中共湖南省委常委、省纪委书记 许云昭

    有效预防腐败是反腐倡廉建设的重要内容，也是深入推进惩治和预防腐败体系建设必须不断探索和研究的重大课题。党的十七届四中全会《决定》提出：“在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效”。我们按照这一新要求，加强对有效预防腐败问题的研究和探索具有重要意义。

    一、有效预防腐败理论提出的历史背景

    关于有效预防腐败理论的提出，我们应着眼于准确把握和深刻认识其产生的时代背景、实践基础和探索历程。

    （一）从反腐倡廉战略方针的转变过程看，有效预防腐败理论的提出，是深入推进反腐倡廉建设的必然结果。改革开放以来，我国反腐倡廉战略的转变大致经历了三个阶段：第一阶段是加大治标力度阶段。这个阶段的时间是从十一届六中全会至十三届四中全会，其特点是以邓小平同志为核心的第二代领导集体坚持从“文革”教训中走出来，走在不搞群众运动的情况下开展党风廉政建设的新路子。主要强调坚持从严治党方针，坚持两手抓，两手都要硬，一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，坚持不懈地纠正各种不正之风，坚决制止和取缔严重危害社会风气的腐败现象，同时强调靠教育、靠法制反腐败。第二阶段是从坚持标本兼治、综合治理到逐步加大治本力度的阶段。这个阶段的时间从十三届四中全会后至十六大，其特点是以江泽民同志为核心的第三代领导集体初步探索适合我国现阶段基本国情的有效开展反腐倡廉的基本路子。1993年10月，中共中央、国务院作出了《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》，并确定了加强领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风的反腐败三项工作格局。同年8月，中央纪委召开第二次全会，提出了反腐败必须加强综合治理，既治标又治本的要求，随后提出了反腐倡廉坚持标本兼治、综合治理的方针。2000年，党中央进一步提出“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度”。在党的十三大明确提出纪委“保护、惩处、监督、教育”四项职能的基础上，十四大报告提出，“廉政建设要靠教育，更要靠法制”。十五大报告提出，“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。十六大报告提出，“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。第三阶段是惩防并举、注重预防的阶段。这个阶段的时间从十六大以后到目前，其特点是以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体继续深入探索新时期新阶段中国特色的反腐倡廉道路。十七大报告提出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。把反腐倡廉建设与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设一起作为党的建设的“五大建设”格局。十六届三中全会作出关于完善社会主义市场经济体制的决定，提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的战略任务。2005年1月，党中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2008年5月，印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》。要求经过努力，建立起思想道德教育长效机制，反腐倡廉的制度体系，权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策部署的实施，表明党中央对预防腐败越来越高度重视，对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰，对惩治和预防腐败体系建设规律的认识和把握越来越明确，这是我们党对我国反腐倡廉经验的科学总结和发展创新。

 （二）从国际上看，有效预防腐败理论的提出，是积极顺应世界历史发展潮流和大势的必然选择。反腐败是一个纷繁复杂的社会政治问题，也是一个历史性、全球性、现实性难题。纵观世界政党史，反腐败的成效大小，既取决于惩治腐败的力度，也取决于预防腐败的力度，直接影响到一个执政党的兴衰成败。当代国际反腐败的基本发展趋势是，一些执政党高层已越来越高度重视反腐败，更加注重建立健全制度反腐败，更加注重预防性反腐败，更加注重依靠社会公民反腐败，更加注重加强反腐败国际合作。2003年第58届联合国大会确定每年12月9日为国际反腐败日，同时审理通过了《联合国反腐败公约》，汇集了世界各国在市场经济条件下治理腐败的经验，把各国在惩治和预防腐败方面形成的共识，用国际法的形式确定下来。这部《公约》特别强调不同的腐败现象往往是相互联系的，反腐败必须着眼于系统性和整体性，提出在坚决打击腐败基础上抓好有效预防腐败工作。《公约》共七章、七十一条，第一章为总则，第二章就讲预防腐败的措施，从预防腐败政策和做法、预防性反腐败机构到预防腐败涉及的公共部门、私营部门、公职人员行为守则、公共采购和公共财政管理、社会参与以及预防洗钱等10个方面逐项提出了规范性要求。在预防性反腐败机构条款里，强调各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构来预防腐败。该公约自2003年12月9日至11日在墨西哥梅里达开放供各国签署，至2005年12月9日在纽约联合国总部再次开放供各国签署，并于同年12月14日正式生效。2003年12月10日，我国政府正式签署《联合国反腐败公约》，2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定，批准加入《联合国反腐败公约》。我国成为公约生效后即施行这一国际法的首批国家之一。因此，在这种国际大环境下，我们提出有效预防腐败的问题，是履行公约的需要，也是顺应世界历史潮流之举。

