近年来，笔者先后到瑞典、德国、美国等欧美国家考察公民利益诉求及解决机制，重点考察了当地政府与市民的交流沟通方式、社会矛盾及投诉调处的做法。通过不同角度、不同层次对瑞典等欧美国家公民利益诉求解决机制的考察，受到了很大的启发。

　　瑞典的“调查官”制度

　　为满足公民的利益诉求，瑞典建立了议会调查官制度。任何遭受不公正对待的个人都可向议会调查官递交书面投诉信。议会调查官的权力由宪法赋予，是议会对政府行使管理权的方式。议会调查官有权监督所有中央及地方政府机构、政府职员和其他管理公共事务人员的工作，但无权监督内阁部长、议员或直选产生的地方政府官员的工作，每位议会调查官均担任不同领域的监督工作。

　　瑞典每年仅有数例涉及纪律处罚的诉讼和报告，但议会调查官被授予实施预备调查、法律诉讼及纪律处罚的权力，显著加强了调查官的重要性和威信。瑞典议会调查官每年提交几例此类提案，立法机构通常会根据这类提案修正有关法律或法规。瑞典议会调查官办公室享有充分的自主权，它的上级机构即议会无权对其发布指令，但议会的一个常务委员会负责检查调查官提交的正式年度报告。

　　瑞典政府任命了多种类别的调查官，包括新闻调查官、消费者权益调查官、男女平等调查官、种族歧视调查官、儿童事务调查官、残疾人调查官和性取向调查官。像新闻调查官负责受理有关违反报界职业道德的投诉，并在当事人同意的情况下有权主动进行调查。但如该投诉导致报纸刊登针对投诉的批评文章时，投诉人不得表示不满。新闻调查官的调查结论通常分为两种：无需就投诉反映的问题对报纸提出批评；要求新闻委员会针对投诉反映的问题所涉及的报纸进行审查。

　　德国处理公民利益诉求的制度创新

　　德国通过立法对公民申诉方式加以规定，要求公民必须通过邮寄由本人签字的书面材料的方式申诉，并采取相关措施来保证这一规定的有效实施。德国十分注重对公民采用正确申诉方式的指导，如加大宣传力度，在因特网上开通在线服务，设立申诉电话咨询服务，有的州议会还举办咨询活动和建立议员接待日等，指导公民采用正确申诉方式进行书面申诉。实践证明这一方式方便快捷，处理成本低，负面影响小，社会效果好。

　　德国联邦议会和州议会均设立申诉委员会，任何人都可以就本人或其他人共同关心的事务向申诉委员会申诉。公民申诉可以对政府具体的管理和政策提出异议，可以为制定法律提供参考，还可以使议员们听到民意反映。在申诉受理范围方面，德国联邦（州）议会申诉委员会明确规定，只受理所有与联邦（州）立法相关的申诉，或者是对联邦机构（州）各部门的申诉，其他申诉将会被转交到相应的负责机构。

　　电子政府的发展为申诉工作信息化建设奠定了很好的基础。不仅使公众通过因特网了解政府的工作情况，增加了透明度，同时，对公众申诉给予正确指导，使申诉渠道保持畅通。联邦（州）议会申诉委员会在受理申诉工作中实行计算机管理，提高了处理问题的效率和准确性。

　　美国公民利益诉求解决机制

　　美国公民利益诉求主要有三种渠道：一是向议员投诉，二是向行政机构投诉，三是提起诉讼。

　　市民服务办公室和“311”市民服务热线是美国地方政府受理公民诉愿的主要渠道，二者一般都设在市长办公室。市民服务办公室接到投诉后，以市长办公室的名义与有关部门或社会团体、中介组织联系，协调解决公民要求解决的问题。市民服务办公室的网站和电话全部向社会公开，工作人员接到电话、信件投诉后，一般48小时内便会做出回复，如果是走访投诉，当即予以回复。

　　与此同时，美国还建立了民政监察官制度。民政监察官（又称申诉专员）通过对公民投诉中立和独立的调查，为公民提供了一条便捷的救济途径。民政监察官开展工作必须遵循独立、公平、保密以及制度完整四个原则。

　　正确处理公民利益诉求的启示

　　和谐社会不可能是一个无矛盾、无纠纷的社会，而是一个存在矛盾纠纷但能妥善迅速解决矛盾纠纷的社会。社会主义和谐社会应当是各方面利益不断得到有效协调的社会，应当是社会管理体制不断创新和健全的社会。

