本文系中国社会科学院法学研究所“电子政务法研究”课题项目的部分成果。

　　本引用了中国社会科学院信息化研究中心此前的大量研究成果，包括中国社科院立项的A 类重大课题“电子政务行政生态学研究”、“中国电子政务实施与应用调查报告”、中国社科院信息化研究中心与国脉互联合作开展的中国特色政府网站的测评报告等，许多观点得益于作者与姜奇平等专家的合作。特向他们表示由衷的敬意和感谢。

　　摘　要: 回顾了我国电子政务的发展历程：中国政府信息化大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、“政府上网”及能力建设全面推进和现阶段“应用主导”三大发展阶段；分析了目前我国电子政务发展的现状：电子政务能力取得长足进步，电子政务能力、应用及其实际绩效之间存在矛盾，电子政务出现了《2006 — 2020 年国家信息化发展战略》、《国家电子政务总体框架》等新的政策导向；通过翔实的调查数据分析，展望了下一步我国电子政务的发展趋势：电子政务进入阶段转换期，并提出了我国电子政务的阶段定位、未来走向和推进我国电子政务的关键环节与政策建议。

　　众所周知，无论国内还是国外，基于互联网的电子政务的历史都不算长。然而，为了全面认识电子政务的历史发展及其内在规律，我们的考察其实应该从构成现今电子政务网络的节点开始。其道理显而易见：从静态来看，节点是网络的基本单元，节点的量和质决定网络的规模和水平；从动态来看，没有一个个节点上各类元素的发育，网络整体的发展壮大便无从谈起。

　　本报告主要从历史的角度研究我国电子政务在不同阶段上的发展轨迹。回顾、比较和总结以往的相关实践，目的是为了深入分析和历史把握当前我国电子政务发展的特殊矛盾和阶段性任务，揭示我国电子政务下一步的发展趋势。就“电子政务法研究”课题而言，这一研究也有利于为我们思考相关立法问题，提供一个既有一定历史纵深又有现实针对性的背景。

　　一、我国电子政务的历史发展

　　我国政府利用现代电子信息技术，是从政府办公自动化（O A ）开始的。自2 0 世纪8 0 年代以来，我国政府信息化大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、“政府上网”及能力建设全面推进和现阶段“应用主导”三大发展阶段。

　　（一）单机应用阶段的“办公自动化”

　　2 0 世纪末叶，在“政府上网”之前，我国政府的信息技术应用，大体上包括建立专门机构、专项业务应用系统建设、启动政务专网建设和初步制定标准等内容。

　　总体而言，这一时期的政府信息化更多带有单机应用、分散开发的特征。

　　自2 0 世纪8 0 年代中期，我国党政机关开始步入信息化建设。1984 年，邓小平作出重要题词：“开发信息资源，服务四化建设”。原国家计划委员会经国务院批准成立了信息管理办公室，负责推进国务院有关部委的经济信息系统建设工作。

　　1987 年，经国务院批准，原国家计划委员会又将所属的计算中心、预测中心和信息管理办公室3 个机构合并，正式组建了国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划与建设。

　　与此同步，国家有关部门和专门领域的信息系统建设也开始推进。1985 年后的5 年间，政府共投资了2 0 0多亿元，先后建设了1 2 个国家级政府信息系统，包括经济、金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海关、气象、灾害防御等系统；有4 0 多个部委成立了信息机构，配备了一批计算机等设备，开发各类数据库8 0 0 余个[ 1 ]。

　　1985 年前后，党中央和国务院为推进党政首脑机关的信息化，决定在党中央和国务院所在的中南海实施称为“海内工程”的建设项目，为此成立了该项目的领导小组并设立了办公室。这一项目成为我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端，为我国日后电子政务建设打下了良好的基础。

　　当时政府系统的办公自动化，还主要处在信息技术的单机应用和分散开发阶段，更多表现在政府机关办公室工作中引入微机打字和管理文件，软件、硬件和数据资源应用水平低，有的地方政府才刚刚开始使用小型机；在文件传输方面，开始较多地引入传真机。

　　考虑到办公自动化对标准化、网络化的要求，也是为了防止重复开发造成的浪费，国务院办公厅分别于1987 年8 月和1988 年3 月，召开了“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”和“办公自动化研讨会”，成立了“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”和“技术咨询小组”。这些措施使得全国政府首脑机关办公自动化建设开始走向有组织、规范化的道路。

　　当时有代表性的专项业务应用系统，包括国办秘书局选用北大“华光”系统，组织各地方政府开发的政府文件清样、版式加密传输的国务院文件同版异地印刷系统；上海市政府开发的跨处室的“文档一体化”计算机综合应用系统；青岛市政府开发的集信息报送、采编、出版一体化的政务信息管理系统；吉林省的档案管理系统等[ 2 ] 。

　　1989 年国务院办公厅组建的全国第一代数据通信网启动。到1 9 9 0 年1 0 月，国务院与全国各省级政府间全面实现了“全国政府系统第一代电子邮件系统”的应用。1992 年5 月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强全国行政首脑机关办公决策服务系统建设的通知》，明确提出用3 - 5 年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”；并从1 9 9 3 年开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署和指导当年工作。国办还组织全国各省、自治区、直辖市政府办公厅成立了“全国政府系统办公自动化协作网”及其理事会和技术咨询组，进一步完善了全国政府信息化建设的协调机制，有力地推动了全国政府系统办公自动化和信息网络化的发展。

　　随后，网络化的数据应用开始起步。在此阶段开发的“国务院国民经济与社会发展决策支持系统”实现了联网服务，“国务院综合国情地理信息系统”实现了电子地图应用。江苏、甘肃、内蒙古等地方政府也基于数据通信网络处理政务重要业务，取得了可喜的进展。与之配合，联网应用所需的多部门信息资源整合工作也得以启动。到1996 年前后，国务院各部门和包括副省级、计划单列地区的全国各地方政府办公厅，已全部联入政府系统第一代数据通信网。针对该网络速率低和应用范围不足的问题，基于互联网技术标准与架构，国办主计算机系统和全国数据通信网络系统的升级换代工程于1997 年开始启动，到1999 年底完成[ 2 ]。

　　（二）“政府上网”及能力建设全面推进

　　单机应用阶段“办公自动化”的发展，为我国政府信息化走向网络化应用阶段打下了必要的基础。

　　⒈“政府上网”

　　作为开放的公众网，互联网的应用给政府信息化带来不同以往的新属性，使之可以跳出单纯改善政府自身效率的局限，为政府更好地响应公众需求和服务全社会提供了可能，从而，也将政府信息化带入网络化的电子政务新阶段。

　　1999 年在我国政府机关正式启动的“政府上网”工程，标志着我国政府信息化开始普遍步入互联网时代。事实上，此前已有国内一些政府机构积极探索将互联网用于政务活动。例如，1 9 9 8 年，青岛市政府在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政府信息公众网”；1998 年5 月17 日第30 届世界电信日时，在“g o v . c n ”下注册的域名数为1 4 5 个。当年年底，有关方面正式决定发起“政府上网工程”，一些部委还将1 9 9 9年定为“政府上网年”。

　　1999 年1 月，由当时的国家经贸委经济信息中心和中国电信牵头、联合4 0 多家部委信息主管部门，在北京召开了“‘政府上网工程’启动大会”，“政府上网工程”主网站“w w w . g o v . c n ”也开始试运行。为配合政府上网，中国电信对上网的政府机构专门出台了优惠政策，包括在一定期限内，减免接入专线月租费、相关通信费和主机托管费，组织互联网服务商（I S P 和I C P ）免费为政府上网制作部分主页，以及对相关人员免费提供培训，等等。

　　“政府上网工程”得到各地政府部门的积极响应。此后，参与“政府上网工程”发起单位的政府机构不断增加，许多地方纷纷召开专门会议，成立专门机构，安排必要的资源予以落实。一些地方政府主管部门还规定了“政府上网”的完成期限。

　　在政府主管部门的大力推动和有关方面的积极配合下，我国政府信息化建设在此阶段取得了快速发展。互联网的应用开始受到更多政府机构的重视，尤其表现在“政府上网”推动越来越多的政府网站不断建成开通。据CNNIC 的数据，我国在“gov.cn”下注册的域名数，从1998年底的982 个迅速增加到2000 年底的4615 个。

　　应该特别指出的是，虽然作为专用语的“政府上网”指的是上互联网，但广义的政府上网却并不限于上互联网。换言之，在这一时期，封闭性的或与互联网相隔离的政务专用网络的建设也在同步推进。

　　为进一步规范电子政务的发展，2000 年5 月，国务院办公厅下发了《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》，提出了要用3-5 年的时间建设“三网一库”的任务。“三网一库”的内容，是指要不断完善各地区、各部门机关内部的办公业务网（内网），完善以国办为枢纽的全国政府办公业务资源网（专网），逐步建立基于互联网的面向社会的政府公众信息网（外网），以及共建共享政府办公业务信息资源数据库。

　　2001 年4 月，国办制订的《全国政府系统政务信息化建设2001 — 2005 年规划纲要》，再一次明确了以“三网一库”为基本架构的我国政府系统政务信息化建设目标，提出“以需求为导向，以应用促发展；统一规划，协同发展；资源共享，安全保密”的指导原则。