    （三）从国内反腐败形势看，有效预防腐败理论的提出，是更有效地遏止腐败现象易发多发的必然要求。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，腐败现象滋生的土壤和条件在短期内难以消除。伴随经济的迅猛发展和市场经济体制的全面转型，我国进入人均国民收入1000至3000美元水平之间这一国际公认的腐败问题易发多发高风险期。在这一新时期，我们在反腐倡廉方面虽然取得了明显成效，但仍然面临严峻形势。由于拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想对一些党员干部的侵蚀，腐败现象在一些领域仍然易发多发，极少数高中级干部胆大妄为，严重违纪违法案件时有发生，影响十分恶劣；一些案件涉案金额巨大，违纪违法情节严重；窝案、串案、案中案明显增多；党政机关“一把手”违纪问题比较突出；领导干部与其配偶、子女等特定关系人共同作案谋取非法利益所占比重大；有些领导干部大搞权色交易等问题突出，等等。这表明，当前反腐败斗争正处于有利条件与不利因素并存、成效明显与问题突出并存的局面。为了使我们党经受住执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，中央提出在坚决惩治腐败的同时加大预防腐败工作力度，着眼于从源头上治理和解决腐败问题，坚定不移地推进反腐败斗争，完全符合我国国情和党情。这是党中央在科学判断反腐败形势基础上作出的重大战略决策。

 二、深刻认识有效预防腐败理论的重大实践意义

    有效预防腐败理论的提出，是我们党探索中国特色反腐倡廉道路的又一次重大理论创新。充分认识有效预防腐败理论对反腐倡廉建设实践的重要指导作用，应进一步深化对其本质、地位和功能的认识。

    第一，有效预防腐败是我们党的一贯主张。我们党一以贯之高度重视预防党的队伍发生腐败问题。在革命战争年代，明确提出了“三大纪律八项注意”的军纪要求，并以歌曲形式广为传唱，发挥了“加强纪律性、革命无不胜”的巨大激励作用，赢得了新民主革命的伟大胜利。在新中国建立前夕，毛主席告诫全党警惕资产阶级的糖衣炮弹，决不做李自成。他在同著名民主人士黄炎培谈论如何跳出“周期率”时，就明确指出：摆脱腐败的新路就是民主。只有人人负起责任，人民监督政府，政府就不敢懈怠，就不会人亡政息。他历来强调教育在先，对人不能“不教而诛”。1989年“六四”政治风波发生后，邓小平同志指出：腐败“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”一再告诫全党“看得更深一点”，在整个改革开放过程中都要坚持反腐败，两手抓，两手都要硬，并强调要靠教育，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。“党要受监督，党员要受监督”。进入新世纪后，江泽民总书记强调，治国必先治党，治党务必从严。“反腐倡廉，既治标，更要治本，标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，坚持教育、法制、监督相结合。坚持预防和惩治相结合”。十六大以后，胡锦涛总书记先后10多次在中央会议和中央纪委全会上强调预防腐败的问题。在十七大报告中提出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”。在十六届中央纪委第五次全会上强调，“坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现，有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志”。

