摘要: 在论述中西部农村建设电子政务必要性的基础上, 阐述了中西部农村电子政务建设现状和存在的问题,提出了解决方案。

　　关键词: 中西部农村; 电子政务; 存在问题; 解决方案

　　自1999 年1 月国家启动“政府上网”工程以来,绝大部分政府部门已建立了互联网站, 网络和信息技术正逐步改变传统政府的工作流程和体制。同时, 其对原有的政府架构、行政模式和行政观念也带来了一定的挑战甚至是冲击[ 1 ]。电子政务建设已成为提升一个国家或地区综合竞争力的重要因素。推进电子政务建设, 对促进各级政府真正实现公开透明、高效运转、勤政廉政,对全体公民行使涉及政府事务的知情权、参与权和监督权, 对发展社会主义的民主政治, 都具有非常重要的现实意义[ 2 ]。目前, 我国中西部地区经济还不发达、城市化程度低, 落后的经济发展水平和缓慢的经济发展速度已经在很大程度上影响到我国综合国力的进一步提高。而且, 中西部地区为多民族聚居区。加快少数民族和民族地区的发展, 不仅是一个重大的经济问题, 而且是一个重大的政治问题。加快少数民族地区经济发展和社会进步, 实现各民族共同繁荣, 是我国社会主义制度的本质要求, 是我们党的民族政策的基本出发点和归宿, 也是加强民族团结和保持社会稳定的需要。利用电子政务可以推动民族地区信息化, 弥合各民族间数字鸿沟, 有助于民族地区的社会安定、社会发展及经济建设。因此, 如何使欠发达的中西部农村地区实现跨越式发展是当前的重大课题, 而电子政务建设是中西部农村地区实现跨越式发展的重要途径之一。欠发达的中西部农村如何实现电子政务跨越式发展, 以电子政务带动其他领域的信息化建设, 促进区域经济发展, 是一个非常值得探讨的问题。

　　1　中西部农村电子政务建设的现状与存在问题

　　1．1　对电子政务建设认识不清

　　由于历史和现在的各种原因, 中西部很多领导干部和行政人员对电子政务的认识还存在误区, 对电子政务的重要性和发展趋势缺乏足够认识, 把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化, 没有把传统的政务工具与网络服务结合起来提供全方位服务, 这种想法直接影响电子政务建设的整体推进。目前, 电子政务采购额中硬件支出高达80%以上, 软件和服务方面的投入相对较少即是明证[ 3 ]。由于对我国电子政务建设的出发点和落脚点一知半解, 加之受到“政绩工程”和“形象工程”观念的影响, 部分地区电子政务建设成为“政府形象工程”, 导致部分巨资采购硬件设施成为摆设, 这种现象的出现不是偶然的。一方面, 受到传统观念的影响, 硬件设施相对软件设施更为直观, 而软件的价值是难以用肉眼来判断的; 另一方面, 部分行政人员并不情愿接受新的行政方式, 只是为了应付检查, 购置部分硬件, 或者就是简单地购置一两套信息化软件[ 3 ]。由此导致“电子”大于“政务”的后果。

　　1．2　现有公务员中缺乏电子政务专业人才

　　电子政务信息人才是建设电子政务的最前沿力量,而目前中西部农村地区出现高层次人才难招, 招进来的还大量流失的“人才高地塌陷”现象。一个重要原因就是中西部地区政府部门的工资相对企业来说太低, 政府部门按照行政级别确定的工资又很难变动, 结果政府信息人才纷纷外流, 造成既有丰富政务管理经验, 又具备相应网络专业知识的复合型人才极端缺乏。因而普遍存在着“路(即网络线路) 建好了, 车(即各种网络设备) 买来了, 却没有驾驶员(即网络管理维护人员) ”的现象。在中西部农村的欠发达地区, 现有公务员中既懂业务又懂计算机知识的“两栖人才”更是凤毛麟角[ 4 ]。电子政务在我国已经开展了10 a以上的时间, 但时至今日, 一些地方政府部门还在聘请专业的网络公司进行电子政务日常维护。网络公司人员长期驻守, 一旦脱离网络公司人员, 日常电子政务系统运转就受到影响。有的中西部地区在市、区级政府部门均实施了电子政务的前提下, 真正的电子政务人才屈指可数,个别部门甚至没有一个人懂得操作电脑。从而在电子政务建设中出现了“人才瓶颈”[ 5 ]。这说明在推进电子政务的过程中, 如何留住信息人才, 提高公务员的整体素质, 特别是计算机应用方面的能力, 将是1 项艰巨的任务。