　　⒉“1 7 号文件”与我国电子政务能力建设全面推进

　　世纪之交，全球信息产业因网络泡沫破裂而陷入为期3 年左右的衰退低迷之中，与此形成鲜明对比，我国电子政务发展却迎来全面推进的重要契机。

　　2001 年8 月，党中央、国务院决定重新组建新一届国家信息化领导小组，由时任国务院总理的朱镕基同志亲自担任领导小组组长。2001 年12 月，国家信息化领导小组第一次会议召开，会议明确了实行加快信息化建设的战略，提出推进国家信息化必须遵循5 条方针。其中第二条便是“政府先行，带动信息化发展”，从而把推进电子政务建设明确纳入国家信息化的工作重点。

　　2002 年7 月，朱镕基总理主持召开了国家信息化领导小组第二次会议。该次会议提出，“十五”期间，我国电子政务建设的目标是：初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业务系统建设，基础性、战略性政务信息库建设取得实质性成效，信息资源共享程度有较大提高；初步形成电子政务安全保障体系，人员培训工作得到加强，与电子政务相关法规和标准的制定取得重要进展。

　　2002 年8 月，国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设的指导意见（即“1 7 号文件”）》正式下发。在总结我国电子政务建设历史和现状的基础上，“1 7 号文件”就“十五”期间全国电子政务建设的指导思想、发展原则、主要目标、重要任务、职责分工及相应的政策措施等，分别予以明确，并相应做出了新的部署。

　　按照“17 号文件”的要求，“十五”期间我国电子政务建设的原则：统一规划，加强领导；需求主导，突出重点；整合资源，拉动产业；统一标准，保障安全。主要任务包括：建设和整合统一的电子政务网络，要求副省级以上政务部门的办公内网与副省级以下政务部门的办公网实现物理隔离，明确政务外网是政府的业务专网，要与互联网逻辑隔离；建设和完善业务系统，加快1 2 个重要业务系统建设，这1 2 个业务系统是指政府办公业务资源系统、金关、金税、金融监管/ 金卡、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水系统；规划和开发重要政务信息资源，即组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系，启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设3。主要任务还包括，要积极推进公共服务；基本建立电子政务网络与信息安全保障体系；完善电子政务标准化体系；加强公务员信息化培训和考核；加快推进电子政务法制建设，等等。

　　为完成上述任务，“17 号文件”还就统一认识、加强领导，明确分工、各司其职，稳步推进、严禁重复建设，利用统一网络平台，规范试点，保证建设和运行资金，以及创造有利的外部环境等7 个方面，提出了加快电子政务发展的措施。

　　“17 号文件”的下达，得到各地和各部门政府主管机构的迅速响应。各地各部门也在电子政务建设方面纷纷采取了新的举措。北京、广东、福建、陕西、安徽、青岛、深圳、成都等省市和税务、司法、公安、审计等部门，纷纷提出了各自的电子政务规划、实施纲要和专项信息化重点工程规划。北京市提出，2 0 0 2 年底前，基本将面向企业和公众的政府业务实现上网运行、政府内部办公基本实现电子化和网络化；到2005 年，将建成体系完整、结构合理、宽带传输、互联互通的电子政务网络系统，全面开展网上交互式办公，从而基本实现首都政务信息化。青岛市以政务公开和网上审批为重点推进电子政务应用工程，计划到2 0 0 5 年，使60% 以上的政府审批和服务项目上网进行。

　　在当时的电子政务建设热潮中，全国涌现出“南海经验”、北京“首信模式”、“中国上海”门户网站，以及“金关”、“金税”、“红盾3 1 5 ”等一批电子政务建设与应用的典型。

　　与自下而上的典型相对应，为更好地推动面上电子政务的进展，自上而下的试点工作也得到了领导机关的重视。例如，2 0 0 2 年，国务院办公厅选择原国家经济贸易委员会、劳动保障部、对外经济贸易部等6 个部门和北京、上海、浙江等7 个省市，作为全国电子政务建设的试点。原国务院院信息化工作办公室也指定了一批电子政务的试点单位。这些举措有力地推动了全国电子政务的发展。

　　（三）我国电子政务政策的变化

　　仔细比较此前我国政府信息化的实践，对比研究进入2 1 世纪后我国电子政务领域的变化和国家相关方针政策的发展，我们可以明显感觉到以下变化：

　　第一，电子政务在国家全局部署中的作用明显上升。首先，信息化在国家整个宏观战略中的地位越来越重要，尤其是新的国家信息化领导小组成立后作出一系列新决策，带来一些新的变化。其中，最明显的一点就是，作为信息化的重要领域和由政府主抓的信息化工程，政府非常希望电子政务在整个信息化建设中起到率先垂范和积极推进的作用。

　　第二，调整和加强了全国电子政务建设的领导体系。国家电子政务建设领导体系调整后的新格局是，包括电子政务在内的整个信息化工作由国家信息化领导小组统一决策和领导，电子政务建设协调小组负责研究和协调中央级网络建设中的重大问题，国务院信息化工作办公室负责制定电子政务总体规划，同时也负有协调、指导和推进电子政务建设的职责；电子政务的具体工作由国务院办公厅牵头，组织相关部门研究提出电子政务实施方案。《关于电子政务建设指导意见》（以下简称《指导意见》）还明确党的工作业务系统建设方案由中共中央办公厅研究提出。

　　第三,    在保证电子政务其他功能的同时，开始强调其公共服务功能。我国电子政务的起点是办公自动化，2 0 0 0 年曾提出政务信息化的目的是“为宏观管理、科学决策服务”（国办发[2000]36 号文件），而后提出要筹建政府公众信息网站（国办发[2001]25 号文件）、再到提出要“进一步规范外网建设，积极推进网上为民办事”和部署应用示范试点（国办秘函[2002]69 号文件），直至《指导意见》从“三个代表”的高度，把电子政务建设同增强政府工作的民主性、改善和加强政府的公共服务能力结合起来，并明确把“积极推进公共服务”作为“十五”期间电子政务建设的8 大任务之一。

　　第四，强调电子政务建设与政务改革相结合。《指导意见》要求，电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革。电子政务建设不是把政府原有业务简单上网，相反它离不开行政改革，离不开政务流程的规范和优化。考虑到这是一个非常复杂的系统工程，在策略上明确“十五”期间要突出重点，稳步推进。“十五”的重点是建好统一的网络平台，建立标准，健全法制，建设和整合关系全局的业务系统。

　　第五，调整了国务院办公厅过去关于电子政务“三网一库”的提法，改成建设“内网外网平台、1 2 个业务系统、4 个基础数据库”的规划框架。

　　总之，我国电子政务此前的发展，就总体来看，更多地还是表现在政府信息化能力的建设上。随着政府信息化能力的长足发展，我国的电子政务建设随即开始进入了一个以“应用主导”为主要特征的新阶段。

　　二、当前我国电子政务的现状

　　我国电子政务的发展，从此前以能力建设为主转向现在以应用主导为主，既是当前电子政务建设中能力、应用、绩效之间客观存在的不平衡发展的现实矛盾所致，又符合信息化发展的一般规律。在充分肯定我国电子政务建设巨大成就的同时，也需要清醒地发现和揭示它存在的问题与矛盾，以准确把握现阶段的工作重点，明确未来的努力方向。

　　（一）电子政务的能力建设取得长足进步

　　到“十五”末期，我国电子政务在实践中取得了多方面的进展，简述如下。

　　⒈政府门户网站体系基本形成

　　据国信办公布的数据，到2005 年，在我国国务院所属的7 6 个部委、直属单位、办事机构及部委管理的国家局中，共有7 3 个单位拥有自己的门户网站，普及率达到9 6 . 1 % ；8 1 . 3 % 的地方政府拥有网站。在我国县级以上政府网站中，31 个省级政府有28 个拥有门户网站，普及率为90.3%；333 个地市级政府中已有316 个拥有门户网站，拥有率为9 4 . 9 % ，没有政府网站的地市主要集中在西部地区[ 3 ]；县级政府网站普及率低一些，为78%[ 4 ]。

　　我国中央政府门户网站于2005 年10 月1 日试运行，2006 年1 月1 日正式开通，标志着我国政府门户网站体系基本形成。

　　⒉政府信息内容建设与服务取得显著成绩

　　根据调查显示，目前无论是政府方面还是电子政务的用户方面，大家都把政府信息内容的提供列为政府在线服务第一位的功能。人们对政府信息内容提供重要性的认同、应用的普及程度和满意度，相对于政府网站其他各项业务而言，均列在首位[ 5 ]。

　　不少政府网站重视信息内容的开发利用，据我们对政府网站的测评，目前大多数开通的政府网站都能每天更新信息，如“中国上海”的信息更新量每天有近5 0 0条，“中国宁波”的更新量有3 0 0 条；有些地方增加了多种语言的内容，如自2 0 0 5 年10 月1 日起，“中国宁波”政府网继繁体中文、英文版本后，又开通了法语、德语、韩语和日语4 个外文版本，所开通的多语种版本，均可在中国境内外通过不同的浏览器查看[ 6 ] 。

