摘　要: 介绍了美国电子政务发展规划的背景、指导思想、发展策略、面临问题及其合理化建议；概述了美国电子政务发展规划的具体实施计划、战略部署和管理体制；阐述了美国的战略思想对推进我国电子政务发展的借鉴和启示。

　　关键词：电子政务；发展战略；电子政务规划；美国

　　本文系江苏省软科学研究项目“江苏省电子政务发展研究与十二五电子政务发展规划部署”（项目编号：BR2009051）的阶段性成果。项目主持人：姚国章（南京邮电大学电子商务与政务研究所常务副所长，教授），胥家鸣（江苏省人民政府办公厅电子政务中心主任）。

　　美国是全球电子政务的发祥地，也是世界公认的电子政务发展较为领先的国家。在多年的电子政务发展历程中，美国政府不止一次地发布过电子政务规划，其中由美国总统管理和预算办公室（OMB ）于2002 年2 月发布的《电子政务战略——简化面向公民的服务》（E -Government Strategy —— Simplified Delivery of Services to Citizens）[1]和2003 年4 月发布的《电子政务战略》（2003 年版）[ 2 ] 最具代表性。经过多年的实践检验，美国的“电子政务战略”对引领全美电子政务健康、快速发展起到了重要而又积极的作用。至今为止，美国的“电子政务战略”仍然作为其电子政务发展的基本纲领，继续驱动着美国电子政务前进的车轮。现对美国这两个较早发布的“电子政务战略”做综合分析，以期能循着美国电子政务发展的足迹找到有益的借鉴和启示。

　　一、规划背景

　　为了推动美国电子政务的发展，美国白宫管理与预算办公室在2 0 0 1 年7 月1 8 日宣布成立“电子政务特别工作小组”。该特别小组于2 0 0 1 年8 月9 日正式开始工作，它由来自4 6 个政府机构的成员组成，由白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任马克?福曼（Mark Forman）领导。2001 年10 月3 日，总统管理委员会讨论并通过了该小组围绕“为取得电子政务的战略性进展应采取的重点行动”提出的建议。随后，各机构的项目小组会同白宫管理与预算办公室制定了电子政务计划实施框架，并将其列入2003 年财年预算。2002 年2月2 7 日，美国白宫管理与预算办公室发布了“电子政务战略——简化面向公民的服务”。在这一战略规划在经过一年多的“试运行”后，于2003 年4 月正式发布了“电子政务战略”，并一直沿用至今。

　　二、指导方针

　　美国政府在深入推进政府管理体制改革时强调：“政府需要改进其运行方式——如何开展政府事务，如何对待为之服务的公民”。这一管理视角要遵循3 大原则：

　　——以公民为中心，而不是以官僚体制为中心；

　　——以结果为导向，为公民创造可衡量的改进；

　　——以市场为基础，积极推进创新。

　　而电子政务正是实现上述3 大原则的重要手段，是满足公民和企业与政府实现互动的关键因素。因此，美国电子政务的发展要求牢牢把握这3 个方面的基本原则，以免电子政务发展误入歧途。

　　三、发展战略

　　在美国，大量的互联网用户访问过政府网站。而美国过去的电子政务是以信息技术为中心而建立起来的，限制了政府部门运作效率和效能的提高，同时也限制了其对公民服务能力的提升。为此，美国政府决定把电子政务的发展导向从“以信息技术为中心”转变为“以公民为中心”。为达到这一目标，美国政府确立了3 个方面的发展战略：①方便公民与联邦政府实现互动；②提高政府的工作效率，改善其绩效；③提升政府对公民的反馈能力。

　四、要面对的问题

　　“电子政务特别工作小组”通过广泛调研，认为阻碍美国联邦政府利用信息技术实现电子政务的主要问题有如下3 个方面。

　　（一）绩效评估

　　过去，各机构一般都是按照信息技术系统为机构本身的流程和需求服务的好坏来评估电子政务系统，而不是根据为公民服务的优劣来评估该系统。在对电子政务进行评估时，往往根据正常工作的时间或服务时间来加以衡量，而不是根据它们所服务的机构内部和外部的绩效为依据，从某种意义上可以说，原有的电子政务绩效评估的方法出现了方向性的错误，必须进行全面的矫正。

