“全流程控制”确保标准不走样
———江苏省南通市公安局标准化执法体系建设侧记
作者：本报记者 王伟 闵政 通讯员 吴海卫
执法规范化建设是公安部党委为全面加强和改进公安工作做出的重大战略决策。本报从今天起特开辟“加强执法规范提高执法能力”专栏，陆续报道各地公安机关在加强执法规范化建设方面的成功做法和先进经验，在全社会树立公安机关严格、公正、文明、规范执法的形象，进一步推动全国公安机关执法规范化建设的深入进行。
在江苏省南通市，所有的110接处警都有雷打不动的一问、二拍、三录、四记、五查“五步流程”，即问报警情况、拍照固定现场、同步录音或录像、登记有关文书、调查现场以及相关人员等。不管警情大小，这些步骤一个都不能少。实施“接处警五步法”以来，该市首次接警有效处置率上升了10个百分点。
每个执法环节都有了“规定动作”
交警查处不同违法行为时不同的站位、语言、手势、程序，群众煤气中毒、水管爆裂、坠楼、溺水等求助警情的不同处置方法，刑事案件涉案财物的分类保管规定……这些以往执法中的难点或模糊环节，在南通市公安局的标准化体系中都能找到对应的“行为指南”。
南通市公安局将所有公安执法活动按5大块分解到27个执法主体和执法机构，分别设定详细的岗位标准、行为标准、执法量罚标准、网上执法标准，目前，文字内容已经超过120万字，其中涵盖了249个岗位职责、312个警务操作流程、62项执法语言和执法动作标准以及198个民警工作法。
南通市副市长、公安局局长秦剑平说：“我们感到，一些公安执法问题难以克服，很大程度上是因为具体执法中缺少现成之规，或是规定相对笼统模糊、可操作性不强。要从根本上破解执法不规范难题，就得像企业抓产品质量管理、像部队抓战士敬礼扛枪一样，有一套系统、权威、统一的标准。”
2007年，南通市公安局开始着手公安标准管理体系的研究编制和试点工作。2008年，根据公安部“南京会议”精神，该局进一步加大了以标准化管理推动执法规范化建设的力度，紧紧围绕执法主体不强、执法行为随意、执法裁量自主、执法保障滞后等重点问题，制定完善了标准体系。
“公安工作执法面宽、执法环节多、执法程序复杂，还不完全像企业那样。这就要求我们要尽可能地把标准制定详细，上至部门领导，下至基层民警，在遇到各类具体问题时，知道干什么、怎么干、干到什么程度。”秦剑平说。三大原则赋予“标准”生命力
“这样一个复杂的系统工程不是一蹴而就的，所有的规章条目都有证可考。”南通市公安局副局长吴勉信说。这个“证”便是“从法条中来、从实践中来、从群众中来”三条原则，它们确保了庞大的标准化体系绝非“纸上谈兵”。
首先是从法条中来。即根据法律法规的原则规定进一步细化标准，解决有法定要求而无具体标准，造成相同案情不同处置程序、不同处置结果的问题。比如，针对巡逻民警面对违法犯罪嫌疑人驾车逃逸难以处置的情况，细化了处置的行为标准，对何种情形应该拦截、何种情形不应拦截以及拦截程序、行为要求都作了明确规定。针对赌博、卖淫嫖娼等案件自由量罚幅度较大，民警较难把握且容易引发群众不满的问题，在法律框架下，明确了自由裁量权的行使原则、适用条件和具体幅度，压缩了自由裁量空间。
其次是从实践中来。南通市公安局在全局范围内遴选典型，提炼基层民警在巡逻盘查、接警处警、纠纷调解、治安检查等日常执法中积累的经验，将其上升到制度层面、固化为工作标准。截至目前，共收集整理了327名民警的工作法，通过网上投票、集中宣讲等方法从中遴选了100个优秀工作法，其中78项作为推荐性标准供全警学习借鉴、22项作为强制性标准在全市统一推行。其中，“接处警五步法”就是如皋市公安局皋南派出所的“首创”。
第三个原则是从群众中来。据介绍，标准化体系中，相当一部分是为群众“量身定做”的。比如，许多群众出于工作、生活需要，常常需要公安机关出具各类证明材料，而一些民警或以无义务证明为由拒绝，或出于关系出具证明，随意性较大。对此，市局广泛征求群众意见，对出具证明的类型、条件、程序和内容进行了统一规定。又如，在驾驶员考试中，因缺乏明确统一的标准，考官往往凭感觉打印象分，不仅驾校意见大，考试学员也不满意。为此，市局车管所组织考官、驾校教练、学员“三堂会审”，制定出统一标准，作为驾校培训和考官判分的依据。