　　一些地方和部门率先试行政务信息公开，为全国推行政府信息公开奠定了基础。例如，北京市政府通过“首都之窗”网站实现了5 个1 0 0 % 公开，即政务信息公开目录、面向社会和公众的规范性文件、行政许可事项、表格单据、办事指南1 0 0 % 公开。其中，政务公开目录内容达35240 项，网上信息公开达23342 项[7]。

　　⒊政府业务应用系统建设推进顺利

　　“十五”期间，列入国家电子政务建设重点的政府业务应用系统建设取得进展。例如，金税的二期工程已经基本完成，投入运行，覆盖到全国区县以上税务机关，防伪税控系统覆盖全国一般纳税人，税务系统借助金税工程“一窗式”、“四小票”管理等项目实施，进一步完善管理，拓展了监管范围，在二期工程取得成功后，三期工程已经启动[ 8 ]。

　　2005 年11 月，金审工程的一期建设项目，经过两年的建设和2005 年的试运行，通过了国家发展改革委员会的竣工验收。金审一期工程在全国已部署了5 万多套统一的审计业务软件和审计管理软件，它们在审计业务和管理中发挥了明显的作用。国家审计署业已启动金审二期工程项目的立项准备。

　　金保、金财、金水一期建设稳步进展[ 9 ]，金盾的一期工程已经完成或基本完成[ 1 0 ] 。其中，金保工程实现了1 2个省区市的联网，7 2 ％的地市级以上城市实现了与省数据中心的联网；城域网已经覆盖到6 4 % 的经办机构，有条件的地区网络已延伸到街道、社区，部—省—市三级网络结构已初步形成。到2 0 0 5 年9 月底，有2 6 个省级单位实现了养老保险监测数据的联网传输，数据的传输量占全部参保人数的5 0 % 以上；失业登记和失业保险监测进入全面实施阶段，1 4 个省市完成了监测软件的实施，部分地区已经上传了近7 0 万条数据；以互联网为基础的网上社保、网上职介正在部分地区试点；医疗保险管理服务监测、工伤保险管理服务监测和社会保险基金监管等项联网应用开始调研和设计[ 5 ]。金质、金宏等工程也已经启动。

　　⒋电子政务基础性工作得到加强

　　政府部门间的网络和业务整合进一步发展。如，海关、公安、交通、质检等跨部门信息整合应用的“大通关”电子口岸平台建设，财税、银行与商业网点的联网应用。上海市黄浦区建设了人口信息资源库体系和信息交换平台，集中了由综治、民政、劳动等6 个部门共同维护的3 3 3 项人口基础信息、扩展信息和专业共享信息，初步实现了信息“一数一源，一源多用”，按照“一口受理、内部协办”的方式进行流程优化和信息系统建设，现已开发了城镇居民最低生活保障、协保人员生活补贴、知青子女生活补助、医疗救助、廉租住房、支内退休返沪人员生活补贴、红十字会固定节日帮困补助金发放、特困残疾学生及残疾家庭子女助学金发放等8 项主要功能模块[5]。

　　电子政务信息共享和业务协同的宣传进一步加强，让越来越多的政府官员提高了认识；各级政府重视电子政务的相关培训，国办已决定花3 年时间对各部委和各地政府电子政务的分管领导、技术主管和技术骨干轮训一遍，并为此建立了培训基地。

　　相关的法律法规和技术标准建设取得突破性进展，如，《电子签名法》已于2004 年8 月全国人大通过、2005年4 月1 日正式实施。一些地方出台了政府信息公开的法律，电子政务标准化一期工程2005 年完成，取得一系列成果[ 1 1 ]，等等。

　　电子政务相关的密钥管理、社会征信体系等其他基础性工作，也取得了一定的进展。

　　⒌电子政务的能力明显增强

　　上述我国政府电子政务建设发展的突出效果，集中反映在政府电子政务的能力明显增强上。其中，又特别体现在政府对经济和社会的监管能力增强。如在人口信息服务、电子口岸、税收、公安等领域取得一系列良好的效果，就是这方面的突出例证[ 1 2 ]。

　　电子政务，尤其是政府网站的应用，促进了政务信息公开和政务透明，许多地方和部门出台了信息公开和政务公开制度，建立了信息公开的目录或指南。到“十五”末，商务部、国家环境保护总局、国土资源部、建设部、信息产业部、文化部等部委，相继发布了相关的法规和文件；湖北、吉林、江苏、上海、河北、陕西、江西、深圳、杭州、苏州等省市先后颁布信息公开和政务公开方面的法规、条例、办法等，为政府信息公开和政务公开提供了制度上的保障。上海和北京等地推出了全市统一的政府信息公开目录编制规范和指南，将公众评价纳入考评体系[ 7 ]。

　　政府网站对用户可在线提供的服务功能不断增强，例如，“中国上海”把信息公开和网上办事覆盖到政府各部门，尤其是业务多、公益性强、公众关注度高的部门，率先编制了《政府信息公开指南》、《政府信息目录》，政府部门主动公开信息目录达10.67 万条，收到申请8799个，答复率为99%；北京市电子政务网上审批平台于2004年1 1 月开始正式运行，市级平台互联互通2 7 个委办局及2 个区县平台，有350 项业务可以在网上办理[ 1 3 ]；“中国广州”在网上可办理事项618 项[ 6 ]。政府电子政务能力的增强，为更多的用户使用电子政务创造了条件。

　　（二）能力、应用及其实际绩效的矛盾

　　我国电子政务建设快速推进的同时，也在一些方面显露出深层的矛盾和问题。其中，最典型的矛盾就是电子政务的能力、应用和绩效间的矛盾，反映出的深层问题是机制体制问题。

　　⒈重建设、轻应用，造成电子政务已建成能力的闲置

　　与其他领域的信息化建设一样，电子政务领域也存在着信息化能力、应用、绩效间的矛盾。我们把它称为“信息化不等式”——“能力≠应用≠有效[ 1 4 ] ”，即信息能力建设的水平不等于它的应用水平；信息能力被应用的程度也不等于由此应用而产生的实际效果。其中，“能力”与“应用”之间的差，就往往表现为建成的信息能力应用不充分或闲置的状态。

　　据调查显示，在电子政务建设中，不少地方建了功能强大的门户网站，但当地上网用户却很少。中国社会科学院信息化研究中心连续几年进行政府网站测评，都能发现政府网站存在着用户访问量低，实际办事服务的比例更低的问题。这是我国电子政务重建设、轻应用的一个突出表现。

　　除了思想上或部署上存在不同程度的主观偏差之外，造成已建成的电子政务能力应用不足，还有其他多方面的原因。一是能力建设主要是政府端的事情，相对来说比较容易操作，而应用则大量涉及用户端的配合，工作难度要大得多；二是对电子政务已建成能力的宣传不够，调查证明，许多用户并不清楚政府建成了哪些电子化和网络化的服务能力，因了解少自然造成应用少[ 1 7 ]；三是某些已有的电子政务提供方式并不符合用户需要，用户使用起来不够方便，特别是面向公众的电子政务应用系统，更需要符合普通用户的特点；四是网上与网下多种政务提供和实现方式的互补性和互动性不够，许多应用如果只能网上接入，不能通过固定电话、手机、电视、人工等其他方式接入，必然会把许多用户挡在外边，等等。

　　⒉电子政务建设与应用的实际绩效差强人意

　　中国社会科学院信息化研究中心曾经对政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）和政府对公民（G2C）等不同的电子政务业务进行过有关绩效满意度的调查。调查得到的数据显示，虽然不同电子政务的绩效反应有所差别，但总的来看，用户对我国当前电子政务建设与应用实效评价不高[18]。

　　具体来看，受访者对G2B、G2C 的正面评价（即包括“有显著实效”和“比较有效”）的比例，都低于负面评价（即包括“收效不大”、“目前没有实效”和“得不偿失”）的比例；尤其对G 2 C ，受访者的总体评价更低；在G 2 G 方面，正面评价的比例高出了负面评价的比例( 参见图1）。

　　较之应用不足而言，电子政务绩效低的原因则更为复杂。根据中国社会科学院信息化研究中心的调研，主要原因包括但不限于以下几点：一是重复开发、重复建设、重复投入，这其实是我国信息化建设中普遍存在的问题；二是盲目上项目，缺乏足够的先期调研和论证，项目上马以后，或不符合业务需要，半途而废，或建成了不能发挥作用，形同“鸡胁”；三是短期行为，只考虑建设之初的情况，致使后期应用所必需的运维、管理、升级都缺乏可持续性，调研表明，后期所需的人才、编制、资金等跟不上，都成为影响电子政务应用绩效的原因；四是成本过高，典型的问题是低估了运行维护和升级的成本；五是片面技术导向带来的应用不当，“电子”与“政务”两张皮，技术的应用并没有与业务有机结合，技术创新没有与业务创新、管理创新，特别是没有与制度创新结合起来，以致非技术因素限制了电子政务的实际绩效。

　　⒊纵强横弱，资源整合阻力重重

　　所谓“纵强横弱”，是指在电子政务领域，纵向部门的信息协调能力比较强，而部门间横向的协调能力比较弱的现象。它既存在于全国一级，也普遍存在于地方政府。从某种意义上讲，地方政府难以整合不同部门的信息系统，是当前我国电子政务发展中信息孤岛问题最具典型意义的表现形式。

