作者：木子
国土资源工作关系经济发展、社会稳定和国家安全，与人民群众尤其是农民的根本利益息息相关，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，对国土资源工作提出了新的要求。新的形势对国土资源管理工作的要求也越来越高，对国土资源法制建设更是提出了新的更高的要求。本文以柳州市为例,通过调查柳州市国土资源法制工作和法制工作机构建设情况,探讨如何全面推进依法行政、推动国土事业不断发展。
一、柳州市国土资源法制工作情况
(一)机构健全，职能明确，法制工作开展有保障。柳州市国土资源局的法制工作由独立的法制工作部门---政策法规科负责，专门从事国土资源综合性配套文件的起草、具体行政行为会审、行政复议和行政诉讼案件处理、普法宣传等工作，全面担当起作为国土局在依法行政方面的参谋和助手的角色。目前该科共有5人，学历均在大学本科以上，其中属于法学类专业的3人。该市下辖有6个县，也均明确了负责会审、行政应诉和行政复议、普法宣传等法制工作的部门职责，使法制工作的开展有了机构和人员保障。
(二)全面推行电子政务，提高法制工作软实力。 2008年以来，柳州市国土局开始全面推行电子政务，各个审批事项均通过系统流程进行，内容涵盖了办公管理、地籍管理、土地利用、建设用地审批、执法监察等业务；建立了局内部与分局、二层机构之间的局域网，实现了远程办公自动化。电子政务的推行，除大大增强国土资源业务处理的科学性和规范性，提高国土资源管理的效率外，还为审批的监管提供了可靠、便捷的途径，杜绝了超时审批、越权审批现象。
(三)进一步深化行政审批制度改革，强化法制工作服务社会职能。 按照“服务社会”要求，柳州市国土局以建设服务型机关为目标，不断深化行政审批制度改革。2008年以来，我局两次对国土资源审批事项操作规范、办理流程、办理时限等进行了优化、精简，对27项行政审批事项，其中以国土局为实施主体的l2项(包含17小项)，以市县政府为实施主体的l5项(包含20小项)进行了清理，优化、精简了部分事项的审批流程，如土地登记流程、临时用地审批流程等；取消了部分事项的部分收费项目，如土地使用权变更登记取消了变更登记手续费。下放3项、取消2项行政审批事项，占我局行政审批事项总数的2 9％。另一方面，2009年，该局的三定方案进行了重新修改，设立了审批科，进驻柳州市政务服务中心，将国有土地登记发证、采矿权出让等审批职能集中到审批科，并抽调多名业务骨干充实到审批科，全面推行前台受理，后台审批一站式服务。此外还编制了本局政务信息公开目录、指南及内容，对本局涉及的机构职能、法律依据、发展规划、行政执法、便民服务等内容及其公开形式、时限、程序、责任部门一一予以明确，予以公开，最大程度地满足群众办事需要，并使行政权力的运行置于阳光之下。2009年，还下发了《柳州市国土资源规范性文件定期清理制度》，开展了规范性文件清理工作。市局共清理出36个市政府文件和22个局文件，其中对市政府文件有3件停止执行，3件为确认失效，13件为修改，17件为继续有效，确保了执法依据的全面准确无误。
(四)完善各项执法制度，营造良好的国土资源法制工作环境。2008年以来，该局先后制定并以市政府名义出台了《关于开展建设用地批后监管制度的通知》、《柳州市人民政府关于推进土地节约集约利用的通知》、《关于企业(项目)违法用地补办用地审批手续的意见》、《柳州市违法占地违法建设联合动态巡查执法制度》、《关于严格落实查处违法占地违法建设行为箱关规定的通知》、《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》等文件。目前，该局代市政府拟定了《柳州市征地补偿费管理使用暂行办法》，为进一步加强柳州市征地补偿费的分配及使用管理，建立适应市场经济发展要求的征地拆迁制度，维护被征地农户和农村集体经济组织的合法权益作了有益的探索。以上文件的出台使柳州市由“重审批”逐步转变为“重监管”，并为今后逐步实现用地方式由粗放型向集约型转变提供切实可行的操作依据。为加强对国土资源违法行为的打击，柳州局与市监察局、法院、检察院、公安部门联合下发了《柳州市查处国土资源违法违纪行为联席会议制度》、《柳州市制止和查处国土资源违法犯罪行为联席会议工作制度》、《柳州市国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件工作制度》，并进一步推动县(区)健全“政府主导、部门联动”的工作机制和县、乡镇、村三级动态巡查制度，为保护耕地提供了强有力的制度保障，完善了行政执法责任制和监督制约机制。