　　（二）技术应用的目的

　　在2 0 世纪9 0 年代，联邦政府机构应用信息技术的主要目的是：为了使现有的工作流程自动化，而不是为了提高工作效率和改善行政绩效；为了解决内部业务发展的需求，而不是为了改善与其他机构的信息交流和互动。因此，公民往往要向各政府机构多次重复申报个人信息，而各政府机构之间无法很好地共享这些信息。由于技术应用目的的偏差，美国电子政务的发展同样存在着不可忽视的误区。

　　（三）抗拒变化的心理

　　美国政府各部门在制定预算时并没有考虑跨部门的信息技术应用，而且官僚主义作风和害怕重组的心理使人们对整合业务和几个机构共享系统应用抱着抗拒态度。抗拒变化的态度是应用信息技术提高联邦政府劳动生产率的根本障碍，也是电子政务发展的最大障碍之一。从表面上看，“抗拒变化的心理”是一项软性的阻力，但实际上它对电子政务的发展有着巨大的杀伤力，从某种程度上可以说，这是电子政务发展最难逾越的一道“坎”。

　　五、合理化建议

　　“电子政务特别工作小组”对解决上述问题提出了如下建议：①实施“电子认证(eAuthentication)”计划，建立起政府与公众之间的相互信任，以广泛支持在公众与政府之间、政府各部门之间使用电子互动，这些解决方案需要解决认证安全、保护个人隐私、电子签名等问题；②实施电子政务体系结构项目，开发一种体系结构，以期为每一个现行的电子政务计划建立一组标准化的核心技术模块以推动解决方案的实施；③收集和分析整个联邦政府的业务和数据体系结构的有关信息，以便确定新的电子政务计划，剔除重复建设项目。

　　六、需要采取的具体行动

　　为了制定具体的电子政务项目计划，“电子政务特别工作小组”对很多位高级官员进行了广泛的访谈，听取他们对电子政务发展战略的意见。此外，该小组主要从联邦政府雇员发来的电子邮件中提炼出了大约2 0 0 个左右的项目。在访谈中，政府官员对政府提出的具体要求是：①利用W e b 提供福利、休闲等服务和教育培训资料；②共享信息，整合联邦政府、州政府和地方政府的数据；③通过理顺办事程序，简化数据收集流程，减轻商界的负担；④采用商界的先进经验来减少运行开支，简化联邦政府雇员的工作，特别是财政、人力资源和采购等领域的工作；⑤制定成功的测定方法，定时监测绩效。

　　通过两轮优化，“电子政务特别工作小组”从3 5 0 多个候选项目中遴选了2 4 个电子政务项目。其选择标准主要是：①对公民的价值；②提高机构工作效率的可能性；③是否有可能在1 8 — 2 4 个月内投入使用。

　　七、战略部署

　　在明确了电子政务发展的方向和目标以后，美国政府要求电子政务项目的实施必须通过更为有效的政府内部及政府之间的协同工作向公众提供更多更优质的服务，政府应通过减少多余的系统及应用软件，以更低廉的成本提供这些服务。具体的战略部署包括以下几个方面。

　　（一）简化工作流程以改进面向公民的服务

　　单个的电子政务项目旨在推进系统、数据以及流程向一个通用的、更加符合公众需求的解决方案迁移。各个机构要基于电子商务中的“一次购买，多次使用”、“一次选择，多次使用”的原则，选用能够跨越传统的“烟囱”式障碍的解决方案。由管理和预算办公室开发的联邦企业架构模式以及其他迁移指南和标准对这些转变提供具体指导。

　　项目经理需要对各机构的需求有一个清晰的了解，并能促成各个机构就项目达成一致并能提高资金保证，同时还要为成功实施迁移制定详细的迁移计划。成功的一个关键因素将取决于项目经理以及各机构的领导层和决策层如何同他们的合作伙伴共同工作，并进行交流沟通，从而对伴随迁移所出现的一系列变化建立起相应的认知。

　　（二）利用年度预算程序以及管理与预算办公室的其

　　他需求支持电子政务的实施管理与预算办公室将根据当前的预算程序以及《2002 年电子政务法案》所提供的授权，促进信息技术和电子政务支出费用更富成效，并能节省不必要的开支。而且不同的机构根据相似的目标将各自工作计划和技术投资进行合并，以及建立各种面向外部的业务处理平台将成为一个趋势。政府机构应利用业务案例、资本规划、投资和控制流程以及诸如企业许可等其他各种途径继续减少多余开支，并提高信息技术投资的回报。

