来源:经济研究参考 更新时间:2012-04-14
本文为中国保险业“十一五”规划重点课题“保险业政策支持体系研究”的最终成果。课题组组长：贾康；课题组成员：阎坤、杨元杰、郑新华、刘军民。
目前，我国保险业进入了一个新的发展阶段。在金融全球化深入发展、国内保险市场竞争日趋激烈的条件下，政府为我国转型时期尚属幼稚的保险业发展提供科学、适当的政策支持非常必要。“十一五”期间，进一步健全适应全球保险业长远发展趋势和我国现实需要的保险业政策支持体系，应以保险业政策支持的相关理论为基础，紧密结合转型时期我国社会经济和保险业的发展情况，科学借鉴国外保险业政策支持的经验，努力推动保险业做大做强、实施全球化战略和推动保险业发展体制支撑力的形成和强化。
一、保险业政策支持体系的理论分析
广义上的保险政策支持体系包括保险产业的组织政策和产业发展政策。所谓广义的保险产业的组织政策的政策支持体系，是指促进保险资源在保险业内部各行业之间以及在保险业的经济补偿功能、资金融通功能和社会管理功能之间的优化配置及由此形成的比例和结构关系的政策支持体系；所谓广义的保险产业发展政策，则是指促进保险业三大功能的逐步发挥、促进保险产业素质和中国保险业核心竞争力提高的政策。它主要是通过保险产业组织结构政策、保险产业布局政策、保险产业技术政策、保险产业对外开放政策、保险产业金融政策、保险产业财税政策和保险产业收入分配政策体现的。保险业政策支持体系应包括财税政策、保险产业政策、金融政策、社会保险等一个完整的框架，但本项研究更多地涉及保险产业财税政策。
(一)保险业财税政策的基本评价。
通过对转型期中国保险制度变迁历程的考察，可以得出一些基本结论：
1.财税政策与保险业的发展历程。国家对保险企业的财政税收政策，直接影响着保险人的市场行为。从税收政策变迁的过程看，保险业的税收政策存在着营业税税基和所得税结构不合理；高税赋与宽税基和偷税漏税并存等问题，造成的结果是保险业利润转移支付严重、对保险业的高税赋阻碍了与其他金融业的竞争，保险业的充分竞争与高费率和粗放型税收政策互为因果，导致税收这一财政杠杆在保险业发挥作用不好等现象。事实上，由于国家财力有限，靠减免税提高保险业的偿付能力是不可行的，比如我国对寿险和长期健康险实行免税政策，而寿险业并没有显示出足够的偿付能力，这可以说是保险业经营中和金融制度安排的问题。
2.目前保险业的偷逃税问题分析。改进征税方式，严打偷税漏税，才能有效地解决对保险业的高税赋和偷税漏税并存的问题。目前保险业存在着严重的偷漏税问题，偷逃税部分主要体现在三个方面：一是保险公司在产险业务和意外险及短期健康险业务中支付的退费、手续费和佣金，并以退费或挂账甚至根本就不开发票的形式予以处理，从而少缴纳营业税及所得税；二是投保补充养老保险的单位将超过规定的保费摊入成本逃税；三是投保团险储金的单位将保费摊入成本逃税。据估计(魏华林、李开斌等，2002)，产险业的退费黑钱和少缴纳的营业税之和占保费的16.2%，少缴纳的所得税占保费的4.95%。短期寿险中的团险、意外险、健康险的退费黑钱和少缴纳的营业税之和占保费的10，8%，少缴纳的所得税占保费的3.3%；至于团险储金和补充养老保险则除了退费和相应少缴纳的营业税外，国家少收入的所得税占保费的13.5%。总之，这三种情况下无论哪一种，均大大地超过了营业税从8%降到5%引起的国家税收的减少，甚至足以弥补所得税从55%下降到33%后国家税收的损失额。保险供给主体和中介主体及保户的共谋，加上保险市场竞争不规范、保险业的法人治理不健全、保险监管和法规不成熟，使得保险税收大量流失，并超过了国家对保险业的高税额部分。