(五)充分发挥法制的力量，依法化解行政争议，维护群众权益。2008年至今年上半年，柳州市共受理土地权属纠纷l08件，办结70件；共排查、办理信访案件300多件，接待群众来访1000多人次，依法、依情、依理及时解决群众信访合理诉求，有效化解了群众初信初访的矛盾问题，实现了国土系统在“奥运”和区庆50周年、国庆60周年期间保稳定的政治任务，也维护了群众的合法权益。此外，自2008年至2009年上半年，全市共办理行政诉讼案件ll6件，终审判决93件，其中76件胜诉，l7件败诉；答复行政复议案件11件，被维持的5件，确认违法l件，终止审理的2件；依法受理行政复议申请4件，作出维持决定的3件，撤销的1件。案件胜诉或维持率均在80％以上，较好地化解了行政争议，维护了行政机关的威信。
(六)调大国土资源宣传音量，通过法制宣传夯实国土资源管理的根基。柳州市国土部门通过各类媒体，通过在电台开展国土资源管理知识播放、参加政风行风热线、在当地核心刊物开设国土资源宣传专版(栏)，深入矿山和乡村、开展文艺演出等形式，将国土资源法律法规送到全市各单位、群众手中；在各级媒体播发有关国土资源政策、工作的宣传报道近千条，每月都做到了在报纸有文字、电视上有声音、网络上有信息，使群众更了解相关政策及国土部门开展的各项工作，对外树立了国土部门的良好形象。柳州局还制定了《关于进一步加强宣传工作的意见》，不仅要求加强对群众的宣传，同时还应加强对上级、平级部门和领导的宣传。通过多渠道、多形式的宣传，增强全社会对柳州市国土部门依法行政的理解和支持，扩大了法制工作的阵地。2008年，柳州市开展了县、乡、村级干部国土资源法律知识培训活动，培训总人数1000多人，使乡镇村基层干部保护和合理利用国土资源的观念意识不断增强，认清了各种国土资源违法行为及其应负的法律责任，增强了守土有责意识，提高了履行职责能力。
二、存在问题
(一)法制工作机构队伍建设还有待加强。各县国土局大部分负责法制工作的人员都是由执法监察股(大队)人员兼职的，除从事法制工作外，还同时承担行政处罚、土地确权、纠纷调处等工作，在岗人员少，业务面广量大，有时还被抽调参加县政府其他中心工作，致使有时要专心做好法制工作却力不从心。
(二)国土资源管理体制不顺，影响法制工作的开展。在当前的国土资源管理体制上，省级以下国土部门的领导干部是由上级国土部门来任免，但钱、财、物都是由当地政府管理，基本上还是形成各级国土资源部门只对本级政府负责的“单向”体制，难以形成上级国土资源部门对下级政府及国土资源部门强有力的制约机制。一些领导以发展区域经济，调整产业结构为借口，违法批地、违法用地、非法出让和转让土地，以权代法等违法行为还有发生，因此影响了国土资源管理工作的依法开展。
(三)法制工作人员素质尚需进一步提高。基层从事法制工作的人员中，缺乏专业的法律知识人才，没有能真正发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。乡镇执法监察人员的能力素质虽较以前有了很大的提高，对办案的基本程序、违法行为的准确定性不存在大的问题，但与违法行为的复杂性和案件当事人反调查能力增强的违法发展趋势相比，执法人员在执法宗旨和信心上、办案的具体细节上、违法当事人的心理把握上、调查取证的一次性成功率上、收集证据的完整性上，仍然存在亟待加强的地方。
(四)依法行政的意识和法制工作部门的地位有待近一步提高。当前有一部分工作人员没有认识到国土资源法。制工作的重要性，觉得业务工作才是硬任务，法制工作是软任务，有没有法律依据、有没有法律支援都无关紧要，没有从长远、全局的角度去考虑工作的合法化、规范化问题；而法制部门的工作无非是搞搞宣传，打打官司，无形中弱化了法制部门的功能。