标准是“师傅”，带动执法水平提升
不少基层民警在受访时表示，以前新警熟悉公安业务只能靠师傅“传帮带”，师傅水平良莠不齐，民警掌握业务快慢就不一，而优秀民警的工作经验也只能在小范围传播推广。标准化体系的推行让这些问题迎刃而解，因为大家有了一个共同的“师傅”———标准。
孙志宇是2006年入警的年轻刑警，短短几年时间，就迅速成长为破案骨干。他说，“刚参加工作时几乎是‘两眼一摸黑’，适逢标准体系的出台，从案件现场勘查到嫌疑人员审查、法律文书制作，都有标准动作做、规范程序走，比如到了不同的案件现场，如楼房、平房或是公共场所，应该分别按照怎样的步骤、怎样的标准进行勘查取证，甚至应该从哪个方位进入现场都有规定，过去到现场‘手足无措’的情况不会再发生了。”
南通市公安局信访处处长李陆萍感到，标准的出台也改变了信访民警的工作状态：“过去尽管上级也规定了不少信访工作条例，但都是粗线条的，遇到具体问题时民警还是不知道怎么办。现在哪些情形是受理范围，应该如何处置等都一目了然。”
从部队转业入警的海门市城中派出所民警刘飞对记者说：“过去接处警没有录音录像设备，也没有语言、动作上的要求，随意性较大。比如，有时候看上去很小的事，可能不做什么记录了。但群众看到民警一个字都没写，就会认为对他的报警不重视，投诉电话就打来了。还有的没有第一时间固定现场证据，造成一些案件定不了性、诉不出去，最终引发群众上访。”
南通公安以标准化推动执法规范化建设，实现了业务工作和队伍建设的双丰收，也收获了群众的赞誉。翻开南通市公安局法制处今年以来对案件当事人的回访记录，记者看到，绝大多数群众对民警的执法行为选择了“相当满意”一栏，对民警按标准规范执法表示赞同和感谢。海门市市民倪某写道：“民警在执法过程中严格执行各项规章制度，不存在违规现象，对我们嫌疑人态度也比较温和，使破案能够顺利进行。”据了解，南通市公安局执法质量考评连续七年居全省第一，作风建设连续八年进入全市最佳办事单位行列，命案侦破率连续16年超过95%，其中五年实现命案全破。2009年以来，全市民警执法投诉数同比下降8.5%，公安行政复议诉讼案件同比下降5.6%。
“标准化刚开始推行的时候，也有民警存在抵触情绪，或认为束缚太多，或担心自身能力无法胜任标准要求。的确，如此庞大的标准化体系，如果没有与之相配套的措施作保障，可能最终就会束之高阁。”采访中，江苏省南通市公安局副局长吴勉信对记者说。为了确保“标准”落到实处，南通市公安局出台了环环相扣的系列措施，实现了规范执法的“全流程控制”。
专职法制员把好“质检”第一关
在南通市公安机关的基层所队，法制员岗位是个“香饽饽”。
南通市在全省率先实行专职法制员“派驻制”，专职法制员实行竞争上岗，由县级公安机关直接派到基层所队，由法制部门管理。法制员肩负执法监督、执法考评、法制培训等职责，并作为后备人才进所队领导班子。法制员要对基层所队办理的每一起案件进行把关和考评，还拥有超前介入包括接处警等源头执法环节的监督权和案件审核处理否决权，以及个案回访群众纠错权。
施峻松是崇川分局文峰派出所的一名专职法制员。去年，他以过硬的法律业务水平和良好的综合素质脱颖而出，成为法制员队伍中的一员。施峻松说：“我们要做的工作一是监督标准的落实情况，看看民警是否严格按标准执法办案。二是对所有案件进行先期审核，看适用行政处罚、刑事处罚的裁决是否合理。三是抽查回访，对案件当事人进行回访，随机抽查案卷，确保执法质量。”
南通市公安机关基层法制员建设起步很早，以前一般由基层所队副职兼任，但实践中发现兼职法制员受制约较多，不能充分发挥其监督指导作用。南通市公安局崇川分局法制科科长施彦说：“法制员的作用非常重要，就像工厂的质检员，是产品质量的第一道把关人。专职法制员派驻制将审核关口前移，能及时发现问题并予以纠正。”
