主要推动力归纳为政府推动、市场推动 、法治推动、社会推动、竞争推动等5 个方面。电子政务系统越多，部门壁垒越森严，信息化条件下政府信息资源越难共享等问题，都根源于传统的政府推动模式与电子政务规律的内在冲突。可见，政府推动的电子政务发展到一定阶段必然会出现推力衰减和内在冲突等问题。这个时候，与其期望更多的政府推动（其结果是新一轮的恶性循环），还不如进行根本调整，更多发挥其他机制的推动作用。”

　　该文发表不久，汪向东发表了《关于我国电子政务领导体制的思考》的文章，在这篇文章中汪向东明确提出“从我国电子政务（信息化也一样）推进的历史和实践来看，我们非常需要一个顶层、专管、超脱、强力的领导和协调机构。在2008年国信办并入工信部以后，国家信息化领导小组已无顶层、专管和超脱的执行机构，工信部属下的司、处在协调其他部门和地方时，一旦触及权益，便难以胜任；国办、中编办虽处顶层，缺点是不专管、不超脱，比较起来，国办承担着异常繁重的日常行政运行的职责，他们想必更希望保持、而不是冲击现有行政机器的运行秩序；原国信办及属下的电子政务组能够满足顶层、专管和超脱的需要，当时的缺点是不够强力，现在可惜这一机构已不复存在。顶层的问题如果长期不解决，势必阻滞和影响地方和部门电子政务的健康发展。”为此，他明确建议：国家尽快采取有效措施，在非常设的国务院信息化领导 小组和常设的部委之间，设立一个超越部门权益之上、又能承担日常决策支持、实施和协调的行政机构。

　　由于事关重大，两文发表之后立刻引起了广泛的关注和激烈反响。《中国信息界》杂志以访谈形式，辑录了众多知名学者、 信息化相关部门负责人有代表性的观点。大家重点就以下3个问题发表了见解：

　　1、一种新观点认为，随着工业和信息化部成立、国务院信息化工作办公室“不再保留”，当前的中国电子政务建设进入“重要机构缺位”的时代，这对电子政务发展非常不利。从我国电子政务推进的历史和实践来看，非常需要一个“顶层、专管、超脱、强力”的领导和协调机构，并提出“尽早恢复国信办”等建议。对此，您如何评价？为什么？

2、另一种新观点认为，中央与地方信息化推进机构改革以后，要推动电子政务的发展，不可能也不能仅依靠来自领导层或者执行部门的推动，当前我国电子政务的发展存在着政府推动、市场推动、法治推动、社会推动、竞争推动等5 种推动力。也有学者因此认为，只要顺势而为，尽快发育不同的推动机制，我国电子政务会自然地迈上新台阶。对此，您如何评价？为什么？

　　3、回顾多年来我国电子政务建设，您认为，我国电子政务发展中存在的问题主要表现在哪几方面？造成这些问题的主因是什么？

　　针对这三个问题，众多专家纷纷发表了自己的见解和观点，其中既有明确的表态，也有对中国电子政务推动机制的深层次思考。

　　国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院电子政务专家委员会副主任王玉凯认为“把国信办撤销归并到工信部后 ，究竟如何评价我们的信息化推进体制机制问题，现在下结论还为时尚早。还需要进一步实践和观察”。虽然他承认“工 信部本身是国务院的一个组成部委、职能部门，并不是议事协调机构。这在一定程度上会对这个职能部门的工作，带来一 定的难度，特别是在高层的横向协调方面。而目前我国电子政务建设中最需要加强的恰恰是要加强横向协调，注重顶层设 计。也就是说，作为一个职能部门很难去扮演议事协调机构本身的职能。从这个意义上讲，我认为国务院信息化工作办公 室被撤销和归并以后，好处是减少了职能交叉，但如何强化它的协调功能就成为一个不得不认真思考的问题了。”但他同 时也认为“重新恢复实体的国信办至少目前是不可能的。不可能独立地再设立国务院信息化工作办公室。成本最低，最有 可能的是在现在的工业和信息化部的牌子上加挂一个国务院信息化工作办公室的牌子，两个牌子一套人马，这可以叫虚位 恢复国信办，因为不增加人员编制，不增加行政成本，只是加挂这个牌子。另外，可以考虑在国家信息化领导小组下面建 立几个相应的协调工作机制。”

　国家信息化专家咨询委员会委员宁家骏明确表示不支持恢复国信办，“是否恢复国信办并非是一个解 决目前影响我国电子政务现存问题中最根本的问题，而要从观念认识、领导体制、动力机制综合加以治理，才能逐步使这些问题得以解决。即使恢复了国信办，也要充分明确该机构的定位和业务取向，应该是在战略和规划层面发挥协调和指导作用，否则也会重蹈旧路，难以应对国家电子政务发展中各种复杂局面和问题的发生。”所以，他建议“应该由中编办牵头，会同监察、财政、发展改革委、工信部等，组建国家电子政务绩效考评小组办公室，替代国信办。”他还认为“从根本上讲，（在五种推动力量中）法制的力量应该是第一位的，因此应加快我国电子政务立法推进工作。”