(五)执法手段不硬，影响了具体行政行为的执行力二现行法律没有赋予国土资源部门以必要的查封、扣押、拆除等强制措施的权力，违法行为不能及时和有效地制止，给具体行政行为的落实带来不利影响。如对巡查发现的违法占地建房行为，国土部门只能下发责令停工通知书而再无其他强制手段，如违法人不听劝阻继续施工的，国土部门只能待行政处罚决定下发后才能申请法院强制执行，而此时违法建筑往往已经建成。还有在征地实施过程中，对拒不交出土地的，依法律规定只能申请法制强制执行，如此一来则造成了时间长、效率低、费用高(目前柳州市市各城区法院对该项收费标准不一，且收费很高)，且还需要与法院做大量协调以促使其受理执行申请。
(六)国土部门与法院在土地杈属认定上果些观点不一，遭成国土部门工作一定程度上的被动。目前关于土地所有权和使用权的确权，主要是原国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作了较详细的规定，除此外，法律法规并无太多规定。而土地管理部门在依据该规章进行确权时，有时得不到法院的认可，造成行政诉讼的败诉，使土地确权工作停滞不前，在一定程度上带来了不安定因素。
(七)基层单位的法制工作硬件设施不够完善。目前柳州市不少基层国土所尚无自己固定的办公场所，靠租借房子办公、办公设施极其简陋，更谈不上配备必要的执法车辆。有的基层所甚至连固定电话都没有配备，根本难以适应越来越繁重的国土资源管理工作，难以担负国土资源系统前沿阵地的神圣使命。且在乡镇国土所管理体制问题上，按照《土地管理法》以及中央参公管理文件，乡镇国土所也符合参公条件，但迟迟未获批准，干部职工的后顾之忧没有得到解决，积极性，主动性不高也是造成法制工作滞后的重要因素。
三、推进国土资源法制工作的措施
(一)加大领导力度，提高认识。国土资源工作关系经济发展、社会稳定和国家安全，与人民群众根本利益息息相关，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，对国土资源工作提出了新的要求。在新形势下，国土部门要进一步提高对法制工作的认识，切实加强对法制工作的领导，把法制工作列入重要议事日程，及时解决法制工作中存在的困难和问题。
(二)加强国土资源法制机构和队伍的建设。健全的法制机构，高素质的专业队伍是做好法制工作的组织保证。要加强对各县国土部门的法制机构建设，逐步健全法制工作机构，配备专职法制工作人员。并加强法制工作人员的教育培训制度和体系建设，建立法律法规定期学习和考核制度，通过举办培训班等形式，不断提高队伍素质，着力提升国土部门保障和服务能力。
(三)加大经费投入，改善法制工作环境。当前和今后一个很长时期内，将是资源供需矛盾的凸显期，也是资源开发引发的社会矛盾与纠纷日益增多，群体性突发事件时有发生，信访、行政复议和征地裁决案件数量居高不下。对用于听证、复议、应诉、裁决等工作和法律法规资料库建设以及开展法制工作必需的装备和经费，要切实予以保障，对法制工作人员，要在政治上关心、工作上支持、生活上体贴，尽量为其创造良好的工作条件和环境，充分发挥法制工作机构的参谋、助手、法律顾问等作用。
(四)完善国土资源法规制度建设。今后，要在进一步完善、落实现有制度的基础上，针对工作中有些容易出现的问题的环节和存在的漏洞，通过调查研究积极建立制度、、创新制度，既要使各项制度科学合理、具体实在、切实可行，又要避免制度与制度之间的交叉与衔接，建立制度体系，发挥制度的整体效应。一是正确处理好保护与发展的关系，维护法律的统一。在当前扩大内需形势下，可能有些项目尚未获得报批就先动工或有些项目边报边开工，容易出现违法违规用地的问题。在保障经济发展的同时，又要依法查处违法用地案件，以维护法纪的统一。二是正确处理好各方利益和权益关系，保证国土资源管理工作在良好的法制环境中运行。城市发展、县域经济发展要上项目，就必须用地，用地就会涉及农民等各方的权益的问题，征地拆迁的难度会越来越大。这是摆在当前工作的首要问题。此外，土地资源的紧缺性，也需要在土地节约集约和挖潜上做好文章，既要考虑各方的开发利益，又要考虑土地利用效率最大化。国土部门要加强政策研究，找准切入点，提出切实可行的办法和对策。