    第二，有效预防腐败是全世界范围内普遍公认的反腐败的更高境界。我国中医世代传承着两大理论：一个是望闻问切，辩证施治理论，主要是叫人如何治病，另一个是“治未病”理论，就是叫人如何防病。中国古代有“扁鹊三兄弟”的故事，扁鹊以治大病和疑难重病著称，善于动大手术，下猛药；他二哥善于治病于初起之时，善于动小手术，治小病；他大哥则善于治病于未发之前，也就是预防疾病。虽然扁鹊名声远扬，但他却认为，真正医术高名的应该是他大哥，能让人不生病。治病如此，反腐败亦如此。腐败问题的发生具备以下三要素：即条件、机会和动机，惩治腐败一般是在条件、机会和动机同时具备的情况下发生腐败行为后进行事后惩处，预防腐败则是通过采取有效措施，切断条件、机会和动机这些要素形成的腐败链条，做到提前阻止腐败行为发生，也就是使其没有腐败的条件，不能腐败；没有腐败的机会，不敢腐败；没有腐败的动机，不想腐败。因此，当今世界普遍公认，反腐败的更高境界是有效预防腐败。以《联合国反腐败公约》为例，各国都一致认为有效预防腐败是反腐败措施的重中之重。到目前止，全世界已有140个国家签署了该公约，其中有80个国家已得到批准。我国在批准该公约后，为了履行签约承诺，迅速于2007年12月正式挂牌成立了国家预防腐败局这一专门机构。

    第三，有效预防腐败是从“运动反腐”到“制度反腐”的重大转变。在党的历史上，曾经历过一些政治运动，主要是为了解决党员干部队伍中发生的这样或那样的问题，比如“三反”、“五反”运动、社教运动、整党运动等等。这些运动虽然在各自特定的历史时期发挥了相应的积极作用，但也暴露出存在的某些缺陷。进入新世纪后，随着改革开放的深度推进，经济体制的转轨、社会转型，反腐败斗争形式的转变，人们越来越认识到，必须摒弃仅仅依靠运动反腐的模式，走制度反腐的新路子，坚持用发展的思路和改革的办法从源头上防治腐败，推进体制机制制度创新，从而更加有效地预防腐败。

第四，有效预防腐败是一项从政治经济学角度看反腐败成本最低的积极举措。政治经济学认为，任何人类行为都伴随着相应的成本——收益计算，不仅腐败活动者因腐败行为而付出在政治上、经济上、精神上和道德上的成本代价，同样反腐败也要考虑成本，即以最小的代价获得最大的社会收益。反腐败是一种社会集体性质的行为，政府或国家作为公共权力的受托人、纳税人财富的掌管者，在反腐败活动中必须考虑到这一活动所需要的社会成本和所获取的社会收益。也就是说，反腐败必须充分考虑其经济合理性，即反腐败成本。这种反腐败成本包括国家权力机关在预防腐败和惩治腐败过程中所付出的各种代价。一种反腐败举措，只有当预期社会收益大于社会付出反腐败成本时，才是必要的、合理的、有效的举措。当腐败问题已严重到全社会无法容忍时，侧重于惩治腐败，其反腐败成本将处于较低状态；同样，当腐败问题得到有效遏制时，侧重于预防腐败，其反腐败成本也处于较低状态。因此，按照反腐败成本的基本规律，我国正处在腐败问题有所遏制，但仍然较为严重的时期，坚持在坚决惩治腐败的同时，加大预防腐败力度，这一举措是反腐败成本最低的积极举措，有利于提高反腐倡廉建设成效。

    第五，有效预防腐败是一个由要求个人廉洁自律到要求全党廉洁从政和全社会廉洁从业的发展过程。自1993年8月反腐败斗争开展以来，一方面，我们强调要坚决查处大案要案，刹住和纠正行业不正之风，另一方面要求党员领导干部廉洁自律，以此推动反腐败斗争的深入开展。特别强调反腐败不可能毕其功于一役，要一个问题一个问题地解决，在廉洁自律方面，每年确定抓一项或几项重点工作，积小胜为大胜。进入新世纪新阶段，随着反腐倡廉向纵深发展，事实证明，单靠党员和领导干部个人廉洁自律还远远不够，必须把反腐倡廉拓展到更大范围、更宽领域，融入到政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展防治腐败工作领域，要求全党廉洁从政和全社会廉洁从业，形成全党全社会预防腐败的良好局面，从而增强反腐倡廉建设的整体性。

