作者：CBINews
2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，作出了“完善土地承包经营权权能”、“加强土地承包经营权流转管理和服务”的重大方针政策。虽然土地流转民间一直以来都存在着，但当中央作出决定积极推动土地流转的时候，一切都将发生翻天覆地的转变。
一个显著的变化是，随着2008年底农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作通知》的发出，加强对土地流转的管理被提到了前所未有的高度。以前民间自发组织、基层单位引导、小区域应用的情况将逐步阳光透明化，散乱的无政府状态将逐步规范有序化。
而实践已表明，在这一变化过程中，信息化信息化治理手段必将扮演重要角色。那么，随着土地流转工作规范管理的越来越被重视，又一个新兴的规模应用的信息化领域开始浮出水面，突显在信息化服务商面前。
阳光化过程的信息化治理轨迹
农村土地承包流转管理的规范化阳光化过程，实际就是一个土地承包流转信息化治理的过程。
2005年3月，《农村土地承包经营权流转管理办法》出台，政府发出了要对土地流转加强管理的信号，这让消息灵通的部分专业软件厂商兴奋不已（主要是专门从事农村信息化的软件厂商）。他们随即作出反应，通过认真研究该《管理办法》，定向研制出“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。
当时的土地流转管理系统属于基本的信息化应用。该系统将土地登记、承包合同、流合同、权证管理等流程由原来的纯手工变为电脑管理，或者说将原来的土地流转资料通过电脑进行信息储存和处理，提高了管理的准确率和效率。当然，各地的应用也不一样，有的主要是管理承包；有的管承包加上流转；有的单独管权证；纠纷调解与仲裁则几乎没有涉及，主要还是由法制部门来管。
这还是一个需要培育的市场，因此过程中政府的推介必不可少。2006年10月，农业部农村经济体制与经营管理司（简称农业部经管司）向全国各地农经部门发出了《关于推广应用农村土地承包与流转规范管理软件全面加强规范管理工作的通知》，指出推广和运用好“农村土地承包与流转规范管理软件系统”是运用现代数字信息技术实现农村土地承包和流转规范管理的重要手段和举措，也是当前实施农村土地承包和流转规范管理的重要任务。并强调，做好这项工作，对于全面建立健全规范和农村土地承包和流转管理工作机制和工作流程，切实把维护农民土地承包权益工作落到实处，全面提高管理工作水平，具有重大意义。
这一通知的发出，引发全国形成了土地流转信息化管理浪潮的第一波。在2007、2008年，青海、云南、吉林、黑龙江等自治区、省相继组织农经部门培训并实施了“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。客观地讲，农业部经管司的这一通知确实很好的起到了加强土地流转信息化管理的推动作用。
一个典型的例子。云南保山市昌宁县响应农业部经管司《通知》的号召，克服经费困难,筹措15万元资金,用电脑和配件补贴给乡镇,使13个乡镇配齐了电脑，为土地流转的信息化管理筹备了基础设施。
但是，由于要贯彻落实一个管理办法需要时间，各地也还有一个慢慢理解和消化的过程，加之信息管理系统自身成熟同样需要一个周期，因此2007、2008两年在土地流转管理信息化上还没有形成规模效应。
拐点出现在2008年底。当党的十七届三中全会将推进农村改革发展作为中心议题，强化农村发展制度保障，提出了严格规范农村土地制度，其中也包括规范农村土地流转行为，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，各地政府农经部门对这一项工作的重视程度空前高涨。
今年春节刚过，重庆市北碚区农村经营管理站找到了致力于“土地承包及流转管理软件系统”开发的金算盘公司，并电话咨询了相关情况，后双方经过多次接触商讨，很快达成了合作建设该地区土地承包及流转管理信息化项目的协议。其实有北碚区这样行为的全国还不只一家，像河北省、四川省等地区就有多个区县采取了类似举措。
这是一个明显的信号，说明农经部门在信息化上已经从被动转变为了主动。随着这一变化的到来，预示着一个规模应用的势头已经显现出来。
目前，全国2000多个区县已经有相当比例的区县建立了当地的“土地流转服务中心”，进展势头有如雨后春笋般，有些经济发达地区甚至已经建到了乡镇一级。上海市农委7月底召开了“稳定和完善农村土地承包关系工作推进会”，按照“今年开展试点，明年全面推进，后年完成扫尾”的总体要求，决定在去年4个乡镇开展试点的基础上，今年再增加10个试点乡镇。南京市农村土地流转信息平台也在7月底开通，据称该平台开通后，该市市、区县、街镇3级农村土地流转服务网络就健全了。