　　应该说，纵强横弱并不是“十五”期间才出现的新问题。然而，“十五”以来，与“条条”管理的政府行政体制相对应建设自成一体的电子政务系统，在强化了纵向信息化管理能力和部门内信息共享能力的同时，的确进一步加剧了纵向“烟囱”更“粗”、横向整合更难的现象。在调研中，一再听到各地政府关于这一问题的批评。例如，“1 2 金”中的不少纵向应用系统，项目由相应的部委统一安排，地方政府不仅很难在建设投资、设施、内容乃至技术标准上去协调，更重要的是，这些纵向项目建成后，地方政府若要使之互联互通和资源整合，以实现信息共享、业务协同，更是阻力重重。这不光限制了已建成的局部电子政务能力通过资源复用更充分地发挥作用，而且限制了地方政府作为统一的主体为社会公众提供更有效的电子服务。

　　⒋公共服务虽有改善，但仍明显弱于自我服务

　　2002 年“17 号文件”中虽然强调了公共服务的问题，但用历史的眼光来看，当时还是按监管、效率、服务的顺序进行电子政务建设部署的。2 0 0 3 年的“非典”让我国对一些带根本性的问题加以反思，在科学发展观的指导下，按建设“服务型政府”的要求调整电子政务部署的思路日益清晰起来。中国社会科学院信息化研究中心近年在政府端和用户端进行的一系列研究显示，一方面，电子政务进一步加强公共服务的政策调整取得某些进展，以政府网站为例，信息服务有了明显加强，政府行政的透明度明显提高；而另一方面，在线办事与公益服务明显滞后。

　　这里一个显而易见的原因在于，相对于指导思想的调整而言，实施层面的调整毕竟需要一个过程，尤其从许多电子政务项目来看，它们从一开始就是政府机构按自我服务的要求设计的。一些电子政务项目之所以上马，其主要的目标诉求就是为提高政府自身的运行效率或加强监管，并不是服务公众或让公众用户满意。从更深层的分析来看，这又是与许多政府部门本身职能转变远未到位有关。

　　在上面的图1 中，受访者对G 2 G 的评价高于对G 2 B和G 2 C 的评价，也证明了在电子政务中政府自我服务强于公共服务。更具体的分项调查证明，现阶段，人们认为我国电子政务近期可以收到的最主要的实际效果，集中体现在“提高政府工作效率”（5 1 . 3 9 % ）和“增加透明程度”（2 0 . 5 2 % ）方面，其他诸如在服务公众、改善政民关系、民主参与乃至促进政务改革、廉政建设等方面，近期能收到的效果仍然有限（参见图2 ）。

　　⒌改革滞后，制约了电子政务发展

　　深究造成上述问题的原因，最主要的一点就是机制体制改革的相对滞后或不配套。调查数据有力证明了这一论点。在调查中，来自东、中、西部不同地区的受访者，都不约而同地把“政务改革不配套”列在影响电子政务发展关键因素的首位。因此，加快政务改革的步伐，成为顺利推进电子政务的关键因素（详见表1 ）。

　　（三）电子政务新的政策导向

　　进入“十一五”时期，国家对我国未来的信息化和电子政务做出了新的战略部署。这些部署集中体现在以下两个重要文件和一个重要会议上。

　　⒈《2006 — 2020 年国家信息化发展战略》关于电子政务的部署

　　2006 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《2006 — 2020 年国家信息化发展战略》，进一步明确了信息化在我国国民经济与社会发展中的战略地位，国家信息化的指导思想、战略方针和主要任务。其中，电子政务继续作为这一时期信息化战略的重要组成部分。

　　从战略目标看，该《战略》规定到2020 年国家信息化要达到的目标，其中专门指出要“增强政府公共服务能力”，使电子政务应用和服务体系日臻完善，社会管理与公共服务密切结合，网络化公共服务能力显著增强。

　　从战略重点看，该《战略》列出了9 个重点，其中，电子政务列在第二。它又包括4 个方面的内容：①改善公共服务。逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。②加强社会管理。整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力。协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。③强化综合监管。满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力。建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。④完善宏观调控。完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。

　　从行动计划看，该《战略》提出了6 个行动计划，电子政务列在第三。它们包括：规范政务基础信息的采集和应用，建设政务信息资源目录体系，推动政府信息公开。整合电子政务网络，建设政务信息资源的交换体系，全面支撑经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制。加强电子政务建设资金投入的审计和监督。明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接，逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运行、维护管理制度和绩效评估制度。

　　从保障措施看，该《战略》强调要采取9 方面的保障措施：一是完善信息化发展战略研究和政策体系；二是深化和完善信息化发展领域的体制改革；三是完善相关投融资政策；四是加快制定应用规范和技术标准；五是推进信息化法制建设；六是加强互联网治理；七是壮大信息化人才队伍；八是加强信息化国际交流与合作；

　　九是完善信息化推进体制。这些措施适用于整个信息化战略的实施，当然也适用于电子政务。

　　⒉《国家电子政务总体框架》

　　2006 年3 月，国家信息化领导小组下发了《国家电子政务总体框架》（以下简称《总体框架》）。这个《总体框架》根据近年我国电子政务的新实践，发展了2002 年《关于我国电子政务建设的指导意见》，是“十一五”时期我国电子政务的指导性文件。

　　《总体框架》指出，“从总体上看，我国电子政务仍处于初步发展阶段”，而“‘十一五’是承前启后的重要时期。我国电子政务建设将进入以深化应用为显著特征的新的发展阶段”。

　　文件提出了“十一五”时期构建国家电子政务总体框架的要求，目标是“到2010 年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，5 0 % 以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平”。

　　按《总体框架》的表述，国家电子政务的总体框架，由服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制构成。“推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障”。《总体框架》对“十一五”期间我国电子政务建设，提出更为具体的要求：

　　在服务与应用系统方面，要以服务对象为中心，以网络为载体，逐步建立电子政务服务体系。要面向各类用户的需要，选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政府业务，作为电子政务优先支持的业务。它们主要包括办公、财政管理、税收管理、金融监管、进出口管理、涉农管理与服务、食品药品安全监管、信用监管、资源管理、环境保护、公共安全管理、社会保障、司法保障等业务。要围绕这些业务，重点完善已建应用系统，强化已建系统的应用，推动互联互通和信息共享，支持部门间业务协同。要统筹规划新建应用系统的建设。要做好需要优先支持业务的流程梳理，搞好部门应用系统和地方综合应用系统的衔接。应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。

　　在信息资源方面，要依法界定政府部门的信息采集和更新权责，理顺和规范信息采集流程和分工，形成有序采集的机制，减轻社会公众和企业负担。结合业务活动的开展，建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。政府要以公开为原则，以不公开为例外，编制政府信息公开目录，及时、准确地向社会公开行政决策的程序和结果，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。要探索符合实际的基础信息库建设、管理和应用模式。

　　基础设施主要包括：国家电子政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施3 个方面。基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。要充分利用国家公共通信资源，形成连接中央和地方的统一的国家电子政务传输骨干网。按统一标准规范、统一地址和域名，分级规划，分别实施，分级管理，逐级实现互联互通。积极推进基于互联网的电子政务建设。各地区、各部门开展电子政务建设，原则上必须依托国家电子政务网络进行。要按照统一的标准和规范，逐步建立政务信息资源目录体系和交换体系，并依托它们实现跨地区、跨部门信息资源共享。要加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。建立健全信息安全监测系统，统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。完善密钥管理基础设施。要把信息安全基础设施建设与完善信息安全保障体系结合起来。

　　在法律法规与标准化体系方面，要围绕实践需要开展研究，推动政府信息公开、信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设。要重点制定电子公文交换、电子政务主题词表、业务流程设计、信息化工程监理、电子政务网络、目录体系与交换体系、电子政务数据元等标准，逐步建立标准符合性测试环境。加强标准的宣传贯彻和培训，强化标准在电子政务建设各个环节中的应用。

　　在管理体制方面，要加快推进改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，要把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制；创新电子政务建设模式，逐步形成以政府为主、社会参与的多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平；形成有利于信息技术创新和信息产业发展的机制。

　　⒊全国电子政务工作座谈会

　　2006 年6 月12 日，全国电子政务工作座谈会在北京召开。国家信息化领导小组组长温家宝总理，副组长黄菊副总理专门作了重要批示，副组长曾培炎副总理出席座谈会并讲话，国家各部委和各省市自治区的有关领导出席了会议。

　　温家宝总理在批示中指出，加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。

　　黄菊副总理在批示中指出，加强电子政务建设，对促进各级政府机构自身改革和建设、增强政府行政管理能力、提高行政运行效率、改进公共服务水平等都具有重要意义。目前这项工作取得很大进展，成效初步显现。各地区、各部门都要认真贯彻中央关于推进电子政务的方针政策和各项部署，加强协调，扎实工作，积极推进，保障安全，促进电子政务与国民经济和社会事业协调发展。

