特定的治理模式应该建立在与之相适应的之上，本文通过比较中美两国的体制、文化、理论三个与电子政府发展密切相关的背景要素发现，中国电子政务发展的真正困境在于现行体制下“职能”与“流程”的矛盾。而“以项目为中心”的电子政务策略，在兼顾“职能”与“流程”的基础上，使得中国背景下的电子政务之发展出路浮出水面。

电子政务；中国；美国

电子政务是伴随着信息网络技术的发展而兴起的一种新型的政府行政管理方式，是“政府机关采用现代化信息技术，开发应用信息资源，调动人力资源信息潜能，建立与之相适应的组织模式、管理方式和工作流程，推进政务管理现代化建设，并为公众提供贴近式优质服务的过程”[1](p13)。在人类迈向信息社会的今天，信息作为推进国民经济与社会发展的基础性资源和战略性生产要素，在经济发展和国家安全方面发挥着日益重要的作用。正因为信息网络的巨大优势，电子政务受到世界各国的普遍重视，并得到迅速发展。在我国，随着近年来政务管理改革与信息技术运用的日益结合和相互促进，电子政务的发展取得了显著的成效，但同时也存在很多不足。与西方发达国家相比，我国的电子政务仍处于起步阶段。美国是世界上公认的电子政府发展最早、信息化程度最高的国家，就经验而论，它应作为我们借鉴和学习的首要对象。“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。”[2](p20)笔者认为，比较中美两国电子政府发展的背景要素，对于解读中国电子政务发展的困境，对于找准中国电子政务的发展定位及出路都有着非常重要的意义。
通过综合考察分析，中美两国电子政府发展程度的差异主要受各自现实背景的制约，而在现实背景的要素中两国各自的体制、文化、理论又起主导作用。所以，本文主要选取中美两国的体制（行政体制和电子政府的管理体制）、文化（与培植电子政府理念相关的文化）以及理论（指导政务改革的理论）作为比较的参数。
一、比较的具体情况
1.体制
(1)行政体制。电子政府说到底是对传统工业时代的政府行政行为和行政手段的改造，它无法脱离政府的行政结构和行政程序而孤立存在。工业化环境下的行政体制设计是“以职能为核心”的，而电子政务适用的则是信息化环境下“以流程为核心”的行政体制设计。因此，电子政府的建设需要与政府改革同步进行。任何国家在现有体制条件下进行电子政务建设规划时，都务必要考虑到行政机构改革后流程再造的问题，做到长远与现实相结合，同时还要考虑到如何预留出技术升级空间。
美国电子政府的发展是与其行政层面的制度创新紧密联系的。20世纪80年代初，美国就开始推行政府改革，并提出“重塑政府”的口号。克林顿政府提出了“重塑政府”的改革纲领，这为集成应用阶段的电子政府所需的政府流程再造，提供了正规的政令基础。在克林顿时代，美国加快了行政改革的步伐，并直接导致了电子政府的诞生。当时，美国设立了由副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会（NPR），并提出了《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告。这是美国第一次实现信息技术与政府管理的紧密结合，旨在借助信息技术实施行政层面的制度创新，进而提高政府管理的绩效、节约政府管理的成本。2001年5月，布什总统上台后，美国国会通过了《电子政府法》（E-Government Act of 2001）。美国白宫管理与预算办公室于2002年2月27日公布了美国政府新的“电子政府战略”，其战略核心就是“以公民为中心，借鉴工商企业的先进经验，通过以行政层面为主要对象的制度创新，有效整合传统政务和IT技术，提升政府公共服务的品质”。
我国现有的行政体制并不适于电子政务的发展，但是我国的电子政务发展和规划并没有与行政管理体制改革相结合。我们的政府组织结构是条块分割的二维模式，具体表现为纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统呈金字塔状，它由纵向的若干层次构成，每一个下级层次对上一层次负责。除最高层外，每一个层次依地域行政单位划分为若干板块，层次越低，块数越多，反之亦然；横向职能制的组织系统是由横向的若干部门构成，不同的部门行使各自单一、专门的管理职能，并直接对其管理对象负责。部门与部门之间构成一个个相对独立的系统，在各自的系统内部实施垂直领导。这与电子政务环境下将要实行的“并行式办公方式”及其所要求的后台工作系统的协调、统一性恰好是矛盾的。如果超越现有体制来建设电子政务必定很难将工作展开，这也是我国电子政务实现“资源共享难”的重要原因。
