海事行政许可“提速”的影响因素及对策作者:吴垂俭  来源:中国水运杂志  日期:2010年02月04日  点击:589    海事行政许可是法律法规授予海事管理机构一项重要的行政执法职能。海事行政许可“提速”，就是要求海事管理机构在法律规定的范围内，最大限度缩短海事行政许可办理时限，提高许可速度。但是，由于受多种主客观因素的影响，目前在推进海事行政许可“提速”的法律认识、机制的建立和监督的有效性上还存在一些不足，给海事行政许可“提速”的有效推进造成不良影响。“

海事行政许可“提速”的法律依据

    海事行政许可“提速”的法律依据主要来源于三个方面规定：
   《行政许可法》的规定。《行政许可法》除了在第四十二条规定 “除可以当场做出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内做出行政许可决定”这一基本行政许可时限以外，还作了两条“提速”的规定。一是原则性行政许可“提速”规定。《行政许可法》第六条规定：实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。二是强制性行政许可“提速”规定。《行政许可法》第三十四条第二款规定：申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出书面的行政许可决定。这从法律层面上要求行政机关做出行政许可的时限不但要合法，而且还必须合理。
    海事法规的有关规定。目前，在船员管理、船舶管理、危险品管理等海事管理的法规中，有很多行政许可项目在《行政许可法》规定的基础上作了“提速”规定。一是船员管理方面的“提速”规定。《船员条例》第六条规定：海事管理机构应当自受理船员注册申请之日起10日内做出注册或者不予注册的决定。《海员证管理办法》第十条规定：颁发机关接到办理海员证的申请后，须在十五个工作日内完成审核发证工作。二是船舶管理方面的“提速”规定。《船舶签证规则》第十条规定：海事管理机构对航次船舶签证应当当场办理。第十八条规定：海事管理机构应当在受理申请之日起7个工作日内办结短期定期船舶签证。三是危险品管理方面的“提速”规定。《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第十三条对船舶液体危险货物水上过驳作业许可期限作了“提速”规定：海事管理机构收到齐备、合格的申请材料后，对单航次作业的船舶，应当在24小时内做出批准或者不批准的决定；对在特定水域多航次作业的船舶，应当在7日内做出批准或者不批准的决定。第二十五条规定：海事管理机构收到船舶载运危险货物进、出港口的申报后，应当在24小时内做出批准或者不批准船舶进、出港口的决定。
    信息公开规范的有关规定。近几年来，海事系统提出建立“阳光海事”，积极推进海事政务公开工作，2006年出台了《关于推行海事行政执法政务公开的通知》，对行政许可办理期限作了“提速”规定。《指南》对海事行政许可办理期限进行明确规定，其中规定办理期限在7个工作日以下（包括6项7日、1项5日、4项3日、10项1日和4项当场办理）的就有25项，占了所有行政许可项目差不多一半，这与《行政许可法》规定的20日相比，很多海事行政许可项目都已进行了“提速”。《意见》明确规定：“办结期限”是最长期限要求，各级海事管理机构在推行政务公开时不得自行更改，确需更改的，应当报中国海事局批准。与《行政许可法》第四十二条规定“行政许可申请之日起……二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日”相比，《意见》对海事行政许可项目办理期限从内涵上又进一步作了“提速”规定。

影响海事行政许可“提速”的因素

    影响海事行政许可“提速”的主观因素。主要表现在：一是个别人员服务意识不强。有的海事执法人员重监管轻服务，认为行政许可反正不要超过法律规定期限就行。二是怕“提速”办理引来不良的怀疑。有的海事执法人员确实想为急需许可的行政相对人“提速”办理，但由于怕大家怀疑他是不是收了行政相对人的好处才这样做，因而不敢“提速”办理。三是存在“吃、拿、卡、要”的思想。有的海事执法人员仍然存在“吃、拿、卡、要”的思想，有吃喝玩乐或送钱或送物就“提速”办理，没有的就要、卡。四是效能意识不高。有的海事执法人员存在松、散、懒、混的陋习，效能意识不高，办事作风拖拉。五是怕承担法律责任。有的海事部门及执法人员怕未能兑现对外“提速”承诺要承担法律责任，因此缺乏推进“提速”的主动性。
    影响海事行政许可“提速”的客观因素。主要表现在：一是软硬件的条件限制。例如目前能够通过电子政务办理的海事行政许可项目较少、办理软件系统资料的共享性差、办理软件及计算机故障时有发生。二是集中办理情况时有发生。对于船舶、船员办证方面，很多船舶都要到接近到期时才来办证，有时办证较集中，在目前规定的办理时限内完成经常还需加班加点。三是有的许可办理程序烦琐。如果按目前行政许可受理、审核、审批相分离，并在整个过程都严格规范执行，每个环节都将增加了程序流转时间。四是个别人员的专业知识和技能缺乏。有的海事执法人员由于专业知识和技能不全面，在办理行政许可时对审核内容的专业性、合法性判断没有把握，因此增加了办理时间。五是许可人员替代关系没明确。目前有的海事部门对从事行政许可的执法人员没有建立替代关系人，主办人员不在时就只能搁置。六是有效监督比较难。由于在现有办理期限内，海事执法人员的自由裁量权较大，而且没办法快速办理的籍口很多，因此，是否做到在合理范围内尽量快速办理有时很难界定，有效监督比较难。