1．3　硬件基础薄弱, 历史欠账过多

　　由于历史、经济、文化和自然等多方面的原因, 西部地区在经济、科技发展、特别是通信和网络普及方面大大落后于东部地区。按信息化水平总指数可将全国各省(市) 分为5种类型: 第1 类最强, 为北京和上海,总指数大于90 分; 第2 类较强, 是天津、福建、湖南和重庆; 第3类是陕西、宁夏和新疆等12 个省(市) ,仅为全国平均得分以上, 为60 分; 第4 类是四川、内蒙古、江西和广西等6个西部省(市) , 其信息化水平得分只有30分, 仅相当于第1类地区的1 /4; 第5类是甘肃、云南和西藏, 信息化水平最低, 约为第1类地区的1 /5。就因特网来说, 东部地区处于领先地位, 因特网用户的普及水平是全国平均水平的11197倍, 而西部地区仅为全国平均水平的01132倍, 东西部地区表现出明显的不平衡。如以万人口域名显示差距更为明显, 东部相当于西部的8 倍。江苏省与四川省相比较, 据2001年的统计数据, 江苏省电话普及率达33 部/百人,计算机互联网用户达到24 719万户, 互联网络注册户数125万户, 而四川省电话普及率为15 部/百人, 仅仅是江苏省的1 /2, 更不用说互联网的普及程度了[ 6, 7 ]。基础设施的薄弱决定了西部地区采用电子政务只能分阶段进行。那种想一步到位的做法是不现实的。

　　1．4　资金短缺, 影响电子政务良性发展

　　中西部地区有很多贫困地区, 工业基础薄弱, 工业化程度不高, 相对于发达地区来说还存在不小的差距。地方政府财政紧张, 较少县(市、区) 财政可自保, 大部分属国家财政转移支付的赤字县、贫困县, 其财政基本上是保工资、保运转的“吃饭财政”, 而电子政务建设需要投入大量资金, 这对于欠发达和贫困地区而言,是一个很大的挑战。在第3届中国电子政务技术与应用大会期间, 有代表提出疑问, 电子政务建设不是增加2台电脑, 增加2个人手就能解决问题的, 这需要巨大的资金支持, 从基础设施、硬件配置、配套软件到网络运转和后期的维护。我国东西部地区经济发展不平衡,这是不争的事实。目前, 以经济作为后盾的我国互联网络的发展很不平衡, “数字鸿沟”呈现进一步加剧的态势。报告显示, 华东、华北和华南3个地区的网站数量占全国总量的近9成。网站数量排在前4位的省(市)依次是北京、广东、浙江和上海, 这4个省(市) 的网站数量占全国网站总数的5618% , 并且域名数量占了全国域名总数的5016%。资金短缺问题成为困扰中西部农村地区电子政务发展的头等难题[ 8 ]。

　　1．5　网站更新慢, 内容急需充实

　　从中西部农村地区目前已有的电子政务网络来看,电子政务在内容和形式上存在大量问题。①内容有限。相当多的政府部门电子政务网仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上, 公开的信息数量少, 质量不高。网上信息更新不及时, 网页与网页之间的链接渠道少, 各级政府的电子政务还没有形成网络。②政府信息网络重视了网页的介绍宣传的静态功能, 而对于政府部门的信息没有动态的反映, 也缺乏和用户的交流沟通手段。群众虽然从网上可以了解政务信息, 但要办理事务却缺乏必要的渠道, 政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。根据1项对国内196个政府网站的调查, 其中只有716%的政府网站有1页或1项以上的政府表格下载功能, 614%的网站可以实现网上提交申请与申报, 213%的网站可以在一定范围内在线查看处理结果。尽管有1816%的网站具有网上投诉与举报的功能, 但只有212%的网站具有反馈功能[ 5 ]。这种现状常常导致有些投诉如泥牛入海, 杳无音讯, 严重挫伤了广大人民群众参政议政的热情。

　2　中西部农村电子政务的建设对策

　　2．1　改变观念, 提高领导的认识水平

　　改变干部观念对于欠发达地区是第一位的问题。在南方一些经济发达的地区, 市场对政府改革有明显的推动作用, 从而加快政府的信息化。但是在中西部欠发达地区, 这种市场对信息化的推动作用会弱得多, 因而政府的主导作用就更加重要。政府要加大力度, 紧抓电子政务的组织、规划、应用和管理工作。在中西部地区的电子政务建设过程中, 当地政府的领导干部一定要有远见卓识, 发挥主导作用, 用信息化促进干部的观念转变。只有干部观念改变, 电子政务才能真正发展起来。

　　推行电子政务, 党政领导要先行。在电子政务发展的引导下, 政府组织由传统的金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平化的网状结构转变, 网络和信息技术的运用将不断改变政府的管理结构和管理方式, 最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态——— “电子政府”。电子政务关键是政务, 而我国行政管理实行的是首长负责制。因此, 欠发达地区的各级党政领导干部要充分认识电子政务建设的紧迫性、实效性, 特别是“一把手”关注, 实行“一把手”负责制, 将信息化工程列为“一号工程”, 成立领导小组, 设立信息化专门机构并将其列为行政编制, 从机构、人员和经费上保证信息化建设。这在某种意义上决定电子政务的兴衰成败。