　　曾培炎副总理指出，改革开放以来特别是“十五”期间，我国电子政务建设取得明显成效。随着信息网络基础设施不断完善，应用系统建设步伐加快，电子政务在加强管理、转变职能、提高效率、方便群众等方面发挥了积极作用。当前，电子政务发展还面临一些体制机制问题，必须引起高度重视，采取有效措施，切实加以解决。曾培炎重申了《国家电子政务总体框架》关于“十一五”时期我国电子政务的主要发展目标。他还专门重申了《总体框架》关于实现5 0 % 以上的行政许可项目能够在线处理的目标要求。

　　对于如何实现“十一五”期间电子政务发展的目标，曾培炎在布置任务时强调，关键是促进“五个转变”，做好“七项工作”。“五个转变”的内容包括：①从电子政务重建设、轻应用向注重深化应用转变；②从信息网络分散建设向资源整合利用转变；③从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；④从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；⑤从信息网站自建自管向发挥社会力量转变。“七项工作”的内容包括：①深化电子政务应用，进一步扩大政务公开的范围和内容，及时准确地发布政务信息；②推动应用系统互联互通，充分发挥电子政务效能；③推进信息共享和业务协同，提高电子政务应用水平；④建立全国统一的电子政务网络，统筹规划，整合资源；⑤做好信息安全保障工作，贯彻“积极预防、综合防范”的方针；⑥完善法律法规体系，加强人才培训；⑦建立有利于电子政务合理建设、科学管理、有效运行及维护的良性运行机制。

　　对照2002 年的“17 号文件”，我们不难看出，随着电子政务实践的发展，国家对“十一五”乃至更远未来的电子政务的战略部署和政策进行了调整。在突出“服务是宗旨”，强调深化应用，资源整合、信息共享和业务协同和以信息资源开发利用为主线等许多方面的调整，是非常符合实际和有针对性的，需要我们深入理解和认真贯彻。

　　三、下一步我国电子政务的发展趋势

　　通过以上对我国电子政务发展的历史回顾，我们可以看出，我国电子政务面临的发展形势、基础条件、主要服务对象、重点要求等方面均已出现了重要的变化。

　　这些推动我国电子政务发展进入到新的历史阶段。

　　（一）电子政务进入阶段转换期

　　国内外对电子政务发展有不同的阶段划分方法[ 1 9 ] 。我们的研究显示，无论从流行最广的联合国5 阶段模型，即“政务上网”模型，还是从中国社会科学院信息化研究中心的“政务改革”5 阶段模型来分析，我国电子政务整体上均处于由初级水平向较高一级提升的阶段。中国社会科学院信息化研究中心的调查从上述两种不同的阶段划分模型上获得了支持性的数据。

　　首先，参照联合国电子政务“政务上网”5 阶段模型，大多数的受访者，将我国电子政务的发展阶段定位在较低水平，认为我国的电子政务处于或越过了起步阶段，最大比例的人认为实现了单向信息发布( 参见图3 ）。

　　图3 显示，如果不考虑占总样本不到15% 的未填报者和选填了“不清楚”的受访者，那么，选择“起步”阶段和“政务信息的单向网上发布”阶段的两项合计将达到7 8 % 左右，也有少部分人认为实现了双向互动。

　　其次，根据中国社会科学院信息化研究中心的“政务变革”阶段划分模型，即考虑电子政务建设引起的政务变革和转型的情况，那么，当前电子政务发展阶段的定位，一方面是更偏低一些；另一方面，由技术创新带来的政务管理创新也相当明显了（参见图4 ）。

　　去除未填报和选填“不清楚”的数据后，占9 0 % 以上的受访者认为我国电子政务目前还处在较低的两个阶段，即“技术应用（即信息网络技术应用，尚未带来政务管理的改变）”和“管理信息化（即技术应用带来管理信息化，但尚未引起政务流程重组）”上。其中，选填“技术应用”阶段的又占到一半以上；也有相当多的人选择了“管理信息化”，选择“扁平服务”、“电子民主”和“全面响应”的加起来不到1 0 % 。

　　调查表明，较之政务上网来说，电子政务建设与政务变革的关系方面的任务更为艰巨。我国电子政务进入发展阶段转换期，具体表现在以下几个方面：

　　一是由电子政务能力建设为主转向以应用主导为主，当然电子政务的能力建设是一个持续的过程，下一步还会不断提升电子政务能力，但大力开发应用，将已建成的特别是闲置的能力应用起来是更为突出的任务。

　　二是由电子政务为政府自我服务更多地转向公共服务，同样G2G 仍是电子政务重要的内容，降低行政成本，提高行政效率，仍然是电子政务的一个重要的诉求，但配合政府改革关于建设服务型政府的要求，电子政务必须加强G2B 和G 2 C 服务，让社会公众满意。

　　三是由加强信息发布为主转向加强办事服务，在公共服务中，人们对当前电子政务各项业务评价最高的就是信息服务，相形之下，电子政务在其他方面的公共服务，尤其是在为公众和企事业单位提供办事便利方面，需要加以重点改进。

　　四是由分散的信息孤岛转向系统整合，包括用户接入手段的多元化和整合，用户可以在线也可以使用线下的其他方式接入电子政务服务；包括政府不同部门和上下之间的信息系统互联互通，为信息共享和业务协同奠定基础。

　　总之，针对我国电子政务仍处于“初步发展阶段”和阶段转换的趋势与要求，我们必须更加强调电子政务的应用和实际绩效，努力探索用深入改革的办法解决电子政务实施和应用中的问题。

　　（二）电子政务实施与应用的实证分析

　　对我国电子政务的跟踪研究，可以看出电子政务的复杂性和挑战性，不仅反映在相关战略和政策的决策层面，而且更反映在战略与政策的实施上。有时在一些地方取得良好效果的政策，在另一些地方却出现了问题，这就要求必须从决策和实施互动的角度，更多地关注实施与应用层面的情况。通过问卷和典型案例的调查研究发现，电子政务实施与应用层面的以下情况，特别值得关注。

　　⒈电子政务的不平衡发展和不同群体的认知差异

　　除了把握整体特征，关注电子政务的实施与应用，更重要的是把握整体内不同部分间的差异。电子政务实施与应用的差异，首先表现在不同地区的不平衡发展上。

　　调查数据显示，按东、中、西部地区的划分来看，概略地说，我国东部地区较多的受访者认为本地区已跨越了“起步”阶段，选择“政务信息的单向发布”的占最大比例。这说明，比起中西部地区，东部地区电子政务发展的水平明显高一些；西部地区的受访者对本地区政务上网发展阶段的评价最低。就电子政务建设与政务改革和转型的关系来看，东部比中西部对本地区发展阶段的评价也稍好一些，但与总样本相似，即使是东部地区，受访者的阶段判断也在整体上低于对政务上网发展阶段的判断。

　　另一方面，值得关注的是不同群体的差异性认识。调查显示，不同单位背景的受访者，对电子政务发展阶段的判断有着明显不同的看法。比起国有及国有控股企业的受访者，党政机关的受访者明显对本地区/ 部门政务上网阶段的判断更为乐观。例如，认为本地区/ 部门政务上网处于“起步”阶段的，党政机关与国有及国有控股企业的两组受访者相应的数值分别为1 7 . 7 2 % 和35.39%，相差一倍，党政机关有更多的人认为政务上网已超越了“起步”阶段。关于电子政务引起政务变革的发展阶段，党政机关受访者选择“管理信息化”的比重也比较大，超过了3 0 % ；而国有及国有控股企业受访者的评价也明显偏低。这种不同群体认知的差异具有政策意义，下文将做分析。

　　相形之下，不同年龄段、不同学历水平的群体，在对电子政务发展阶段的判断上，与总样本基本一致，差异不明显。

　　⒉关于电子政务实施与应用实效的差异性评价

　　调查发现，相对而言，对本地区/ 部门G2B、G2C 和G 2 G 的评价，东部地区均比中西部地区的自我评价明显高一些，例如，东部地区认为本地区/ 部门G 2 B “有显著实效”和“比较有效”的比例，大体上比中西部地区高出15 个百分点左右，在G2C 和G2G 方面相差更大；其中，中部地区受访者对本地区/ 部门G2C 和G2G 实效的评价最低。

　　最值得注意的是，不同单位和不同职业的受访者对电子政务实效的评价，存在比较明显的差别。其中，来自党政机关或党政群团的人的评价明显乐观，如党政机关认为本地区/ 部门G 2 B 应用“有显著实效”的达到10.24%，认为“比较有效”的占38.58%，但国企和国有控股企业的受访者对此评价不高，上两项积极评价共占2 8 % ，而“收效不大”和“目前没有实效”的两项合计高达50%。对G 2 C 实效的评价也是这样，这两组受访者选择正面评价的比例分别为3 4 % 和1 6 % ，相差一倍以上。电子政务服务提供方和用户方关于实效评价上的明显差异，值得有关方面引起重视。

　　另外，调查还发现，受访者年龄越小，对G 2 C 实效正面评价的比例越低，说明年轻人对G 2 C 电子政务的期望值比年龄大的人更高。

　　⒊重要性、应用率和满意度之间存在差异

　　调查发现，用户对电子政务各项具体业务相对重要性的排序，与这些业务实际应用率和用户满意度并不完全一致。换句话说，被用户认为比较重要的业务，不一定在实践中得到了较多应用；而在已应用的业务中，用户的满意度也不一样。