各地土地流转服务中心建立起来以后，起到了很好的信息收集作用。比如，浙江嘉善县今年6月30日成立了农村土地流转服务中心，已有40多家经营主体办理了流入登记，土地流入需求量达4000多亩，农户个人和村集体发布了100条土地流出信息，涉及土地4400多亩。
这种现象带来的结果是，当代表着土地流转信息化管理基础的各地土地流转服务平台建立起来以后，信息化管理延伸应用（对土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理等的信息化）必然地提上了议事日程。事实是，业内专家分析认为，目前不少区县在农村土地流转管理上已经基本上实现了信息化初级管理。
这带来的另一个结果是，面对这个逐渐成熟的上亿级土地流转信息化管理市场，信息化服务提供商之间的竞争已经呈暗流涌动之势。而参与这场竞争的有多年专业从事农村信息化建设的厂商，更有通用管理软件厂商金算盘公司。当然，正因为有了信息化服务厂商之间的竞争，才推动着农村土地流转信息化建设的发展。业内专家称，现在的土地流转管理系统已经前进了一大步。
目前市场上比较早涉足农用地承包经营权管理及流转信息化管理产品的厂商主要有中农信达、山东农友和青岛太阳，他们在这一领域做出了积极的贡献。金算盘在2008年开始进入农用地承包经营权及流转信息化管理市场，在充分调研和借鉴的基础上推出了自己的信息化产品。金算盘公司认为要搞好农用地承包经营权及流转信息化有以下几条重要原则：
功能要完整。核心功能是经营权权证以及经营权流转管理，围绕这两大功能系统还应具备地块基本信息管理、纠纷调解、纠纷仲裁、信息发布（LED显示屏）、电子商务等功能，以实现全程管理的要求。
技术要先进。需要支持数据集中存储的模式，各用户使用浏览器即可操作，以实现主管部门实时管理和监控的管理要求；需要采用先进的SOA技术，使系统能够快速适应用户新的需求，实现增值应用；需要采用地理信息（GIS）技术，通过图形空间展现方式实现可视化管理；有必要采用工作流技术，在用户改变管理模式的情况也系统也能继续使用，延长软件系统的生命周期，降低用户成本。
方案要切实可行。农用地承包经营权及流转管理信息化是项系统工程，为保障项目成功实施各厂商提供的解决方案必须是切实可行的，能够解决用户当前的重点需求同时具备一定的前瞻性。
北碚土地流转的过去与现在
据北碚区资料介绍，该区现有31万农业人口，除去年老弱小外，有10多万外出打工，5万左右则选择在本地打工，剩下有大约8万在家务农，而这些从事耕作的主要为老人及妇女。由此可见，该区潜在的土地流转需求是非常旺盛的。据该区经管部门负责人介绍：“全区有21万亩耕地，可供流转的达10万亩，加上流转过程中发生的再流转，可以想像这是一个大的市场，今后还会相当活跃，关键是如何规范地建立起这个市场。”
而以前北碚区土地流转是不规范的，它存在着诸多弊病。
与全国其它地区差不多，长期以来北碚区农村土地流转70%以上都是自发性，主要有三种形式：一是代耕代种；二是互换土地；三是企业租地。前两种由于均是口头协议进行，没有权利义务的法律约束，容易形成多重流转、农田荒芜、权益纠纷等矛盾冲突。后一种由于是企业老板与一家一户单独签合同，加之农户处于弱势一方，利益无法保障，一旦老板经营不好，拍屁股走人了，拖欠租金不说，农户复垦困难，进而引发群体性纠纷。这样的民间自发流转形式最大的缺陷：企业想租地，不知哪儿有地可租；农户想出租，也不知租给谁。一句话，供需之间没有搭建起桥梁。如果遇到规模用地，区里找镇里，镇里找村上，村上去问老百姓，有时从业主咨询到投资需要一年半载才能签订协议。
同样，这样的民间自发流转，由于没有实施规范化管理，缺乏有效监督，农户的收益得不到很好提升，耕地利用率很难实现最大化。
而从政府职能管理角度讲，这样的状况管理难度非常大：一是效率非常低，二是精确度非常差。如果区需要收集一年的土地流转情况，首先得下发文件到镇，镇再转发到村，村里由于是手工统计、汇总，周期长不说，准确性也很差。以前，办一个土地权证由镇跑到区上去办，往往来回要跑三四次，办证人员非常不方便，因此经常形成拖办的现象。此外，土地承包、流转的档案管理，以前是纸质管理，一般要求存档30年，这期间经手人因换届更替达十次以上，显而易见如此交接非常容易出问题。
党的十七届三中全会以后，北碚区的土地流转管理发生了很大变化。该区经管部门负责人称：“自今年5月，成立了区、镇、村三级农村土地承包流转服务体系，区级有土地流转交易中心，镇里有土地流转服务中心，村上还建立土地流转服务站，三级土地承包经营权服务网络通过‘农村土地承包与流转管理系统’覆盖全区。目前，已经在区级和15个镇（街道）进行试点，并开始对村一级进行培训。”同时，该区通过“北碚区农经网”，建立起土地流转供求双方的信息平台。
《农村土地承包及流转管理系统》具有的功能模块有：土地信息登记、承包管理、流转管理、权证管理、纠纷管理、统计报表、信息发布、招商引资等。