3.财政政策与保费收入的定量分析。财政政策就是指由政府的各种活动引导总需求、总供给或价格，以达到充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支均衡等既定目标的政策。财政政策对保险业有较大影。向的因素，主要包括政府支出、税收处理、直接管制和道义劝告等，由于直接管制和道义劝告很难量化，在定量分析中，只采用财政政策和税收政策的具体数据进行分析，即采用财政收入和财政支出作为近似指标，分别分析它们与保费收入的关系。可得出近似结论为(王祺、陈梅、张立华，2003)：
(1)一般认为，财政收入(主要指税收)的增加会引起保费收入的减少，而财政支出的增加则会引起保费收入的增加。在我国，财政收入和支出的规模基本一致，而保费收入与财政收支的关系主要为正相关的关系，相关系数约为0.99。
(2)财险保费收入对财政收支的弹性系数一般在0.19-4之间，寿险保费收人对财政收支的弹性系数则变化较大。这表明，寿险对财政收支的变化更敏感，财险对财政收支的变化更稳定。
(二)保险业政策支持的影响因素分析。
1.保险业发展与市场经济的发育成正相关关系。经济体制的转型是我国保险业恢复和发展的直接契机。保险需求源于人们对于不确定性风险预期损失补偿的需要。市场经济体制建立的同时带来了许多不确定性风险，人们意识到许多风险难以避免且个人没有能力完全承担，于是，企业和个人不能不考虑风险的分散及转移问题。在这种体制背景下，保险业应运而生并日益发展起来。
2.经济发展战略。经济发展战略是对经济发展所作的带全局性的和方向性的长期规划和行动纲领，它是根据社会制度、经济发展状况、国际环境和前期经济发展战略来制定的，保险政策是经济发展战略在保险业的具体化，经济发展战略规定了保险产业政策的指导思想和目标导向，决定了保险业的发展方向。
3。宏观经济政策、经济体制和法律制度。我们这里所谈的宏观经济政策主要指与保险业相关的货币政策、对外经济政策、社会保险政策和财政税收政策。宏观经济政策、经济体制和法律制度作为经济发展战略中战略措施的主要组成部分，直接影响保险产业政策的内容、模式、实施手段和运行方式，同时它们还严重影响到国有资本在保险业发挥作用的方式和国家对保险业可能的财政税收支持边界。
4.国内保险业、金融业和社会保险业的状
况及国际趋势。国内保险业、金融业和社会保险业的状况及国际趋势，是保险业发展的约束条件之一，它们决定了保险产业政策调整对象的初始状况和发展方向，同时这种状况也是上期保险产业政策和其他相关政策共同作用的结果。
全球多层次社会保障模式的确立和社会保障私有化的改革路径，均在深度和广度上拉动了企业补充保险和商业人寿保险对保险业的强烈内在需求，保险业将发挥重要的社会保障职能。与此同时，世界保险业面临的风险日趋严峻，因此，风险管理将成为贯穿保险业传统业务和众多新兴业务的中轴。事实上，风险管理创新已成为保险经济增长的主要力量。
随着世界金融一体化和国际竞争的不断加剧，为了促进本国保险业核心竞争力的提高、保护本国保险消费者和维护国家金融安全，各国监管的侧重点都发生了一致性变化。所以我国在政策体系方面也应做相应调整以为这种趋势创造公平的环境。
(三)保险业政策支持体系的理论依据。
1.市场失灵论。市场失灵论是指市场机制无法实现资源的有效配置，它尤其体现在外部性、公共产品、信息不完全、来自垄断的威胁和通货膨胀、规避经济发展中的风险、加速产业结构的转换和避免巨大的交易费用等方面。因此，为了促进保险业的可持续发展，国家通过适当的政策支持就十分必要。