　　以G2B 业务为例，受访者对列举的G2B 各项业务的相对重要性和应用选择率的情况如表2 所示，对这些业务的满意度评价见表3 。

　　分析起来，其中“信息服务”不仅其重要性和应用率在各项G2B 业务中均排第一，而且满意度也非常高。但是，“为企业电子商务建立的服务平台”，在各项业务的相对重要性调查中，以近65% 的比例列在G2B 各项业务的第三位；但在实际应用率的调查中，却仅以不到3 3 %的比例跌至G2B 各业务的第六位；在满意度的调查中，在6 7 % 的受访者未填报的情况下，仅获得中性偏差的评价。“电子报表与统计”和“企业电子税务”的应用率排序分列第二和第三位，而它们的满意度评价却相去甚远。

　　同样，在G2C 和G2G 业务方面，此次调查也发现了相对重要性、实际应用率和用户满意度之间的同与异的现象。用户对于G 2 C 信息服务的满意度，明显低于G 2 B的信息服务，并且，总体上看，G2C 的各项业务不如G2B业务更受用户的欢迎。对于G 2 G 业务而言，相对重要性和应用率排在前3 位的均是“电子公文系统”、“电子办公日常管理”和“电子法规政策系统”，但后两者的排序相反，比例相差近1 0 个百分点。

　　各项业务相对重要性、实际应用率和用户满意度评价之间的差异，理应引起政府有关方面的重视。因为电子政务要“以应用为导向、以用户为中心”，就应该更多地倾听用户的反应，充分考虑用户的意见，把用户认为更重要的业务放在优先地位进行部署，创造条件提高这些业务的实际应用率，改进服务提高用户对这些业务的满意度。考虑到在政府层级架构中，越往下，与企业和个人用户直接打交道的业务越多，服务用户的任务越重，在资源约束的条件下，他们就更应该关注和力争实现业务相对重要性、应用率和用户满意度的统一。

　　⒋实施与应用的主要问题集中于“应用项目发展滞后”

　　关于电子政务项目与用户实际需求两者关系的调查显示，不同地区都不约而同地将“应用项目发展滞后”作为首选项，特别是西部地区的反响比东部和中部更为集中（详见表4 ）。

　　对于电子政务项目建设进展较快的地区来说，加强对已建成项目，特别是公共服务类项目的宣传，应该引起足够的重视。调查表明，宣传不到位或不对路，使得一部分潜在用户因不了解项目的情况而被排除在外。这也成为电子政务应用和实施方面存在的一个重要问题。

　　⒌用户关于影响电子政务应用与实施的关键因素和关键主体的看法

　　如前面表1 所示，各地区的受访者均把“政务改革不配套”和“缺乏项目建成后运作/ 维护/ 管理的后续安排”，列为影响电子政务应用与实施前两位的关键因素。其中，排在第一位的因素比第二位因素高出1 0 个百分点左右。

　　但对其他主要实施因素重要程度的认识，东部地区与中西部地区有不同的排序。比如，被列在第三位的因素，中西部认为是“基础设施建设落后”；而东部地区认为是“相关软硬件技术欠缺”。排在第四位的因素，东部是“相关方案设计与政务目标和业务要求脱节”、中部是“领导不能提供有力支持”，西部则选择了“相关软硬件技术欠缺”。

　　交叉分析发现，有占3 0 % 左右来自企事业单位的受访者，关注“一些官员担心既得权益受损而反对电子政务”的问题；而将此类主题选为关键因素的来自党政机关的受访者不到1 4 %。

　　多数的受访者把本地区/ 部门的主要领导和相关政务的公务员这两类主体，列为影响电子政务发展的关键人员/ 群体（详见表5 ）。

　　⒍关于推进电子政务实施与应用的战略性举措

　　调查显示，在改进对电子政务的领导方面需要着力解决的问题中，排在前两位的是解决“相关规划和政策不明晰”（65.14% ）和“号召多措施少”（53.19% ）的问题。

　　在电子政务与行政改革的关系方面，大多数受访者认为，最需要着力解决的排在前两位的问题，是“条条块块协调不力”（64.54% ）和“政务改革方案不够清晰”（6 2 . 7 5 % ）。更多的受访者认为当前电子政务目标偏低，不足以起到促进行政改革的作用。在具体排序上，东部地区与总样本结果一致，西部地区相反，将“政务改革方案不够清晰”摆在首位；中部地区的这两个选项的选择率则不相上下。

　　受访者一致认为，当前最需要采取的措施，是“统一思想消除政府内部阻力”；排在第二位的措施，东部地区选择了“扩大用户参与，完善方案设计”；中部和西部地区均选择了“树典型，推进电子政务整体实施”（详见表6）。

　　另外，值得注意的是，来自党政机关的受访者强调“增加资源投入”和“树典型，推进电子政务整体实施”，分别将这两项排在第二和第三位。

　　总之，电子政务只有真正做到“以用户为中心、以应用为导向”，才能提高实效。掌握用户端的各种反应和评价，了解用户对电子政务实施与应用的主要问题、关键因素和关键群体的认识和对改进措施的建议，更有助于有关方面检验和完善既定的相关规划与政策，对于相关方面考虑电子政务立法也是有价值的。

　　（三）我国电子政务的阶段定位和未来趋势

　　我们不能脱离特定的行政生态环境，制订电子政务的战略、政策和法律。电子政务本质是政务，政务模式要适应行政生态环境，电子政务也是一样。

　　⒈我国电子政务行政生态环境的主要特点

　　据中国社会科学院信息化研究中心对4 0 个国家和对2 3 个省级地区政务环境进行的比较研究，我国行政生态环境的一些主要特点可归结如下：

　　我国处于中低收入国家之列，这是我国行政生态环境发展的一个最重要的国际定位。一方面，我国经济体很大，发展速度很快；但另一方面，我国人口众多，人均收入水平不高。从经济结构来看，经济总量与结构之间存在巨大反差，我国第三产业所占比重，在同类国家中位置靠后，城市化水平也较为落后，拥有庞大的农村人口。人均收入不高和低收入农村人口，必然制约我国电子政务的发展。

　　我国不同地区经济社会发展极不平衡，既有少数处于发展程度较高的信息化阶段的大都市，又有诸多仍处于工业化未完成阶段的地区。整体上看，我国仍处在工业化进程中，这一整体的性质，其实正是由发展相对滞后的地区决定的。考虑到我国工业化进程中资源秉赋、环境条件的约束和技术进步的机遇，国家选择走新型工业化的道路。在处理地区发展关系上，实行统筹发展，缩小地区差距的政策。通过努力人们当然可以加快缩小差距，但这种经济社会发展的历史阶段是难以逾越的。

　　伴随着工业化进程和社会化程度的发展，公共事务增加要求政府承担较多的公共行政职能，官僚制要求保持一定的行政机构规模乃至相应的结构框架，在工业化的历史背景下，有其内在的必然性和合理性。我国工业化未完成的发展现实，也必然会作用于行政环境。现阶段，转变和优化政府职能是我国行政改革的基本要求，变管理型政府为管理服务型政府，强调以人为本，又体现了我国政府执政为民的根本宗旨。这种行政环境会直接作用于我国电子政务。

　　近2 0 年来，信息化在我国发展很快，尤其在信息基础设施方面取得了长足的进步。这不仅反映在相关的总规模指标上，也反映在主要的人均水平增长上，以致目前我国的信息通信技术投资比重和人均信息通信支出，在同类国家中均处前列。虽然信息通讯设备的普及率仍有待进一步提高，地区差距仍比较明显，但我国沟通环境的改善，为电子政务的进一步发展提供了重要的基础。

　　在人文环境方面，与同组的国家相比，我国已具有一定的创新基础，但与发达国家比仍有明显差距。最显著的差距反映在教育投入水平上，人力资源水平和结构的不相适应，甚至低于同组的许多国家，这成为电子政务水平进一步提高的重大制约因素。

　　总体来看，我国电子政务发展的行政生态环境中最基本的特点，是具有混合型结构特点的经济基础，从就业结构看，像农业经济；从产值结构看，像工业经济；从带动结构看，又像信息经济。这样一种混合结构对应的“棱柱型”行政模式，不仅远非里格斯笔下“融合型”或“衍射型”单纯模式可比，而且，较之里格斯的由农业社会向工业社会过渡条件下形成的“棱柱型”行政模式，我国的情况还要更为复杂。在前期研究中，中国社会科学院信息化研究中心把它称为“双棱柱型”[ 2 0 ]。这种复杂的行政生态环境的特点，决定了我国电子政务的行政模式的阶段性特征。

　　⒉中国特色电子政务的基本特点

　　“中国特色”不只是体现在上述行政生态环境上，还体现在电子政务本身。我们是在工业化任务尚未完成的情况下发展电子政务的，我国电子政务从总体上不能照搬西方国家模式，必须保持自己的特点。我们对中国特色电子政务基本特点的主要判断如下。