世界华商经济年鉴

在从工业化走向信息化的现代化转型阶段中，美国的政府改革一直有着明确的理论指导线索。指导“以职能转变为核心”的工业化政务改革的是公共选择理论；指导“以流程再造为核心”的信息化政府改革的是新公共管理理论。克林顿政府的“重塑政府”改革，就是典型的“流程再造”模式的行政体制改革。这种信息化的行政改革模式，与“一站式服务”是表里关系。离开了政府流程再造，就没有一站式服务的政务基础；而离开了一站式服务，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。这种模式下的电子政府将使政府最终走向扁平化，从政府胀缩循环的根源上克服“职能转变型”行政体制改革的局限性。[5]
严格来说，我国政府正处于“职能转变”时期，也就相当于美国的公共选择型行政改革阶段。改革的主要目标是，把政府不该管、管不了、管不好的三类职能转交给社会，强调经济、效率。这是一种典型的工业化后期的行政改革模式，我们需要类似公共选择理论的理论作为指导。然而，与美国相比，我们既没有公共选择理论，也没有新公共管理理论。虽然我们有对这两种理论的引进和介绍，但它却从根本上无法融进我们的改革实践中。因为，一方面，这些理论并不适于我们的国情；另一方面，我们在进行着错位的“理论与实践的搭配”，即以本该指导“流程再造”的新公共管理理论来指导“职能转变”。其结果可想而知。问题的关键还在于，我们国内目前对电子政务理论的重要性还认识不足，国内学者对电子政务系统性的理论研究不够，更欠缺对于电子政务自身基础理论的研究。这就使得我国的电子政务实践缺乏理论依据，没有标准可循，当然更加难以深入。
二、比较结果分析
从中美两国建设电子政府的主要背景要素的比较中可以看出，我国在体制、文化、理论方面与美国有重大的差异，而这些都是较为根本性的因素，它们之间的悬殊在短期内是难以改变或弥补的，但或许我们并没有必要去改变或弥补。美国的电子政务模式虽然具有相当的完备性和可借鉴性，但它毕竟是基于美国的经济、政治、文化土壤发展起来的。我们与美国的国情、背景完全不同，可以说我们尚不具备发展“美国式电子政府”的现实土壤，但这并不意味着我们应该照搬美国的模式或者我们只有放弃电子政务的建设。发展电子政府不是美国的专利，它是一种时代性、世界性的潮流，任何一个国家都要迈出这一步。美国的电子政府水平现在较为领先和成功，但却并不代表它就是唯一的成功模本，充其量它可以作为一种启发性的工具，应该值得我们期许的结果是，它能够引领和带动不同的国家发展出更多条不同特色的电子政务成功之路。所以，这里我国电子政务发展的困境和出路就有了真正的答案：
1.困境：美国是在工业化完成的基础上实现信息化的，它的电子政府属于“需求拉动型”；而我国是在工业化的进程中推动信息化的，在某种程度上属于“技术拉动型”或“政府推动型”。从国际经验看，实施电子政府与引进信息技术、推进政府流程再造是三位一体的，流程再造阶段的电子政府，又是与“一站式服务”一体的。“当前电子政务的困境在于，既要解决工业化，又要解决信息化的问题。而只有当中国完成工业化进入信息社会，政府才会从‘以职能为中心’转型到‘以流程为中心’。”[6]笔者认为，现有行政体制下“职能”与“流程”的矛盾是中国电子政务建设和发展的根本制约因素。
2.出路：我国的电子政务建设要不同于美国等发达国家“建立服务型政府”的模式。我们既要借鉴其建设电子政府的成功经验，又要立足于中国的国情。一方面，我们需要将长远规划与现实需要结合起来，加快政府改革和信息化的步伐；另一方面，我们应该充分利用自身的后发优势，争取实现电子政务的跨越式发展。说到底，我们的出路应该是：在工业化与信息化之间找到一种平衡。我们正处于工业化向信息化的过渡时期―新型工业化时期，完全偏向传统工业化，不符合新型工业化的要求；脱离工业化的现实进行激进的信息化改革，也不符合新型工业化的要求。当务之急是，我们要寻找到一条两全其美的办法，来平衡“职能”与“流程”的矛盾。[5]