2.有效供给不足论。发展中国家为了实现赶超战略，会出现过分的中央计划化，使得投资效益低下，在投资与已形成的供给能力之间出现缺口；同时过分的企业国有化会出现效率低下，从而在已形成的供给能力和实际所提供的供给量之间产生了缺口；这些缺口要求资源投入总规模的进一步扩大，而这种扩大又面临社会总供给的限制，从而形成一种由追赶愿望—投资—有效供给不足—再投资—资源限制—难以实现追赶愿望等数个环节的恶性循环。有效供给不足，既表现在供给对需求方面质的规定性的考虑不够上，又表现在供给没有充分注意到不同种类的需求的量的有限性上。为了解决有效供给不足的问题，达到有效供给与有效需求的良性循环，政府通过保险产业政策对保险业进行干预就很必要。
3.幼稚产业保护论。幼稚产业保护论属于重商主义的产业政策，其根本目标是为了保护国家战略产业或具有特别意义的产业，但这种产业政策的实践条件在加人世界贸易组织后尤其是在开放市场经济条件下已基本丧失，而且对产业的过度保护容易使其丧失国际竞争力，不利于今后的可持续发展。因此，以幼稚产业保护作为制定保险产业政策的客观依据应有保护时间和保护程度的限制。
4.规模经济和范围经济结合论。在国际经济和金融一体化的新形式下，规模经济理论的实践条件失去了其存在的基础，因为政府也会产生政府失败，况且规模经济效应应用在金融保险领域并不明显。如英国保险业在购并后，5家最大的保险公司市场占有率虽然由1990年的22%上升到1998年的38%，但费用率也由29%上升到33%；同样瑞士保险业购并后，最大的5家保险公司的市场占有率虽然由1990年的41%上升到57%，但费用率也由20%上升到25%。购并后的大公司的费用率都没有因为公司合并而下降，原因就在于保险业和金融业的复杂化管理以及客户需要的个性化服务使得保险业在其很多经营领域都难以实行标准化操作。事实上，规模经济要求市场可以容纳实现标准化产品经济规模标准的容量，而这在创新意识不断增强、创新速度不断加快、消费者意识不断抬头的国际金融一体化条件下根本不大可能实现。
在市场经济尤其是开放市场经济条件下，规模经济在很大程度上已经为范围经济所取代，金融一体化及混业经营本身就说明了这一点。实际上，金融业的购并方更多地看中的是强强联合、优势互补和开发新的利润增长点，更多体现的是范围经济和规模经济的有效结合，而保险领域的金融购并，则更多地是为了在原保险、再保险、资产管理和投资银行等四大领域创造新的盈利能力，因此，规模经济和范围经济结合论已逐渐成为保险发达国家制定保险产业政策的客观依据之一。
5.市场培育论。一方面，发展中国家的保险市场一般都不完善，市场失败论的问题比发达国家更为严重；另一方面，有效供给不足和有效需求难以有效拉动并且形成恶性循环，为了促进保险业这一具有战略意义的幼稚产业的发展，必须注重对保险市场的培育。
6.比较利益论。即使是对发达国家而言，要使其保险业各方面都处于世界领先地位，也是比较困难的，因此，为了在国际金融一体化背景下有效地参与国际及国内保险市场的竞争，根据本国保险业的现状，发挥本国的比较优势就成为一种可供选择的策略，由此产生的比较利益既表现为国际比较利益，又表现为国内比较利益；既表现为国内保险业与其他产业之间的比较利益，又表现为保险业内部的区域比较利益，还表现为保险业内部的不同行业和不同功能之间的比较利益，因此，比较利益理论也成为制定保险产业政策的客观依据之一。
7.金融深化和国家安全论。爱德华·肖和麦金农都认为，发展中国家经济增长差的主要原因为金融抑制，而企图人为地压低利率、利用国内储蓄和国外储蓄是金融抑制的根本原因，因为它导致了金融市场无力调节资金的供给和需求，因此发展中国家应加强金融深化。世界各国的经济发展表明，随着经济的发展，金融深化和资本市场的发展成为一种不可避免的趋势，而在金融深化过程中，无论在资本市场还是货币市场，保险业都是一支重要的力量，并对发展和完善金融市场起到巨大的作用。