　　⑴中国特色的电子政务是新型工业化的电子政务

　　从总体上来看，电子政务发展水平与社会经济结构高度相关，尤其与反映经济发展的人均G D P 水平呈现正高度相关关系；我国的电子政务就绪指数（在4 0 国中位列第二十八），与人均G D P （位列第二十九）二者也高度吻合。经济水平和结构决定了电子政务的特点。而经济环境的调整变化是一个长期渐变的过程，不像技术可以实现跨越阶段。比如，经济环境对电子政务的制约，突出地表现为电子政务上的城乡差距，在广大农村人口中普及电子政务应用需要付出长期艰苦的努力。

　　既然如此，指望我国电子政务一下子达到经济发展水平和经济结构完全不同的发达国家的水准是不现实的。我国不应该也不可能超越“工业化未完成”这一行政生态条件，一下子建立起工业化完成阶段的电子政务模式。

　　新型工业化的电子政务应作为有中国特色电子政务发展阶段目标的基本定位。我国电子政务中的新型工业化特色主要表现在以加强专业化分工、科学管理为基本政务诉求，以资源共享、创新发展为前进方向的电子政务发展中。当然，各地区情况有别，不排除少数经济文化发达地区可能先行探索与当地行政环境相适应的电子政务模式。

　　⑵中国特色的电子政务是官僚制条件下体现以人为本精神的电子政务

　　用温总理的话来说，我国电子政务的阶段性目标在于“提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理和方便人民群众”。它一头联接行政官僚制中的职能优化，一头联接以人为本，中间并没有发达国家电子政务普遍经历的政府流程再造过程。

　　我国之所以没有提“重塑政府”，究其主要原因，可以认为，从行政生态上看，以流程再造为核心的政务改革，适于工业化完成后的政务环境；而以职能优化为核心的政务改革，适于工业化过程中的政务环境。具体来说，发达国家的流程再造，是以工业化期间分工专业化行政水平高度发展和成熟为基础的；我国现代化的主要任务是工业化，占人口大多数的农村还保留着顽强的人治传统，如果在人治传统没有被分工专业化的科学管理传统彻底改造的情况下，贸然解构科学管理传统，人们担心易造成农业社会人治的回潮。这也是虽然大家都知道条块分割不利于协调，但又不能轻易调整体制的原因。而这又不能不影响电子政务。有中国特色的行政生态环境，决定了在官僚制框架下体现以人为本精神这一中国特色电子政务的特点。

　　⑶中国特色的电子政务是引领行政变革的力量

　　对电子政务实施与应用的调查表明，从某种意义上说，政务改革滞后成了制约电子政务发展的第一位原因，我们期待政务改革的步伐能够加快，从而为电子政务发展扫除行政体制的障碍；反过来，我们也同样寄希望于通过积极推进电子政务，去推动和引领政务改革。在有中国特色的行政生态环境下，发挥电子政务对政务改革的推动和引领作用不仅是成立的，而且是必要的，并构成现阶段和未来一段时间中国特色电子政务的又一个特点。其根据在于：第一，通过技术革命推动对公共产品生产方式的传统改造，提高政府的执政能力，充分体现了先进生产力发展的客观要求；第二，通过技术变革为管理变革提供生产力和生产方式基础，促进上层建筑的发展和完善，反映了经济基础决定上层建筑的规律；第三，由于中国发展不平衡，电子政务不可能搞一刀切，总体平衡的定位是通过一些局部先行，带动相对落后的地区，最终共同提高来实现的。通过前面的实证研究，比如电子政务的实施推动政府信息公开和协同办公等事实，我们可以预见的是，电子政务至少可以带动行政生态条件较好的地方加快行政改革的步伐，对国民经济和社会发展特别是结构调整，起到积极促进作用。

　　⑷中国特色的电子政务是构建和谐社会的推进器

　　发展中国家限于自身的经济社会和文化等条件，要实现较高程度的电子政务就绪水平困难重重。在发展中国家，一方面，包括电子政务在内的信息化，要求他们必须以国际竞争的视角和紧迫感，制定旨在缩小与发达国家发展差距的信息化战略（e-strategy）；另一方面，信息化和电子政务又是一种双刃剑，若处理不当，就有可能造成新的苦乐不均和两极分化，成为扩大数字鸿沟乃至加深社会矛盾的异化力量。

　　我国作为发展中的社会主义大国，经历了2 0 余年的改革开放以后，目前正处于重大的战略机遇期和矛盾凸现期。党和政府提出建设和谐社会的任务，要实现人与自然的和谐，首先是努力做到人与人的和谐。地区之间、城乡之间、管理者和被管理者之间、社会不同群体之间应该通过积极的沟通和协调，建立和谐的关系，增强全社会的向心力和凝聚力。在此过程中，政府和其他公共机构担负着更重要的责任。在发展电子政务的时候，即使我们无法在短期内达到普遍服务的程度，但协调发展、趋利避害、促进和谐、惠及全民，应成为有中国特色电子政务的一大特点。

　　⒊我国电子政务发展的阶段定位和未来趋势

　　一个国家或一个地区，对自身电子政务发展的阶段定位给予准确的判断，是正确制订电子政务战略规划、方针政策和法律法规的重要前提，直接影响电子政务未来的发展趋势。中国社会科学院信息化研究中心对我国电子政务发展的阶段定位，形成如下观点。

　　⑴发展阶段的总体定位——“初步发展阶段”

　　综合中国社会科学院信息化研究中心的研究认为，当前我国电子政务发展处于“初步发展阶段”的定位，是非常正确的。反之，对我国电子政务发展阶段的其他一些过于乐观的判断，并不利于我们科学认识和健康推进电子政务的发展。

　　进一步来说，在“初步发展阶段”的总体判断之下，我们还需要深入探索我国电子政务发展的特殊规律。从行政生态学的角度对电子政务展开研究，有助于我们在电子政务不存在一成不变和普遍通用模式的假设下，进而研究本国、本地行政生态环境的特点，并据此实事求是地推进电子政务。我们既不能超越历史阶段和现实行政生态环境的约束盲目跃进，又不能消极机械地看待行政生态条件，错过迎接挑战的历史机遇。

　　⑵“双棱柱型”的阶段性基本模式

　　我国现阶段电子政务的行政生态特点，决定了我们在电子政务阶段模式上与其他国家的不同。我们在转变公共产品和服务的生产方式过程中，建立的实际上是“双棱柱型”行政模式。其中，第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式过渡的模式；第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式过渡的模式。

　　上述判定是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政生态环境决定的。不考虑行政生态环境中的农业社会遗留问题，电子政务的行政策略选择就会脱离国情；不考虑行政环境中的信息社会挑战问题，电子政务的行政策略选择就会丧失机遇；更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，电子政务的行政策略选择就会失去重心。

　　中国社会科学院信息化研究中心的调研和实证分析进一步证明，目前我国电子政务建设正处于从技术应用向管理信息化转变的过程之中，少数发达地区和部分电子政务走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。总的看来，我国电子政务的策略选择，大体是适合现阶段行政生态环境的，但需要重视多目标、多策略之间的矛盾和平衡。

　　⑶“职能导向”与“流程导向”的平衡

　　随着办公自动化和“政府上网”向深度应用发展，我国电子政务建设中的一些深层次矛盾开始暴露，矛盾主要集中在职能与流程上。现阶段，用户要求政府网站前台“一站式服务”，但实际上，由于现有体制下部门的职能分割，到了后台处理时，仍要按部门分别进行。深度应用的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用，最终要对应政务上的流程再造。流程再造意味着打破现有的政务秩序，乃至改变现有的权力配置和组织方式，因此，流程再造存在着很大的难度和风险。经验表明，流程再造的失败率要高于基础设施建设阶段。实际上，国外流程导向的政府信息化项目失败率也相当高。

　　然而，更深层的矛盾还在于：我国的行政体制设计是由职能导向的，而行政体制改革也是以职能优化与职能转变为核心。虽然本着新型工业化的原则，电子政务早晚会要求政务流程重组，但目前尚缺乏明确的流程战略，也不具备类似西方“重塑政府”那样的改革纲领作为政府流程再造的正式的政令基础。这既与我国没有完成工业化的历史条件有关，也与我国面对信息化挑战的路径选择有关。

　　总之，电子政务发展的所谓“一站式服务”的要求，尤其在那些已完成工业化、现代化程度较高的地区，在一些窗口部门和改革先行的领域，与职能分割的现行行政体制之间便形成了一种矛盾。这其实是工业化与信息化两次现代化之间的矛盾，在中国这样一个走向新型工业化的国家的必然表现。

　　下一阶段，我国电子政务发展要解决的一个重要问题，就是在工业化与信息化之间找到一种平衡。完全偏向传统工业化的保守选择，或脱离工业化现实进行激进的信息化改造，两者都不符合新型工业化的要求。我们需要寻找到一个两全其美的办法，平衡上述矛盾，在推进电子政务发展时，把握好时间和空间上的“度”。

　　根据中国社会科学院信息化研究中心提出的“政务改革”5 阶段模型，在整体上，我国电子政务近期处在从技术应用加快推进政府管理信息化上。而下一步的主要发展是适时由点到面地推进到政府流程再造和实现向服务型政府的转变；同时应结合中国国情，有重点地推进电子民主，尤其是电子参与，促进社会主义民主政治建设。扁平服务型电子政务策略是下一步我国电子政务最主要的可选发展空间。