目前，国内有学者提出走“协同政务”之路。所谓协同，简而言之，就是协作统一、步调一致。即不同组织围绕同一任务进行高效的业务操作，通常包括制度协同、技术协同、流程协同和资源协同等几个方面。制度协同就是从制度设计层面促进两个或多个独立的部门之间进行高效的业务操作；技术协同主要是指从信息技术应用角度保证两个信息系统能够进行安全、快捷的信息交流；流程协同主要是指在业务处理的逻辑上能够遵循高效、便捷、有效性原则，例如并联审批就是流程协同的典范；资源协同就是指在资源的采集、获取、处理、开发和应用等方面保持一致，尽可能使信息采集不要重复操作。这种协同政务直接追求的是“整体效率”，它能够尽量弥补工业化政务环境下因分工可能导致的效率损失。其实现途径是，一、坚持需求带动，建立以需求为导向的协同机制；二、通过项目建设与管理创新来实现局部协同；三、高度重视制度层面的协调与协同；四、要有压力机制与示范效益。[7]笔者认为，这种思路给予我们一个建设电子政务的重要启示，即可以通过不同领域、环节、地区和部门的项目实施来渐变地实现我国电子政务建设的突破。
石家庄政府采取的“以项目为中心”的电子政务策略，可以说，使我们真正看到了中国电子政务的出路所在。这种做法具有动态项目管理的特征，它既不直接改变现有行政体制“以职能为核心”的特点，又力争解决流程再造所要求完成的协调任务。它要解决的问题是，在现有行政体制条件下利用信息化手段解决协调问题。在传统工业化职能分工的条件下，有许多以协调为功能的正式与非正式组织形式，如委员会、任务小组等，它们作为非常设机构起到了部门协调的作用。但这种协调机制有“协调”之实，而无“流程”之名。“以项目为中心”的电子政务，要求树立动态管理架构的理念，把任务作为带动工业化职能部门协调运作的“纲”。由于任务在整个系统中的核心导向地位，任务管理就具备了流程管理的性质，这是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它不是把机构打乱重组，而是在现有的职能分工格局下，以“民众需求”为任务线索，用信息化的方式来提供部门协调的方便，以促进政府部门提供公共服务。实践证明，这种“以项目为中心”的电子政务模式，是既适应当前我国的行政体制条件，又能提高政务管理水平的可行的电子政务策略。把动态管理架构提高到战略层面加以重视，不仅可以发挥其在电子政务建设工程中的作用，更可以发挥其在电子政务应用中的作用，从而极大地提高我国电子政务的操作水平。[5]
三、结语
2006年，作为中国国民经济“十一五”规划实施的第一年，也可以说是我国电子政务建设承上启下、继往开来的关键一年。“十一五”行政体制改革的启动，有可能成为电子政务发展的重要推动力量，电子政务的行政环境将得到进一步改善。与此相联系，政务公开、构建“阳光型政府”等议项将受到进一步重视，一些长期以来困扰电子政务进一步发展的管理、体制障碍，将可望得到适度的解决。总之，我们应该拭目以待，因为在2006年的中华大地上，必将出现一幅更加精彩绚丽的电子政务发展图景。
[1]孙正兴,戚鲁.电子政务原理与技术[M].人民邮电出版社(第一版)，2001年4月.
[2][美]B.盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式[M].中国人民大学出版社，2001年11月.
[3]编者按.政务管理体制待改革，《中国高新技术产业导报》[J].2004年7月7日.
[4]厚德.论现阶段中美文化的碰撞(二)，发表于世纪中国网站,2002年3月21日.
[5]姜奇平.以项目为中心的电子政务，发表于互联网周刊,2005年10月18日.
[6]杨兆清.我国电子政务建设小步快跑要正视数字鸿沟,《经济观察报》[J].2005年8月8日.
[7]杨冰之.协同政务：中国电子政务的趋势与实现之道,发表于电子政务工程服务网，2005年7月25日