作者:宣行 黄志球 陈伟建  

    海事行政许可属于特定领域的行政许可，具体是指依据有关水上交通安全、防止船舶污染等海事管理的法律、行政法规、国务院决定的设定，由海事管理机构实施或者由交通部实施、海事管理机构具体办理的行政许可。根据审批程序的不同，海事行政许可分为当场审批和多级审批。当场审批是指岗位人员同时承担受理、审核和审批的职责，如船舶进出港签证或进出口查验。多级审批是指多个岗位或者多个部门分别承担受理、审核和审批的职责。与当场审批相比，多级审批具有以下特点：一是审批期限比较长，不是需要立即做出决定的紧急许可项目；二是涉及多个岗位人员或者多个部门，不同的岗位或部门在审批中履行不同的职责；三是许可的内容往往较为复杂，通常需要在不同阶段由不同岗位人员侧重不同要点，运用专业判断做出行政行为，因此多级审批更加完整全面地体现着行政许可的程序要求。从另一个角度也可以认为，当场审批是多级审批的简化程序，掌握了多级审批的审批要点和方法，那么对当场审批项目也可以变通适用。
    当前，海事机构常见的多级审批行政许可主要有：通航水域水上水下施工作业许可，在港口水域内进行采掘、爆破等活动的许可，通航水域内沉船沉物打捞作业审批，船舶、码头、设施使用化学消油剂的许可，船舶在沿海港口使用焚烧炉许可，船舶在港区水域洗舱、清舱、驱气许可，船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水许可，冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板许可，船舶载运危险货物的适装许可，船舶液体危险货物水上过驳作业许可，等等。

海事行政许可多级审批的程序

    海事行政许可多级审批程序可分为受理环节和审查环节，两个环节只是从海事机构的职责出发，根据审查的内容不同对多级审批程序作的划分，并不代表在某个特定的许可审批中仅仅是涉及到两个岗位或者两个部门，但必定会涉及到两个或以上岗位或者部门。以通航水域水上水下施工作业许可为例，按照深圳海事局的现行做法，首先由海事处岗位人员A负责受理本辖区水工作业的申请，接着由另一岗位人员B对施工申请进行审核，提出具体审核意见，经海事处主管处领导复审后，连同材料一起报送通航管理处，通航管理处的岗位人员C审核后提出审核意见，交通航管理处主管处领导批准。虽然这里涉及到了5个岗位人员，但是仍然属于两个环节，只不过从岗位人员B开始，后面的工作都归入了审查环节，这是由上下两个海事机构多个岗位人员共同完成的审查。
    在两个环节中，海事机构岗位人员应注意以下一些方面：
    1.受理环节
    在受理环节，海事机构的主要职责有两项，一是判断申请事项是否需要取得行政许可；二是是否属于本海事机构的职权范围。审查的内容也仅仅局限于对申请人提供的材料的形式审查，即审查材料是否齐全或者是否符合法定形式。申请人申请海事行政许可，应当如实向海事机构提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。
    海事机构对申请人提出的行政许可申请，应当并且只能根据不同情况分别做出处理：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本海事机构职权范围的，应当即时做出不予受理的决定，并告知申请人向有关海事机构或其他行政机关申请，不予受理的应出具书面《不予受理通知书》；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者于规定时限内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理之日；申请事项属于本海事机构治权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本海事机构的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请并出具《受理通知书》。
    概言之，海事机构在受理环节中能并且只能做出5种受理行为：不受理、不予受理、要求更正、限期补正、予以受理。
    2.审查环节
    在审查环节，海事机构的主要职责是实质审查，主要审查以下几个方面：（1）申请人是否具有相应的权利能力和行为能力；（2）申请是否符合法定的程序和形式；（3）申请人的申请是否符合法定的其他条件。审查的内容涉及到对受理材料的实质内容的审查，一般有两种方式，一种是核查，根据《行政许可法》的规定，海事机构应当指派两名以上工作人员进行核查；另一种是上级海事机构的复查，依法应当先经下级海事机构复查后报上级海事机构决定的行政许可，下级海事机构应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级海事机构。海事机构对海事行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，海事机构应当听取申请人、利害关系人的意见。
    申请人的申请符合法定条件、标准的，海事机构应当依法做出准予行政许可的书面决定。海事机构依法做出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