    第六，有效预防腐败是由采取零星措施反腐败发展到推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。按照马克思主义哲学观点，认为世界上一切事物都是相互联系的、发展的。反腐倡廉建设涉及到方方面面，是一项错综复杂的社会系统工程。如果采取零星措施、间歇性手段反腐败，则很难奏效，即使一时能见效，也难以长期保持。正如有人说的那样，反腐败就像割韭菜，割了一茬又一茬，以致有的部门、行业或系统发生腐败问题，出现“前腐后继”的现象。要使腐败问题得到根本治理，解决好利益冲突问题，就必须在坚决惩治腐败的同时，创新思路，系统地、全方位地推进预防腐败，形成有利于预防腐败的思想观念、文化氛围、体制条件、法制保证。这就要求我们必须按照建立健全惩治和预防腐败体系的总体要求，坚持两手抓、系统抓，一手抓坚决惩治腐败，一手抓有效预防腐败，采取教育、监督、改革、制度创新等综合性措施，多管齐下，统筹推进反腐倡廉建设，不断提高反腐倡廉建设的科学性、前瞻性、系统性、协调性和实效性。
 
 三、有效预防腐败体系的基本框架和总体要求

    按照中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的重大决策部署和总体要求，我省作为全国预防腐败工作试点省份，在深入推进预防腐败工作中必须结合本省实际，着眼于整体规划，构建有效预防腐败体系；着力于体制机制制度创新，深化改革，先试先行；着重于实效，采取有力措施，不断提高反腐倡廉建设成效。

    构建有效预防腐败体系的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七届四中全会《决定》的部署和省委、省政府的要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展预防腐败试点工作，着力构建具有湖南特色的预防腐败体系，深化改革和创新体制，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，切实提高反腐倡廉建设成效，努力营造全省风清气正、干事创业的良好环境，为推进“一化三基”、跨越发展和富民强省提供有力保证。要重点抓好以下“六个体系”的建设：

    （一）着力构建和完善反腐倡廉教育体系。坚持把反腐倡廉教育纳入各级党委宣传教育总体部署，科学制定反腐倡廉教育规划，完善反腐倡廉教育联席会议制度，在党委统一领导下，依靠各牵头部门和责任单位各负其责，形成反腐倡廉教育的强大合力。把加强思想道德建设特别是拒腐防变教育作为第一道防线，把廉政教育列入干部教育培训规划，深入进行党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育，马克思主义中国化最新成果教育，社会主义核心价值体系教育，同时，有针对性地开展党性党风党纪教育、示范教育、警示教育和岗位教育，打牢党员干部廉洁从政的思想基础。深入推进廉政文化和廉洁文化建设，广泛深入持久地开展廉政文化“六进”活动，营造“以廉为荣、以贪为耻”的社会氛围。大力改进教育方式方法，巩固和扩大反腐倡廉宣传教育阵地，善于运用正反两方面的典型和现代科技手段，增强教育的说服力、亲和力、感染力和渗透力，提高教育的针对性和有效性。

    （二）着力构建和完善反腐倡廉制度体系。坚持按照用制度管权、管事、管人的要求，构建和完善适应社会主义市场经济体制的反腐倡廉法规制度体系，堵塞管理和制度上的漏洞，健全防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。根据中央《实施纲要》和《工作规划》关于在2010年建成惩治和预防腐败体系基本框架的要求，进一步健全我省反腐倡廉法规制度体系。注重抓好反腐倡廉法制制度的系统配套，既重视基本法规制度建设，又重视具体实施细则的完善；既重视实体制度建设，又重视程序性制度配套；既重视党内法规制度建设，又注意与国家法律法规的协调配合；既重视执行和落实中央出台的法规制度，又针对本省实际制定有关法规制度，做到上下衔接、相互补充，形成具有湖南特色的反腐倡廉制度体系。

    （三）着力构建和完善反腐倡廉监督体系。加强对权力运行的制约和监督是有效预防腐败的关键。构建反腐倡廉监督体系重点是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。积极探索监督关口前移途径，综合运用各种监督手段，全面加强对人事权、司法权、行政执法权的监督，切实加强对财政资金运行、金融机构重点部位、国有资产管理的监督，大力加强对工程建设市场和土地管理、矿产资源开发重点领域重点环节的监督。推行党务公开、政务公开等一系列公开办事制度，提高权力运行的透明度。按照党内监督条例等党内法规，加强和改进巡视工作，推进纪检监察派驻机构实行统一管理改革，充分发挥党内专门监督机关和行政专门监督机关的作用。做到党内监督与人大监督、政府专门机关的监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督相结合，不断拓宽监督渠道，整合监督资源，充分发挥各监督主体作用，构建“大监督”工作格局，形成上下联动、覆盖面广、渠道畅通、反应灵敏、行之有效的监督体系。