　　国务院发展研究中心电子政务专家李广乾认为“最近多次碰到信息化领域的相关领导和专家学者，大家都对当前电子政务推进乏力的局面深表忧虑。本来，经过2002年到2008年这段时间的快速发展，我国电子政务整体推进的格局初步形成，与国际先进水平的差距也在不断缩小，这些都有赖于国家信息化领导小组及国务院信息化工作办公室所提供的强有力的组织 保障。在当前电子政务发展的大好形势下，更应该继续维持这种科学有效的组织保障。所以，国信办的撤销势必将对电子政务应用推广工作产生重大的影响。”

　　以理论深度见长的中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平则对周汉华的“五种动力”中的“市场、行政、政治”能否称为电子政务推动的动力进行了深入探讨，他在谈到行政推动力时认为“我们现在不是没有看到政务条块分割的问题， 而是认识不到还有另外一种行政生产方式（流程再造）可选，下不了决心实现行政现代化。表现为行政体制中，人们找不 到进行流程再造的政令依据。没有体制改革依据，电子政务所有转变行政生产方式的努力，充其量只能称为试验，有机构 推是如此，没有机构推还是如此。这不是上下问题，是前后问题。但改革行政的真正决策权不在行政自身，而在政治对行政的安排。”

　　除了专家，众多的一线信息化建设者也纷纷发表了自己的见解，其中以支持国信办恢复者居多，但也有旗帜鲜明的反对者 。

　　南京市信息中心主任童隆俊认为“中央级的管理职能机构和地方级政府的电子政务管理体制并存的结构。据悉，随着工业和信息化部成立以及国务院信息化工作办公室“不再保留”，目前中央政府对电子政务的管理归口于国务院办公厅一个内设机构，就目前我国的电子政务现状而言，以这样的体制来管理和协调一个国家的电子政务建设，显然是不够的。”南雄市信息中心主任杨长乐认为“工业和信息化部的成立是削弱而不是加强了电子政务。工业和信息化部，虽然有利于推进工业领域的信息化，但并不利于其他领域信息化的推进。”滨州市滨城区信息中心主任张海滨则认为“电子政务建设需要统筹规划，强力推行，需要大量的统一领导和组织协调工作，需要体现政府意志。因此，成立一个信息化管理机构，直属党 委和政府显得非常重要，而国信办曾经就是这样一个机构，所以我赞同尽早恢复国信办。”

但反对的声音也很多，比如青岛市人民政府副秘书长、电子政务办公室主任刘惠军认为“不能简单地恢复国信办！国信办撤销前，在对电子政务的协调中与中办、国办的矛盾也比较突出。我认为，要彻底解决我国电子政务的顶层协调难题，必 须撤销中办、国办、全国人大、全国政协内设的信息技术或电子政务机构，合并成立统一的、高规格的国家电子政务主管机构，体制上由中办、国办共同管理，负责全国电子政务的管理、统筹、协调、推进，同时承担党中央、全国人大、国务院、全国政协电子政务技术系统的规划、建设、管理和运行。”

　　白城市工业和信息化局副局长刘振兴则对比了日本和韩国的电子政务管理机构情况，认为“日本、韩国和新加坡都有一个 像我国工业和信息化部这样的部门，他们在解决部门间的利益分割等问题时，采取的方式也不同。韩国是政府任命了两个协调员：一个是民间专家，国家计算机协会的主席，另一个是政策规划方面的总统秘书，一位享有很高官衔的政府人员；日本也是由重要的政府大臣去协调信息化方面存在的问题；新加坡则由资讯通讯发展局（IDA）负责基础设施建设和向各个部门派驻信息化推进人员，以加强横向的沟通，及时掌握在推进的过程中存在的问题。事实上，日韩及新加坡等国的电子政务建设都取得了快速发展。成立国信办肯定有助于电子政务的推进，但和工信部的职能仍然有交叉，对于当前机构整合来说，这是一件不值得提倡的做法。”

　　国信办的存废之争反映了我国政治体制改革进程中各种深层次的矛盾，既反映了进入21世纪以来，面对新的形势、包括信息时代的巨大变迁所带来的改革深化与传统之间、部门利益与公众利益之间、民主与盲目专断之间、科学与保守之间反复缠绕的纠葛与巨大冲突。

　　据悉，国家有关部门也正在讨论下一步电子政务“重要机构”的存废问题，可能在不久的将来就会有一个明确的答案，让我们拭目以待！