　　（三）通过开发、补充以及维持一支高素质的信息技术工作队伍促进项目的实施

　　管理和预算办公室将支持人员管理办公室、总务管理局及联邦首席信息官委员会的行动，以分析联邦信息资源管理和人员需求，并对当前的信息技术培训项目进行评估和升级。为了让项目经理能更好地领导电子政务项目，管理和预算办公室将对他们提供支持，以提高他们的效能。譬如，电子政务人员项目管理办公室将继续每月召集项目经理会议，并经常与单个项目的领导人及项目小组召开一对一碰头会，以识别并解决项目成功的各种障碍。

　　（四）继续围绕以公民为中心的业务范围，促进政府机构信息技术管理的现代化

　　电子政务项目的下一个系列将会促使联邦政府改进其作业行为，并对信息技术投资进行监控。行政部门已经定义了一个年度周期，用以识别、分析机会部署以集成和加强跨机构边界的业务范围的活动。行政部门的政策是，信息技术转型将以强化业务范围和公民需求为基础：政府机构为开发独特的解决方案而开展相关的业务。

　　（五）参与政府机构对支持电子政务项目实施的领导

　　在必要时，管理与预算办公室将利用现有的领导团队以及建立其他的领导小组，加快和完善电子政务项目的部署。管理和预算办公室领导层及联邦首席信息官委员会将更为频繁和更加有针对性地利用各机构负责人所具备的知识和经验，对确定的2 4 项电子政务项目提供支持。管理和预算办公室投资经理将与各项目经理及机构负责人协同工作，从而识别流程需求、制定谅解备忘录、减少不必要的开支，并制定和执行迁移计划。电子政务和信息技术项目的管理者将与总统管理理事会、首席信息官委员会以及其他领导小组来处理和解决前进中的各种障碍。

八、成效的衡量

　　管理与预算办公室为电子政务和信息技术的目标，并重申了政府机构电子政务计分卡的绩效标准：①政府机构应将信息技术的投入专注于高优先级的现代化项目；②主要的信息技术项目应将成本、进度和性能目标控制在1 0 % 的变化范围之内，防止出现大起大落；③重大的信息技术系统必须是已经通过鉴定、许可或者以其他方式被授权证明具有充分的安全性的；④ 2 4 项总统电子政务项目具可操作性，并能够创造实际价值（例如，降低成本、缩短响应时间、减少负担、提升面向公民的服务等）；⑤商议在政府范围内广泛地实行企业软件许可；⑥减少财政预算案中确定的重叠业务项目所支出的信息技术费用。

　　九、管理体制

　　美国电子政务战略计划的日常工作由下列3 部分人领导：①总统管理委员会的高级官员；②白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他工作人员；③各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会成员。

　　十、美国电子政务战略对我国的借鉴与启示

　　美国电子政务战略规划牵涉面非常广泛，但基本的出发点是强调政府如何“以公民为中心”来传递政府服务，它的战略思想对推进我国电子政务的发展有着重要的借鉴作用。

　　美国政府所制订的“以公民为中心，而不是以官僚体制为中心；以结果为导向，为公民创造可衡量的改进；以市场为基础，积极推进创新”的发展原则，以及由此所明确的“方便公民与联邦政府实现互动；提高政府的工作效率，改善其绩效；提升政府对公民的反馈能力”的发展战略，对我国电子政务的建设和发展有着重要的指导作用。美国电子政务发展所需要面对的“绩效评估”、“技术应用的目的”以及“抗拒变化的心理”等问题也基本是我们所需要面对和克服的。美国政府所提出的合理化建议、需要采取的具体行动、所作出的战略部署、对成效的衡量和以及管理体制的构架等都有着很好的借鉴意义。

　　尽管中国和美国之间在政治制度、发展基础和水平相差甚远，但电子政务发展中所面临和需要解决的问题又有着极大的相似性。美国的电子政务战略某种程度上为我国电子政务未来的发展提供了方向和指导，值得我们很好地学习和借鉴。

　　参考文献：

　　[1]Office of Management and Budget. E-Government Strategy[R/OL].2002[2009-11-16]. http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf.

　　[2]Office of Management and Budget. E-Government Strategy[R/OL].2003[2009-11-16]. http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/egov/2003egov_strat.pdf.

　　作者简介：

　　姚国章，男，1968 年11 月生，浙江慈溪人，南京邮电大学电子商务与政务研究所常务副所长，教授，研究方向：电子政务与应急管理。

 作者：姚国章