张成福　杨兴坤
 
 
  党的十七大报告明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，根据这一改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这表明我国大部制改革已经起步。

  新一轮地方政府机构改革也于2008年8月启动。从一年多中央到地方政府大部制改革的进程来看，主要还存在以下五个观念上的误区。厘清这些观念上的误区，是建设有机统一的大部制，从而继续深化我国行政体制改革所必需的。

  一、认为大部必然比以前的部门“大”  

  大部制指的是政府将性质相似，职能类同，业务相近的政府部门进行有机地整合，对相应的机构加以重组。大部制意味着相同或相近的社会公共事务由一个部门来管理。在这一过程中，可能会使某些部门或机构扩大，但这并不意味着每个大部必然更大，机构必然更多。

  认为实行大部制必然比以前的部门“大”，这种看法是错误的。这种观念可能会成为增设机构，增加人员，扩充编制的借口，从而形成所谓的“帕金森定律”现象。相反，从某种意义上来说，大部制意味着缩减机构，减少冗员，达到精简、效能的目的。诸如新加坡、新西兰等国家也实行大部制，但其部门的大小，人员的多少，机构的数量，并不必然都“大”，至少比我国的相应部门要“小”，因为其政府部门管理的社会事务比我们少。所以，某个大部是否“大”取决于该部管理的社会事务的量的大小和多少，以及管理幅度的大小；各级地方政府在大部制改革过程中，设立某个部门并非和必然同其他地方的相应部门一样“大”，机构和人员也不一定同样多。

  二、把大部制改革等同于机构重组

  简单的机构重组、部门相加或合并都不是真正的大部制改革。可以这样讲，机构重组只是大部制改革的外在表现形式，大部制改革的成功最重要的内容不在于外在形式改革，更在于其内部建立起科学合理的治理结构、有效的运行机制、有机的职能整合。

  大部制改革是与前几次机构改革具有本质性区别的。把大部制改革简单地等同于机构重组，会阻碍大部制建设的顺利推进，而将改革工作重点放在形式上，做表面文章，而不注重大部制改革进程中更多实质性的问题，可能会导致“金玉其外，败絮其中”的结果。同时，这种观念也延续了前几次政府机构改革的观念，没有将大部制改革与前几次政府机构改革区别开来。如果延续这种观念，其结果必然使我们还是跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

  三、认为大部制改革应一步到位

  诚然，我们都期望大部制改革能立即见到成效，希望政府的工作效率立即提高，渴望政府的服务品质立即提升。但这只是我们的主观愿望，期望大部制改革一步到位，一开始便机构完全合并，彻底精简，是不现实的，一蹴而就往往会事与愿违。改革是一个过程，不是一个可以一劳永逸的事情。随着新的社会事物出现，改革进程也需要不断地推进。可以讲，这次国务院的机构改革离人们的期望还相去甚远，也和很多学者的想象和设想不一样，国务院的机构数量还是很多，在学者们看来应该合并的某些部门并没有合并，但总体上来说，这次国务院机构改革达到了预期目的。

  在改革的问题上，我们始终要处理好改革、发展、稳定的关系，既反对冒进，也反对停滞不前。尤其在新一轮地方政府改革过程中应注意这一问题。每一次改革都是一次大的利益调整，大部制改革必然触及某些人的既得利益。我们必须在改革的过程中去协调各方的利益，改革不能太激进，步伐不能太快，不能搞“大跃进”。在一些学者看来，我国大部制改革应分阶段分步骤地推进，要到2018年才会成型，至少需要两届政府的不懈努力。

  四、认为部门机构设置应整齐划一

  在大部制改革进程中，地方政府在大部的设立和部门内部机构的设置方面，倾向于整齐划一，搞一刀切。这是一种错误的观念。地方政府需要设立什么样的部门，部门内部需要设立哪些机构，地方政府之间并不需要完全一致，而是应当根据当地的社会经济发展需要和实际情况，因地制宜地设立大部和部门内部机构，而没必要和其他地方攀比，也没必要像军事组织一样整齐划一。

  因为自身的战略与优势、所处地理位置等各方面条件不同，北京、上海和重庆三个直辖市在部门的设置方面可能偏重会不同，北京可能突出文化和政治功能，上海可能偏重金融和交通，重庆也许重视城乡统筹和“三农”问题，同为直辖市，三者大部制改革及其部门和机构设置必然不能雷同。

  同时，各级地方政府，同样的部门名称，其机构设置和管辖的社会事务也不一定相同。比如江苏省为统筹农业发展，将农林厅和畜牧兽医局的职责，整合划入新组建的农业委员会，将农业资源开发局、农业机械管理局由省政府管理调整为由农业委员会管理，形成了统筹管理“三农”工作的大农委体制。所以大部制改革必须突出地方自身的特色，不能一刀切。

  五、认为地方应与上级完全对接

  很多人认为，地方政府在大部制改革过程中，其部门或部门内部的机构设立，应完全和中央政府上下对接，这也是一种极其错误的观念，未免将地方政府的大部制改革简单化了。果真如此的话，地方政府只需要完全“复制”或“粘贴”中央政府的改革方案即可。

  根据《国务院机构改革方案》，可以看出国务院机构改革的情况。多数地方参照国务院机构框架对本地省级政府进行了相应调整，组建了工业和信息化厅(经济和信息化委员会)、人力资源和社会保障厅、交通运输厅、住房和城乡建设厅、环境保护厅等，将省级食品药品监督管理局由政府直属机构改由省级卫生厅管理。

  我们并非完全否定这种做法，诚然，上下对接，有利于上下工作接洽和沟通，但是我们不能把它奉为必须遵守的规则。俗话讲“上面千条线，下面一根针”，这就是讲地方政府，特别是基层政府，一个部门或机构可能要承接上级很多个部门或机构的事务。所以地方政府在大部制改革过程中，不一定要完全和上级政府完全对接，我们认为，只要符合当地实际情况的做法，就是正确的，就是值得赞赏的。（作者单位：中国人民大学公共管理学院）