　　2．2　加强信息基础设施建设

　　信息基础设施建设是建设电子政务的关键。在发达国家, 政府和私营企业、科研机构密切合作, 分工负责, 共同建设国家基础信息结构, 为信息社会的电子商务、电子政务建立基础框架, 其目标是为全体国民建立起网络联结。我国可以充分利用社会主义国家集中力量办大事的原则, 通过发行公债筹集资金, 并通过政府采购和招标, 与企业和其他有关机构共同建设国家信息基础设施, 提高国家信息网络的覆盖率, 为包括农村地区在内的大多数居民和企业提供廉价的接入连接, 为电子政务的开展和国家信息化建设打下坚实的基础。因此,加快中西部农村地区电子政务建设步伐, 首先必须规范建设, 构建充分体现欠发达地区基本情况的电子政务框架, 尽量避免重复建设。其中, 数据库资源是信息社会的重要基础, 必须认真建设和维护。中央政府应该在财政、金融和人力资源等方面进行统筹安排, 并尽可能多地对相对落后地区提供帮助和支持, 提高扶贫及财政转移支付力度, 协助、鼓励欠发达地区在信息基础设施建设方面增强自力更生的能力, 逐渐缩小地区各县(市、区) 之间以及城乡之间的“数字鸿沟”。

　　2．3　拓宽思路, 多渠道融资, 加大投资力度

　　首先, 中西部地方政府收入少, 政府财政往往非常困难; 其次, 中西部地区地方政府财政支出项目很多,使有限的资金难以分配到信息化建设中来。虽然很多中西部地区的政府已经意识到信息化建设对区域经济发展和社会进步的重要意义, 但是苦于没有足够的资金。在中西部地区电子政务建设过程中, 资金问题始终是困扰当地政府领导的主要难题之一。目前我国电子政务建设的普遍模式是, 几乎全部的建设资金都来源于各级财政, 也就是说全部是政府自有投资。虽然这种模式很符合国人的传统, 但就是基于这样的模式, 我国电子政务建设才陷入了困境, 在经济发达的地区或部门, 投资小的项目尚能顺利开展, 但碰到投资达几千万、甚至上亿元的工程时, 就经常为了筹集资金而推迟甚至放弃该建设规划。而在中西部地区或部门, 电子政务建设就经常堂而皇之被搁置, 因为还有更重要的事情需要资金。因此, 必须采取各种办法解决电子政务建设的资金问题, 才能使欠发达地区电子政务持续、深入地开展下去。从实践来看, 欠发达地区地方政府可以从充分利用自身稀缺资源、与企业开展公私合作和大力吸收民间投资3个方面来考虑。

　2．3．1　政府利用自身拥有的稀缺资源换取资金来源

　　从经济学角度来看, 如何充分开发利用这些资源, 让它们发挥政治效益、经济效益和社会效益是当前中西部地方政府应该着重考虑的问题。通过将政府资源合理地经营, 使政府资源从政府部门手中转移到能使其发挥更大作用的企业或个人手中, 才能使政府资源获得最大收益, 从而解决电子政务建设过程中的资金来源问题。

　　2．3．2　与企业开展公私合作

　　电子政务是1 项庞大的系统工程, 一个政府部门无论是从工作职能上, 还是人员编制、管理体制和运作机制上都不可能培养一支专门的队伍来进行电子政务系统的开发与维护。这就要求各级政府部门引入市场竞争机制进行电子政务建设。对于公务员, 通过相应的培训提高其计算机应用水平, 能够在日常工作中实现无纸化办公和网上互动式操作。而大量的政府业务系统开发、政府网络维护等工作则应通过招标等方式外包给专业化的IT公司去做。这样, 政府部门通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理, 可减轻预算压力, 确保维持电子政务建设的资金来源, IT企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润, 从而使电子政务建设进入一种可持续发展的良性循环。

　　2．3．3 吸收民间投资

　　在电子政务建设投资方面面临投资主体多元化的格局, 其中投融资主体的准入机制、投融资的原则、资本运作与监控等问题都需要进一步深入探讨。因此, 在电子政务建设过程中, 中西部地区地方政府在保证政府财政一定量投入的同时, 还要大力吸收民间投资。为此, 中西部地区地方政府要深化信息化投融资体制改革, 制定有利于电子政务建设的投融资政策, 形成有多种投融资渠道、多元化投资主体和多类投资政策构成的新的投融资体制。在电子政务工程项目的投入上, 要确定政府投资的重点、范围和投资主体, 区分和界定好哪些是政府应该投资的, 哪些是可以市场化运作融资的, 凡是可以市场化运作的都要市场化运作。

　　参考文献:

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　　[ 3 ] 董相志1论我国电子政府与学习型政府的一体化推进[ J ]. 中国行政管理, 2005, (2) : 53 - 571

　　[ 4 ] 姚国章, 吴倚天, 林　萍, 等1 中国电子政府案例[M ]. 北京: 北京大学出版社, 20031191

　　[ 5 ] 赵育梅1中国电子政务发展中出现的问题及对策思考[ J ]. 北京邮电大学学报, 2004, (4) : 68 - 721

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　　[ 7 ] 国家统计局1中国统计年鉴( 2002) [ Z]. 北京: 中国统计出版社, 20021

　　[ 8 ] 2001年全国科技经费投入统计公报(省市主要科技指标) [ R /OL ]. 北京: 中华人民共和国科学技术部,www. most. gov. cn.

 作者：郑鹏超 常士訚