海事行政许可多级审批目前存在的问题

    对不同的许可项目没有抓住重点。对海事机构和执法人员而言，每天接触的海事行政许可项目非常多，在人力物力相对有限的情况下，要根据本辖区的实际情况，确定监管重点，把好审批关口，确保守住责任底线。但是，有的海事机构对海事行政许可项目胡子眉毛一把抓，没有区分轻重缓急，导致执法资源分散，不利于发挥海事行政许可对水上交通安全的支持保障作用。
    不重视法定期限的要求。按照《行政许可法》和有关海事法律、法规的规定，除可以当场做出行政许可决定的外，海事行政许可项目都有规定的决定期限。规定期限内不能做出决定的，经本海事机构负责人批准，可以依照规定适当延长，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。实际上，少数海事机构和海事执法人员对海事行政许可法定期限的认识淡漠，甚至对法律规定束之高阁、无动于衷，机械理解和歪曲执行有关规定。
    对于具体的许可项目没有把握审查的侧重点。不同的许可项目，在不同的环节，有不同的侧重点。如水工作业受理环节须重点关注：申请单位是否按规定填写《申请书》和提交相关资料。资料不能留原件的应要求提供复印件，并交验原件。审查环节须重点关注：泥驳和耙吸船是否装载船位跟踪系统；信号显示是否处于良好状态；是否取得抛泥许可证；抛泥地点所在航区与施工船舶航区是否相符；船舶进出施工区域、抛泥区和通过船舶交通管理报告线有无落实报告制度；需要使用交通船的，应在申请时提出解决交通船舶的可行性办法；装运危险品（炸药、燃料油等）的施工单位申请时是否提出危险品运输的可行性办法。对于不同的材料也要有审核侧重点，如：《危险货物安全技术说明书》应重点审查内容是否全面，能否作为安全作业和事故应急的参考指南，格式是否符合规定的要求。《集装箱装箱证明书》应重点审查装箱现场检查员是否在海事机构备案并在《集装箱装箱证明书》上签名确认；《集装箱装箱证明书》上显示所装的危险货物是否与申请人申报的内容一致等等。个别海事机构和海事执法人员由于受专业素养和业务能力的局限，对海事行政许可多级审批项目的要求理解不透、重点把握不准、程序坚持不严，以致部分应当许可的没有许可，不应当许可的乱许可，不仅损害了行政相对人的正当权益，而且对水上交通安全构成了威胁。
    用语不够规范。如：不予受理时未阐明理由；申请材料不齐或者不符合法定形式的，未当场或者按照《行政许可法》和有关海事法律、法规规定时限一次性告知申请人需要补正的全部内容。
    对重复提交的申请置之不理。没有认识到对于每一个申请都应当做出处理，不处理是行政不作为行为。
    台帐管理方面存在存档资料不全或者不规范现象。存档的资料不齐全、不规范，一方面表现为形式不符合要求，如：用传真纸存档；在受理当事人申请，验完原件后留存复印件，在复印件上没有盖校核章。另一方面表现在没有及时更新资料。如留存的复印件如果属于类似船舶证书等有有效期的文件时，在许可的时限内证书更新的，相应存档的复印件也应及时更新。另外，有的印章使用不够正确、规范，或未由审批人员签名。
    与海事行政许可项目有关的档案和记录不完整。尤其是不予受理和不予批准的申请普遍未形成书面档案；有关的工作记录或者沟通记录不完整。

海事行政许可多级审批的改进建议

    海事行政许可多级审批存在的突出问题，表现形式各异，其原因也不尽相同，但从深层次的根源上讲，主要可以归结为思想、能力和管理等3个方面的因素。因此，改进海事行政许可多级审批，必须紧紧围绕思想、能力和管理等3个方面，采取针对性强、富有成效的措施。
    增强法治意识，确保海事行政许可多级审批的严肃性。思想观念是行为的先导。正确的行政行为源自坚定的法治意识。因此，各级海事机构要教育引导海事执法人员增强依法行政意识，着眼于不断发展的新的形势和任务要求，切实转变海事管理理念，牢固树立忠诚运用法律、正确行使权力的责任感、使命感和紧迫感，为维护水上交通安全持续稳定做出特殊的应有贡献；教育引导海事执法人员全面落实科学发展观，按照建设“服务型政府”的要求，不断提高对海事机构“三个服务”（服务水运经济现代化、服务行政相对人、服务人民群众安全便捷出行）理念和本质要求的认识，为行政相对人提供更加完备更加优质更加便捷的海事公共服务。
    提高执法能力，确保海事行政许可多级审批的正确性。海事行政许可多级审批不仅涉及法律知识，也需要海事管理方面的专业素养，这就对海事执法人员的能力和素质提出了很高的要求。因此，坚持依法行政、执法为民，不断提高执法的能力和水平，不仅是新的形势和任务下海事工作的出发点和立足点，而且已经成为海事机构和海事执法人员正确履行职责的必然要求。作为海事执法人员，要增强依法行政的能力意识，在提高业务水平、增强综合素质、正确履行职责方面下功夫。只有依靠勤奋学习、刻苦钻研，熟练了解掌握岗位所需的基础知识和专业技能，才能严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，从而跟上形势和任务发展的要求，在优质服务中实现有效监管，在有效监管中体现优质服务。
    强化监督机制，确保海事行政许可多级审批的公正性。海事行政许可作为海事部门一项重要的行政权力和行政管理方式，如若权力过于集中或职权范围不清晰，缺乏有效的内、外部监督、约束和控制，容易造成行政权力的误用、错用和滥用，产生不公正或腐败行为。要通过建立海事行政许可备案制、信访调查、执法质量考评和日常检查等方式，加强对海事行政许可多级审批的监督检查，发现违法实施海事行政许可的要及时撤销，保护申请人或利害关系人的利益；按照“谁审批谁负责”的原则，对不按规定的许可条件、程序和时限实施行政许可，甚至越权许可、滥用职权、徇私舞弊以及对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，要依法对有关领导和直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任；以精简、高效、廉洁、公平为目标，加快海事电子政务建设，努力实现海事行政许可自动化、信息化、网络化，提高海事行政许可的透明度和公信力。