　　启示一：通过法定途径解决诉求问题，逐步实现信访工作的法制化。引导群众通过法定途径解决诉求问题，首先必须畅通群众表达诉求的渠道。畅通诉求渠道，就要几个渠道一起畅通，包括畅通诉讼渠道，畅通行政复议渠道，畅通仲裁渠道，畅通信访渠道等等。其次，既要发挥信访行政救济的作用，又要强化司法救济的重要作用。从理论上说，司法救济是化解社会矛盾的主阵地和主战场。而我国的情况是，长期以来大量社会矛盾涌入信访渠道。随着新修订的《信访条例》的实施，这种现象虽有所改观，但要从根本上得到解决，仍要作出不懈努力。第三，领导干部要带头实现“角色转换”，既要亲民、爱民，又要带头贯彻国务院新的《信访条例》，有针对性地引导上访群众依法解决问题，告知党政信访部门不予受理的范围，特别是属于各级人大以及常委会、人民法院、检察院职权范围内的，已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访问题，都要依法通过法定途径解决。

　　启示二：依法受理归口办理信访事项，逐步实现解决诉求职能归位。信访部门“大包大揽”信访事项的办理，一直是一个老问题，理论界也有不同的看法。有专家认为，信访越访越多，与信访部门越俎代庖有关系。也有专家认为，中国是一个以行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，这是一个没有门槛的系统。加强信访机构的权力来解决社会问题是亲民和仁政的重要表现。笔者认为，在社会主义初级阶段，取消信访制度是不现实的。当然，也决不能把解决社会矛盾的责任全部揽到信访部门来。要强调职能部门依法受理办理信访事项。信访局职能应当强化，要强化重要信访件交办督办、强化领导批示督办、强化建议意见征集。要把权力加大到政府职能部门去，要强调有权处理部门的责任，特别是在信访事项的矛盾和纠纷发生后，有权处理部门要在自己的职权范围内对应该解决的、可以解决的信访事项要直接受理、办理、答复，依法、及时地解决。

　　启示三：变革和规范群众信访方式，引导群众通过信（电）方式信访。一方面要坚持依法办事，逐步实现以县为单位化解信访矛盾，以省为单位遏制“信访洪峰”上行趋势。另一方面，要借鉴国外的经验，对公民的申诉方式加以严格规定，杜绝非正常上访。德国要求公民必须通过邮寄由本人签字的书面材料的方式申诉，实践证明这一方式方便快捷，处理成本低，负面影响小，社会效果好。要改变“重访轻信”的观念，给群众来信、来电（电话、电子邮件、省长信箱等）以应有的重视和恰当的处理，使之成为化解群众信访问题的重要手段之一，逐步减少直至取消进京上访。要认真总结各地“市长热线电话”的成功做法，借鉴国外的经验，真正敞开民情渠道。

　　启示四：构建运转高效、快速便捷的信访信息化系统。美国、德国处理公民诉求的现代网络和电子政务都相当发达。现代网络的强大功能几乎贯穿政府机构处理公民诉求工作的全过程。我国的信访工作模式、工作条件从当前所承担的任务来看，人员配备、资源配置、工作手段等都还有亟须改进的地方。因此，在继承传统的基础上，积极探索构建运转高效、快速便捷的信息化系统，以提高信访工作效率和管理水平。借鉴美国、德国的做法，在推进信访信息系统建设过程中，一要充分利用现有资源，科学设计、统筹考虑、梯度推进信访信息系统建设，率先实现省与中央、各市及重点县（市、区）的联网；二要搭建开放的信息技术平台，提高政务信息透明度，方便群众进行网上信访、网上查询信访事项办理情况；三要建立电话和网络合二为一的综合处理系统，确保有关领导和信访部门能够随时了解群众投诉及办理情况，真正实现网上监督。

　　启示五：完善信访督查专员工作制度，逐步提高督查工作的有效性。针对信访问题处理落实不够、造成大量越级上访和重复上访的情况，建议借鉴瑞典、德国等有关国家信访制度中的成功经验，在县以上建立信访督查专员制度。信访督查专员实行任期制，既可以从现有的信访干部中选任，也可以从其他部门中抽调责任心强、经验丰富的干部担任。进一步明确信访督查专员工作职能，保证信访督查专员工作地位的相对独立性、工作职责的确定性、工作程序方式的规范性和综合协调的权威性。

　　在工作职能上，重点突出对领导重要批示、上级重要交办件、信访问题处理和落实情况的监督，强化提高处理重大信访问题和协调各方面信访工作的监督职能。督查专员定期向党委政府报告工作，对凡因工作失职，导致矛盾激化，造成严重影响的事件，提出责任追究的建议，以利于发挥信访督查的纠错作用，及时调整完善政策和改进工作。同时，主动协调与人大、法院、检察院的信访监督工作。

　　（作者系浙江省政法委副书记）