推进海事行政许可“提速”的对策

    从影响海事行政许可“提速”的主、客观因素看，我们不难发现产生的原因主要是个别海事执法人员素质不高、 “提速”保障机制缺乏、监督的针对性不强等三个方面。因此，笔者建议以强化“三项”教育为基础，以建立三种“提速”机制为保障，以推行“三民”监督为关键，积极推进海事行政许可有效“提速”。
    强化“三项”教育。一是强化依法行政教育。推进海事行政许可“提速”，强化依法行政教育是基础。要强化海事执法人员依法行政意识，充分理解和掌握行政许可的法律规定和海事专业知识，做到海事行政许可合法合理、高效便民。二是强化廉洁从政教育。推进海事行政许可“提速”，强化廉洁从政教育是保障。没有廉洁从政作保障，许可“提速”将成为腐败的沃土。三是强化服务宗旨教育。推进海事行政许可“提速”，强化服务宗旨教育是根本。要通过开展权力观教育，强化海事执法人员全心全意为人民服务的宗旨意识，充分调动海事执法人员的积极性和自觉性，主动落实“三个服务”，做到执法为民、服务社会。
    建立三种“提速”机制。推进海事行政许可“提速”，建立“提速”机制是重要保障。因此要加强对目前海事行政许可项目办理情况的调查摸底，对各许可项目近年来实际办理量和办理时限进行统计分析，在充分考虑有关影响因素的情况下，建立外诺、内控和动态等三种“提速”机制。一是建立“外诺提速”机制。“外诺提速”就是对外承诺缩短海事行政许可时限。主要适用于系统资料能共享、办理时限比较长等能够有把握在对外承诺缩短许可时限内完成的海事行政许可项目。目前有的海事局已加入当地行政服务中心办理业务，并按当地要求实行“外诺提速”，取得良好效果。二是建立“内控提速”机制。“内控提速”就是不对外承诺但由内部进行控制而缩短海事行政许可时限，实现对外承诺所产生效应的互补。主要适用于系统资料不能共享、办理时限已比较短等不能完全把握在预测可以缩短许可时限内完成的海事行政许可项目。例如对于有时较集中办理的项目，除了可当场办理外，其他难以“外诺提速”的海事行政许可项目，可以根据实际情况，内部控制缩短许可时限1/3或者1/4或者1/5。“内控提速”主要要求要制订受理、审核和审批时限分配表，对许可时限在受理、审核和审批中进行细分“提速”，供内部控制和督促落实。同时还要建立内部问责制，定期或不定期加强对受理、审核和审批时限分配表的监督检查，对于不能在内控时限内完成的，承办部门和人员要主动向上级领导或内部监督检查部门作书面解释，有合理、正当理由的，将不会被追究责任，否则将可视情况进行内部问责。三是建立“动态提速”机制。对“内控提速”运行一年后，如果在“提速”时限内办理没有问题的，可转为“外诺提速”。对“外诺提速”运行一年后，若在“提速”时限内办理没有问题的，应继续运行；若因办理的客观情况发生重大变化，造成在“外诺提速”时限内确实没办法完成的，要在充分说明和有效公开告知后，才可进行动态调整。

推行“三民”监督。推进海事行政许可“提速”，加强监督是关键。针对目前影响海事行政许可“提速”的主客观因素，建议推行民主、民知和民声等“三民”监督。一是推进民主监督。民主监督，就是要通过采取重要许可民主决策、推行电子监察等措施，充分发挥广大人民群众的“参与权”对海事行政许可的监督和制约作用。二是推进民知监督。民知监督，就是要通过大力推行政务公开和电子政务，充分发挥广大人民群众的“知情权”对海事行政许可的监督和制约作用。近几年来，海事系统提出建立“阳光海事”，积极推进海事政务公开工作，出台《指南》，把有关海事行政许可和非许可项目实施机关、受理部门、受理岗位、申请人、具备条件、提交材料、办理依据、办结期限、办理结果和收费标准等内容进行全面公开，增强了海事行政许可的透明度，保证人民群众的知情权,对于规范海事行政许可行为产生积极的效果。但是实际操作中还存在许可过程不明确、许可结果和期限执行情况未公开等情况，使海事行政许可无法得到全过程的“阳光监督”。《行政许可法》规定行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，做出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。因此，海事管理机构应通过深化政务公开，大力推行电子政务，实施网上受理、审核和审批，把海事行政许可的全过程和结果在网上进行公开，特别要对海事行政许可期限的执行情况进行全面公开，随时接受相对人的查询、内部监督检查以及社会各界和舆论的监督，最大程度推进海事行政许可“提速”。三是推进民声监督。民声监督，就是要通过拓宽多种了解民声、民意的途径，充分发挥广大人民群众的“监督权”对海事行政许可的监督和制约作用。例如，通过开展社会满意度调查、行风评议、明察暗访、召开社会监督员座谈会、征求意见、接受查询、受理信访举报、收集网络和舆论意见等措施，不断拓宽对海事行政许可的监督面，及时了解和掌握广大人民群众对海事行政许可的意见和建议，促进海事执法人员时刻感受到群众响亮的“监督声”，自觉“提速”许可。