（四）着力构建和完善从源头上防治腐败改革体系。解决滋生腐败的深层次矛盾和问题，根本出路在于改革。要着眼于全省科学发展、跨越发展和富民强省的大局，坚持以改革的精神、创新的思路和发展的办法，深化重要领域和关键环节改革，建立防止利益冲突机制，最大限度地减少体制机制障碍和各种漏洞，逐步铲除腐败现象存在的土壤和条件。进一步明确改革方向、整合改革力量、落实改革责任、采取改革措施，推进从源头上防治腐败的各项改革。坚持以“三个不吃亏”为用人导向，深化干部人事制度改革；坚持以优化发展环境为重点，深化行政审批制度改革；坚持以政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开为切入点，深化行政管理体制改革；坚持以保证公正司法为目标，深化司法体制和工作机制改革；坚持以完善和规范公共财政为核心，深化财政预算管理制度改革；坚持以健全政府投资管理制度为抓手，深化投资体制改革；坚持以建立健全防止利益冲突制度为起点，完善公共资源配置、公开资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，深化现代市场体系建设的相关改革。做到使这些重大改革，与我省科学发展、跨越发展和富民强省的进程相适应，与改革发展的重要步骤相一致，与推进惩治和预防腐败体系建设相配套。

    （五）着力构建和完善预防腐败社会信用体系。社会信用体系是一项预防腐败的基础工程。我省自2005年正式启动社会信用建设工程以来，先后出台了《湖南社会信用体系建设规划》和《湖南省信用信息管理办法》，将相关部门现有电子化资源和信息资源进行整合，搭建了以“三库一网一平台”为依托的信用信息系统，初步形成了社会信用体系的基本框架。这就是建立了以信贷服务为重点的人民银行系统的“企业和个人信用信息数据库”，以市场监管为重点的工商系统的“企业信用信息基础数据库”，以人口信息为重点的“公民信息数据库”，以互联网为依托的“湖南信用网”，以电子政务为纽带的“省电子政务外网数据交换平台”。“三库一网一平台”的建立，促进了政府管理方式的改变，加快了守信激励和失信惩戒机制的形成，在预防商业贿赂等方面发挥了基础性作用。现阶段，我们应按国家预防腐败局的要求，认真开展“预防腐败信息系统和信息共享机制”试点工作，在“三库一网一平台”的基础上，推进预防腐败社会信用体系建设。

    （六）着力构建和完善廉政评价和腐败预警体系。2008年8月，省委印发的《湖南省贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施办法》中提出：“探索建立廉政廉情评价办法和廉情预警机制”。按照这一部署，结合我省已列入全国预防腐败工作试点省的实际，建议调整此提法，改为构建和完善廉政评价和腐败预警体系，这样更符合预防腐败的现实需要。构建和完善廉政评价和腐败预警体系，应重点加强两个方面的工作：一方面，要按照完善干部考核评价体系和党风廉政建设责任制以及惩治和预防腐败体系建设检查和考核办法等，进一步完善领导干部述职述廉制度，加强对各级干部的廉政考核和评价，建立健全领导干部廉政档案，构建廉政评价机制，激励广大党员干部勤政廉政、干事创业；另一方面，增强主动预防、提前预防的意识，建立腐败预警体系，构建反映廉政状况的指标体系，深入腐败高风险的领域和部位，开展廉政风险点防范管理工作，运用现代管理方式、信息技术手段，分层次对可能滋生腐败的风险点进行排查，通过查办案件分析、选聘腐败风险信息员、党风政风监督员、特邀监察员和网上举报等办法，广泛采集腐败风险信息，并对信息进行评估，依照相关规定对腐败行为发生几率以及可能造成后果的严重程度进行预测，适时发布腐败风险预警，做到早发现、早预防，防范于未然。

四、深入推进有效预防腐败工作的切入点

    我省被列入全国预防腐败工作试点省以来，在省委、省政府的高度重视下，经过上下共同努力，预防腐败工作取得了新的进展，尤其是在开展预防腐败试点工作、积极推进行政管理体制改革、加强党风廉政主题教育、探索对党政“一把手”监督和构建“大监督”格局、建立社会信用体系、进行防治腐败理论对策研究，以及预防腐败机构与领导体制建设等方面都取得了比较明显的成效。当前和今后一个时期，按照十七届四中全会《决定》的新要求，深入推进预防腐败工作的关键是要找准切入点。