北碚区上了这一套管理系统以后，土地承包、流转、权证、仲裁等管理变得高效、简单且精确。比如农户要出租地，只需到村登记就可，村通过网络将信息上传至乡镇，乡镇再上传至区，区交易中心审核这些信息后，统一对外发布，如此哪个镇哪个村有多少土地可供流转一目了然；如果有大户需要用地，到网上一查，哪个镇哪个村可供流转的土地情况清清楚楚，看好以后直接到村服务站去谈就是了；网上还提供了规范的合同文本，供需双方选择；一旦发生纠纷，农户除了在村、乡镇申请调解外，在村服务站可以在网上申请仲裁，不再像原来那样需跑到区里面去才能申请；关于权证管理，现在是区一级代表政府颁发，农户要办证，只需向村里提出申请，村里通过管理系统的网上申办平台，代农户将申请提交到镇里，由镇服务中心在网上申请，区一级审核后直接办理，整个办证流程缩短了2/3；系统对土地承包和流转的档案实行数字化管理，一次录入永久性保存，不受环境、人事变动影响，更具安全性。
该负责人称：“我们将严格按照依法、自愿、有偿的原则进行土地流转工作，并积极引导它由原来的自发口头协商过渡为组织化、程序化、阳光化的流转，流转的主体也引导向由农户之间的流转向种植大户、农村专业合作社、龙头企业等多元化参与的方向发展。大力发展农村规模经营，增加农民收益。”
对土地承包及流转管理的期待与思考
面对一个初期市场，当下的土地流转及其信息化管理必然会存在这样那样的问题。
“当今土地承包与流转管理系统都还不尽完善。有的只有信息发布，有的只有承包，有的只有承包和流转，有的只有权证管理。即便是比较完善的，也只是各个分割的功能。”据北碚区一位从事农经工作多年农经专家介绍，“一个完善的土地管理系统应该包括承包管理、流转管理、权证管理、纠纷调解与仲裁，并且各个功能是相互联系的，不能孤立应用。承包是基础，权证是承包权的象征，在稳定明晰的承包权基础上会产生流转，承包和流转过程中难免会产生纠纷。信息系统应该将这些环节合为一体，才能形成完整的土地交易市场。”北碚区农经站站长表示，目前我们在全区试用的这套土地承包及管理系统基本上具备了上述功能，就全国而言，是唯一较完善的系统，将是未来农村土地承包和管理系统的发展趋势。
“但我们现在遇到了一个最大的问题是村级人员的培训（相信也是其他地区的问题），因为这一级文化水平普遍低。而他们又是终端基础数据的操作员，他们关乎着系统运行成败。”
当笔者到北碚农委去参观时，发现他们并没有像其他地区那样建有服务大厅，也没有LED显示屏。对此，该区经管部门负责人是这样解释的：“农户承包的土地作为一种特殊的商品，不能移动。我们建立的流转交易市场，看到的是信息，实打实的交易还得到实地去看，因此很多服务大厅和LED显示屏只能拿来装点门面，对农村土地流转交易而言，实用价值不高，考虑到经济正处不景气时期，这完全可以省去。因此我们认为将信息放到网上就可以了。”
同时，北碚区还提出了社会中介的问题。现在的信息系统还差一个重要的功能，那就是社会中介管理。现在政府在扮演着中介的角色，这是有问题的。因为政府同时还充当着土地流转是非“裁判”的角色，既当运动员又当裁判员，长此以往，会令政府处于两难境地。但问题是社会中介认为在农村土地流转过程中利益不大，吃力不讨好，因此对参与农村土地流转服务的积极性不高。如果一个市场中介不活跃，那么这个市场将无法活跃起来，就像房屋中介一样的。因此，引导、支持社会中介进入土地流转市场将是另一个发展趋势。
此外，拍地、拍租也是今后的发展方向。因为，今后随着土地流转市场的活跃，多家争同一块地的情况肯定会出现，到时候就会出现拍地拍租，谁出的价高给谁，作为政府部门应该支持并加强这方面的管理。
关于发展趋势问题，业内一位资深人士也发表了看法，他认为接下来权证管理将是重点。“前两年的土地流转工作重点主要是将辖区内的土地流转信息收集起来，为集中规范管理做准备，属于一种基础性的工作。在各地基础工作基本完成以后，现阶段重点放在解决土地流转工作中存在比较明显的薄弱环节，比如权证管理就成为了目前土地流转的重点攻坚目标。”
早在2003年11月，农业部就颁布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。但当时各方面条件都不成熟，因此该《管理办法》出来以后，各地并没有严格执行，那些在土地承包权证上存在的问题依然如故。经有关部门调查，发现目前存在的问题有：越权颁证；颁发程序简化，审核审批监督机制不到位；四荒地承包等从事种植业生产的尚未办理承包经营权证；缺乏一套土地经营权证变更、换发、补发、注销等管理制度；由于合同签订的审查力度不够，加之部分村镇干部的法律意识淡薄，签发土地经营权证的随意性较大。
正因为土地流转存在这些问题，所以近年来一直有合同纠纷和上访案件出现，甚至“民告官”的现象也时有发生，造成了不好的社会影响。去年年底今年以来，政府明显在这方面加以了重视，严格规范土地权证的审批、换发、补发、注销流程管理。