　　（四）推进我国电子政务的关键环节与政策建议

　　在我国“农业—工业—信息”三元结构内部，从发达的大都市，到老工业基地，再到以农业为主的落后地区，各地行政生态条件千差万别，推进电子政务不宜搞一刀切。虽然我国不可能全面推进政府流程再造，但局部是具备条件的。健康推进我国电子政务发展的关键，在于分类指导。整体来看，应根据行政生态条件的不同，鼓励发达地区、窗口部门和试点领域先行一步，大胆改革条块分割的传统体制，为促进以流程再造为标志的行政管理体制改革探索新路，提升电子政务的整体水平。

　　⒈加强行政协调，突破条块分割体制

　　电子政务不可能自发成功，在缺乏政府流程再造政令依据的条件下，只能通过加强组织、领导、协调，来有限地突破条块分割对电子政务形成的制约，反过来看，这也是电子政务促进行政改革的体现。这方面的建议主要有两点：

　　一是由政务主管部门牵头建立协调领导机制。电子政务，重在政务。目前，我国电子政务在很多情况下不是由政务主管部门牵头，而实际上是由信息部门起牵头作用。当电子政务深入到业务应用阶段后，行政业务主管部门缺位，会使电子政务偏离业务主导的方向。为此，应改为由主持行政体制改革的公共行政主管部门牵头，建立电子政务的顶层协调机制，解决部门分割造成的电子政务协调问题。

　　二是建立和完善跨部门、跨地区的组织保障与协调工作机制。其基本因素包括：以民主协商的决策机制，明确电子政务建设方向；以科学务实的专家机制，确定技术方案；根据需要和可能，确定明确的应用目标，实行集体民主决策；项目须经咨询和论证程序，保证技术实施方案的科学性和可行性，等等。

　　⒉局部突破率先推进政府流程再造，打造服务型政府

　　根据中国社会科学院信息化研究中心对国内不同地区电子政务的行政生态分析，北京、上海、广东和浙江等许多地方已经具备了进行流程再造的行政生态条件，建议率先推进政府流程再造，在此基础上实现一站式服务，打造服务型政府。

　　政府的工商、税务、城管、交通、公安、信访等窗口部门，直接服务民众。为了提高服务质量，有必要率先进行流程再造，推进首问负责制的电子政务改革，提高响应能力和公众满意度。

　　在行政审批、商业服务等重点领域，其业务特点是涉及部门较多，应通过政府流程再造，结合网下的集中办公模式，推进一站式服务的电子政务模式，最大限度消除部门分割给群众办事带来的不便。

　　上海等地的政府在整合跨部门应用方面，探索按“一口受理、内部协办”的方式进行流程优化的经验值得总结和推广。同时，这些相关的经验也说明，在具备条件的地方实行率先突破也是可行的。

　　⒊从信息资源共享平台入手，为整合电子政务创造条件

　　“条、块”分别发展的政府信息化现状是我国目前的行政管理结构的体现。而“纵强、横弱”的情况反映了跨部门协调和整合的难度。的确，从现有的情况看，这种基于“条、块”的管理体制结构，在“十一五”期间也许不会有大的变化。但具体分析我国行政管理体制，在信息资源领域率先梳理信息流程，进行共享平台建设，应该是一个可以选择的突破口。

　　这是因为，根据中国社会科学院信息化研究中心的研究，从行政生态环境与电子政务关系的角度看，在政府管理信息化到扁平服务型电子政务阶段，沟通环境的优劣具有特殊的重要性。我国电子政务的沟通环境较好，它的价值在于可以为信息整合和共享提供必要的基础。现阶段和未来一定时期内，我们可以发挥沟通环境较好的优势，在难以全面调整业务流程和权力关系的情况下，首先通过政府信息资源共享，在信息流环节率先突破行政改革的瓶颈，由浅入深推进跨部门协调，为全面推进流程再造创造条件。

　　⒋探索跨部门协调机制创新，鼓励以项目为中心的电子政务推进方式

　　以项目为中心的跨部门协调的电子政务推进方式，要求树立动态管理架构的理念，把任务作为带动工业化职能部门协调运作的“纲”。由于任务在整个系统中的核心导向地位，任务管理就具备了流程管理的性质。这是流程再造在条件不具备的行政环境下的变通处理方法。它不是把机构打乱重组，而是在现有职能分工的格局下，以业务需求、民众需求为任务线索，用信息化方式提供部门协调的方便，促进政府部门提供公共服务。

　　从案例来看，石家庄、内蒙古等地在政府信息化的实践中，采用动态项目管理的方式，在未直接改变现有职能导向的行政体制部门分工的基础上，探索实现跨部门流程的协调任务。这些具有中国特色的经验值得总结。

　　可以认为，以项目为中心的电子政务推进方式是当前应当倡导的策略。我国电子政务即将进入深度应用的深水区，现有行政体制下职能与流程的矛盾，将成为电子政务中政务发展的主要制约因素。介于职能管理与流程管理之间的项目管理，对矛盾的解决具有独特优势。以项目为中心管理电子政务，将有助于减少政务管理体制的阻力，为彻底的流程重组创造有利条件。

　　⒌坚持应用和需求导向，强化电子政务的绩效评估

　　⑴以应用为导向推进电子政务

　　一是建议强化公共行政管理业务部门的作用。电子政务的建设和应用规划，首先应主要来自政府机构内部，而不是来自I T 技术提供商；其次应主要来自熟悉业务情况的业务部门，而不是技术部门或其他部门，才能保证所选择实施的项目适用和实用。此外，还应重视征求各类用户的意见，要避免以技术目标作为电子政务规划的主要内容和评估标准的倾向。

　　二是建议以政府业务流为主要线索发展电子政务。在一定的资源条件下，有效的做法是由政府业务部门提出应用需求，并提出对规划项目的取舍意见，对于跨部门的业务，应由相关的所有业务部门共同参与研究，并和技术部门共同决定方案，确立电子政务发展的优先级。

　　另外，应尽量避免在电子政务建设中采用传统“交钥匙工程”的方式，它容易造成技术与业务“两张皮”现象，不利于解决后期应用中可能出现的问题，不利于电子政务的滚动发展[ 2 1 ]。

　　⑵以需求为导向完善电子政务

　　要加强对用户需求的调研，密切与用户的沟通。用户的需求随着环境变化和电子政务的发展而改变，不同的服务对象往往有不同的需求。政府要切实转变观念，要以最大限度地从方便企业、公民等服务对象，而不是以方便政府本身作为电子政务的出发点。按用户需求的轻重缓急配置、安排和调整电子政务的部署。

　　要建立和完善电子政务服务体系。建议建立由政府直接服务、社会平台服务、企业市场服务和服务支撑系统共同构成相互支持的电子政务服务体系，使电子政务服务落在实处。以需求为导向，还包括尊重服务对象所要求的服务方式。在网民普及率不高的地区，特别需要加强网上服务与网下服务的结合和衔接。

　　⑶建立和完善效益导向的电子政务绩效评估体系

　　要把电子政务绩效评估体系纳入政府整个绩效评估体系之中通盘设计，并使之占有重要的位置，加快建立和不断完善。要根据我国行政管理体制改革目标和电子政务目标，确定明确的电子政务绩效目标，以此为核心形成完整的绩效评估体系。

　　要将绩效评估的重点从技术能力的先进性转向应用效益。当前，我国电子政务建设的重点已从基础设施建设、应用系统开发，转向扩大应用和跨部门信息共享、业务协同等方面，为发挥电子政务绩效评估体系的导向性，绩效评估的重点，要从能力建设阶段关注系统的技术能力先进性，转向应用所产生的经济效益和社会效益。

　　⒍加强相关的人力资源开发

　　在我国各地的行政环境中，公共管理人员的人力资本投资，与电子政务水平提高的关系，要比其他行政要素更密切。培养技术、业务复合型的高素质电子政务人才队伍，特别是高级人才，是电子政务建设中比设备条件更为重要的条件。在人文环境中，人力资源成为制约我国电子政务发展的“短板”，而且，电子政务越是向高级阶段发展，人力资源因素的影响作用就越显著。就此提出如下建议：

　　一是要分层次对政府主要负责人、信息化主管、高级公务员和一般公务员进行电子政务培训，并将培训结果纳入公务员考核范围；

　　二是将具备信息化意识和技能作为招考公务员和干部提升的主要条件之一；

　　三是引进信息化专门人才，加强政府电子政务队伍的力量；

　　四是通过社会化的方式，加强与企业、教育科研机构等政府外部专家的交流与合作，借用外力提升政府电子政务的能力；

　　五是通过宣传培训等措施，提高包括公众在内的各类用户对电子政务的认识和应用水平。包括对基层组织、居委会、社区、村委会进行利用电子政务服务公众的扫盲教育，重点提高基层骨干的水平。

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　　作者简介：

　　汪向东，男，1954 年生，1982 年毕业于南京大学经济系，1985年毕业于中国社会科学院研究生院技术经济系，获经济学硕士学位。现任中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员、信息化与网络经济研究室主任、中国社会科学院信息化研究中心主任。研究方向：信息化理论与实践、互联网经济、通信改革与发展。