    （一）以建立预防腐败机构为切入点，推进预防腐败组织领导体制和工作机制建设。加强组织领导体制和工作机制建设是预防腐败的组织保证。要抓紧挂牌成立省预防腐败局，下设预防腐败局办公室，尽快启动有关工作。省预防腐败局应履行以下四项职责：即负责全省预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，推动工作落实；负责协调指导企业、事业单位，社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；负责与承担预防腐败工作的牵头部门和责任部门的有关工作联络，处理需要与外省合作以及寻求国际合作的相关事宜；负责协调和联络省纪委、省监察厅机关承担预防腐败职能的内设机构开展相关工作。与此同时，从以下三个层面构建和完善预防腐败组织领导体制和工作机制。一是进一步发挥省预防腐败工作领导小组的作用。省预防腐败局应在省预防腐败工作领导小组的领导下积极开展工作。二是进一步发挥预防腐败工作牵头部门和责任部门的积极作用。预防腐败工作涉及党委和政府部门较多，应按照省纪委组织协调和省预防腐败局组织协调的相关职能要求，督促和推动牵头部门和责任部门认真履行各自职能和职责，建立相关部门工作协调机制，及时组织研究解决预防腐败工作中的问题。三是进一步发挥省纪委、省监察厅机关各内设机构的作用。应理顺省预防腐败局及其办公室与委厅机关内设机构的工作关系，进一步明确各内设机构在预防腐败工作中所承担的具体责任，做到环环相扣，互相协作，紧密配合，统筹推进，形成合力。

    （二）以深入开展试点工作为切入点，推进预防腐败制度创新机制建设。按照省委、省政府下发的《关于推进体制机制制度改革和建设加强预防腐败工作的意见》的要求，全省确定在深化政务公开、深化政府采购行为规范、公务消费制度改革等14个方面开展了预防腐败试点，并把长沙市作预防腐败综合改革试点市，已取得初步成果。下一步，主要是总结一批试点工作取得明显成效的典型经验，加以推广。按照十七届四中全会《决定》提出的新任务新要求，深化试点内容，拓展试点面。比如，增加基层党务公开试点，党员领导干部报告住房、投资、配偶子女从业等个人有关事项制度试点，纪检监察机关派驻机构统一管理改革试点，对县市区党政“一把手”监督的延伸试点，探索运用现代科技反腐败的试点，廉政评价和腐败预警体系建设试点，等等。特别是要善于把那些经实践检验的成功做法和经验上升到反腐倡廉法规制度层面，加以固定下来，不断提高预防腐败制度化、法制化水平。在预防腐败工作中，还应建立和完善创新激励机制，加大特色创新工作考核奖励分量，鼓励各地各部门开展制度创新，进一步增强预防腐败成效。与此同时，要大力推广长沙市抓反腐倡廉制度执行和落实的经验，加强反腐倡廉制度执行情况监督检查，提高制度执行力，维护制度权威性。

    （三）以加强领导干部廉洁从政教育为切入点，推进拒腐防变长效机制建设。加强反腐倡廉教育是有效预防腐败的重要手段。反腐倡廉教育的根本目的，是通过抓好广大党员干部的教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。胡锦涛总书记提出，要“努力形成拒腐防变教育长效机制，切实提高反腐倡廉建设成效”。按照这一要求，我们在建立和完善反腐倡廉教育体系建设中，应以加强领导干部廉洁从政教育为切入点推进拒腐防变教育长效机制建设。各级领导干部，既是受教育者，也是教育者，抓住领导干部这个关键，让其首先受到廉洁从政教育，不仅可以产生示范作用，而且有利于他们更好地组织开展反腐倡廉教育，使反腐倡廉教育更有力、更有效。要按照十七届四中全会《决定》的部署，在全省党员干部中开展党性党风党纪教育，有针对性地对党员干部特别是领导干部开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育。推进领导干部任前廉政法规考试试点工作，促使领导干部做到严格自律，令行禁止，遵纪守法，廉洁从政。认真落实《关于加强廉政文化建设的意见》，制定实施办法，深入开展廉政文化“六进”活动，着力挖掘湖湘文化资源，打造湖湘廉政文化品牌，繁荣廉政文艺，促进廉政文化传播。积极支持和充分发挥省廉政研究基地和华夏廉洁文化研究会的作用，坚持以群众性廉政文化创建活动为载体推进廉政文化建设。进一步改进教育方式，坚持以人为本，因岗因时因人施教，开展分层次教育，提高教育实效，使反腐倡廉教育常抓不懈、常抓常新。