目前，南通市公安机关共有专兼职法制员347人，每个执法单位都至少有一名法制员。在这支法制员队伍中，已有237人走上了领导岗位。
信息化助力执法实时监督
南通市公安局充分发挥信息化优势，形成了“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的网上执法办案管理模式，确保“标准”落实不打折扣。
在南通市公安机关，所有非涉密案件从接处警到办结全部网上流转、审批，实现了对接处警、立案、现场取证、强制措施、涉案财物等环节的全程控制。同时，法律文书自动生成，加盖检察院、法院承认的电子印章。“网上执法的每个环节都得依次进行，前一个办案环节不走，后一个执法程序就无法进行，承办人、审核人、审批人都在网上办公，杜绝了案件的网外循环，实现了真正意义上的网上办案，保证标准不走样。”南通市公安局法制处处长曾璐说。
在崇川分局和平桥责任区刑警中队法制室的墙壁上，悬挂着一块“法定时限系统提示”板，记录着每位办案民警的剩余办案时间。根据执法活动中继续盘问、取保候审、刑事拘留、逮捕等各类强制措施的时限规定，南通市公安局通过信息系统预先设定了临界提醒功能。在法定时限将至时，系统会自动发布“预警提示”，同时将相关信息以短信的形式直接发送到承办民警和承办部门领导的手机上，并由法制员综合整理成表悬挂张贴，有效避免了超期办案等违规隐患。
在南通市，从公安局接待大厅、信访窗口到基层所队的询问室、候问室，1800多个监控探头在实时监督着“标准”的执行。比如，一旦民警和被讯问人进入讯问室，红外探测仪就会自动报警，远程联系的另一端———督察部门就会收到相关信号，可对讯问过程进行同步监督。市局授权的人员和内部管理监督部门可实时调阅监控图像，真正使执法监督由“评时抓”变为“平时抓”。讯问、询问以及接处警时的录音录像还要编号随案保存管理，随时接受监督部门的调阅检查。
崇川分局副局长朱华东感慨：“过去，上级公安机关要想对基层一线民警的执法情况进行摸底调查，往往要靠‘打突击、抓现行’；否则，实际执法情况很可能会被改头换面，给查证真实情况带来难度。信息化与标准化的高度融合，将执法过程的每一步都置于监控之下，想用‘易容术’，可就没那么容易了。”
以“软实力”保障“硬标准”
在硬件保障到位的同时，南通市公安局尤其注重执法主体建设，在提高民警法律素质、提升队伍“软实力”上下足了功夫。
南通市公安局先后3次开展执法主体清理活动，将公安执法任务和执法责任明确到每个执法主体，严禁辅警、联防队员、保安队员等非警务人员参与执法。在此基础上，执法主体根据不同的层次开展执法练兵。他们建立了民警“学法学分累计制”，依托网上法律学校开展网上学法学分积分考试，全面实行民警执法资格认证和年审制度，对每年完不成学法任务、在执法办案中出现严重执法过错的取消其执法资格，民警提拔任用和警衔晋升也必须通过相应的法律考试。如皋市还推行了庭审旁听制度，主要执法部门和法制室民警每人每年不少于两次、局领导不少于一次参加旁听，让民警在旁听庭审中提高证据意识和诉讼意识。
对于后进民警，南通市公安局也敢于“动真碰硬”。在南通市公安机关，有一个特殊的培训班———民警执法素质提高班。存在执法过错的民警，利用公休假期，自费参加培训班，考试合格后再上岗。此外，每个季度，各县级公安机关会对各序列执法单位和民警的考核得分从高到低排名张榜公布，处于末位的执法单位领导要进行组织调整，末位民警要自费参加法律培训。3年来，仅如皋市就有22名基层所队领导因执法质量列末位被免职、降职，有700余人次自费参加了末位民警法制培训。
对此，南通市副市长、公安局局长秦剑平说：“再好的标准都要靠人执行，就是要通过这些制度和手段逼着民警们走上规范化轨道，从强制入轨到形成自觉习惯，最终实现执法规范化。”