 （四）以加强领导干部特别是主要领导干部监督为切入点，推进权力运行制约和监督机制建设。加强对领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度落实情况的监督检查，认真执行地方党委常委会把廉政勤政、选人用人等方面工作情况向全委会报告的规定。在继续抓好《关于进一步加强对县市区党政正职监督的暂行办法》的落实的基础上，把这一办法向上延伸到省直机关，向下延伸到县市直机关，坚持和完善“三重一大”、“三个不直接分管”和“一个未位表态”制度。大力推进党务公开工作，认真抓好县委权力公开透明运行试点工作，研究制定党的基层组织实行党务公开的实施意见，提高党务公开工作制度化、规范化水平。认真落实党政领导干部问责制，抓紧制定实施意见等配套制度。完善党员领导干部个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。研究制定贯彻落实巡视工作条例的意见，加强和改进巡视工作，完善巡视程序和方式，提高巡视成效。继续抓好市、县两级纪检监察机关派驻机构统一管理改革，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。继续抓好县级纪检监察机关建设，切实推进农村基层党风廉政建设。积极探索网络监督的新途径。继续完善省监督工作联席会议制度，整合监督资源，形成监督合力，发挥更大的监督作用。

    （五）以重点领域和关键环节改革为切入点，推进反腐倡廉与改革同步运作机制建设。深化改革是从源头上防治腐败的治本之策。预防腐败工作必须融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设的各项改革之中。应把预防腐败工作与各项深化经济管理体制、行政管理体制和社会管理体制的重大改革措施有机结合，做到同步谋划，同步启动，同步运作，同步统筹推进。要坚持以改革的精神、创新的思路和发展的办法，深化重要领域和关键环节改革。继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批，对涉及重大公共利益或与人民群众利益密切相关的审批事项开展听证。深化干部人事制度改革，规范干部选拔任用提名制度，提高选人用人公信力。深化司法体制改革，推进司法公开，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法。深化财政体制改革，完善和规范财政转移支付，彻底清理“小金库”。深化金融改革，加强金融企业内控机制建设，完善金融账户实名制。深化投资体制改革，加快市场体系相关改革，推进国有企业改革，着力解决重要领域和关键环节存在的腐败问题。与此同时，按照中央的统一部署，认真开展为期两年的工程建设领域专项治理，构建工程建设领域预防腐败的长效机制。做到既集中力量开展专项治理，对已经暴露的问题抓紧查处；又要深化改革，从源头上预防腐败，带动惩治和预防腐败体系建设的整体推进。

    （六）以落实党风廉政建设责任制为切入点，推进惩治和预防腐败体系建设检查和考核机制建设。党风廉政建设责任制在反腐倡廉建设中具有龙头作用。预防腐败工作是惩治和预防腐败体系建设的重要组成部分。要把预防腐败工作任务落到实处，既要按照党风廉政建设责任制的要求，发挥反腐败领导体制和工作机制的作用，又要强化责任考核和责任追究。各级党委、政府要把预防腐败工作摆上重要位置，切实担负起领导责任。各级党委（党组）书记要在惩治和预防腐败体系建设中负总责，领导班子其他成员要根据分工抓好职责范围内的工作。要把这项工作列为对领导班子和领导干部考核的重要内容。各级纪委和省预防腐败机构要切实负起组织协调的重要职责，协助党委、政府抓好落实，加强对预防腐败工作落实情况的监督检查。各级党委和政府职能部门要充分发挥职能作用。同时，要建立健全预防腐败的社会舆情评价机制，真实反映民意。对那些责任不落实、措施不得力，不抓不管，敷衍应付，以致造成工作失职、出了问题的，要严肃追究有关领导的责任。通过建立健全检查和考核机制，形成全省上下齐抓共管推进预防腐败工作的强大合力。（作者系中共湖南省委常委、省纪委书记 许云昭）