保险业在一定程度上具有公共产品的性质，其金融属性还涉及到国家的金融安全。这不光是体现在风险保障的功能上，还体现在其金融功能上，因为它涉及到全社会各阶层，甚至每个人，并会对整个经济、社会产生巨大的影响；同时保险业的金融属性的发挥也涉及到国家的金融安全问题，因此在21世纪初社会保障体系不健全和金融市场不完善的情况下，保险产业政策更显其特殊，这种特殊性既表现为金融深化和保险业金融功能的发挥是各循序渐进的过程，也表现为应在维护国家金融安全的前提下加快保险业金融功能的发挥。总之，金融深化和保护国家金融安全，也是制定保险产业政策的客观依据之一。
(四)我国经济发展环境与保险业政策支持体系。
1.经济发展与对保险业政策支持体系的要求。中国高速增长的经济为保险产业政策的有效运行创造了良好的外部条件，产业结构已得到了很大程度的改善，如金融业的增加值占第三产业增加值的比重已由1978年的9%上升到1998年的18%，但服务业的结构性短缺现象还没有完全克服。尽管“十五”期间中国的金融市场得到了很大的发展，如金融深化程度(M2／GDP)已从1978年的0.241提高到2003年的1.889，股市从1991年的14只发展到2004年的1300多只。国债和企业债券市场也得到了一定的发展，全国保费收入截至2003年底已达3880亿元。
但是我们也应该看到，金融行业面临着严峻的资本金不足的问题。中国商业银行的不良
资产比例之高是有目共睹的、证券市场目前已成为国有企业直接融资的主战场，中国证券化比例过低、机构投资者实力过小、缺乏具有国际竞争力的大券商已成为证券市场发展的一个重要障碍，因此证券业也急需注资，而事实上目前证券业的增资扩股和各种证券投资基金国家财政也没注入资金，均是企业法人及个人的行为。总之，银行业和证券业的状况说明了国家财力不足这一事实。
从资本平均水平来看，美国保险公司的净资产与总资产比率在15%以上，中国保险公司的净资产与总资产比率在9.99%，从美国保险行业平均水平来看，保险公司的净资产与总资产比率在15%以上(来自中国国际金融公司的研究报告)，资本充足率水平与国际行业标准有较大差距。并且根据中国保监会公布的数据，中国保险业5年来收入年平均增长率24.8%，按中国保险市场未来五年发展速度20%估计，与此业务规模相应的资本金需求将达500亿元以上，再加上利差损失导致的500亿元资本需求，总资本需求将达1000亿元。目前保险业的资本总和只有250亿元人民币，可以测算出中国保险业未来5年的资本缺口将达到750亿元人民币左右。一方面，这些天文数字是在国家对银行业、证券业和社会保险业的问题都难以解决的背景下提出来的；另一方面，保险业的社会地位至少在短期内还无法同银行业、证券业和社会保险业相比，因此依靠国家对保险业直接进行资本补充的可能性不大。考虑到国家在西部大开发、公共产品的提供如教育投入和基础设施建设、通过增量资产盘活存量资产方面的压力都很大，因此探讨国家以何种方式支持保险业的发展就迫在眉睫。
2.新兴市场缺陷与保险业政策支持体系。一方面，在计划经济体制下，我国保险人的行为被严重异化，面对目前的市场经济体制，出现明显的“市场不适应症”。恶性竞争、短期行为盛行，保险条款有失公允，业务经营不规范，保险人的这些不规范的行为使保险意识本来就低下的社会公众，对保险业产生不信任感乃至错误认识，严重阻碍了保险市场的健康、持续发展，研究、规范保险人市场行为成为保险业走出困境的重要步骤。
另一方面，保险公司的投资很大程度上依赖于资本市场的发育程度，而现在国内证券市场的不规范，很大程度上影响了保险公司的投资策略和投资收益。由于缺乏具有稳定回报率的长期投资项目，致使资金来源和运用不匹配，严重影响了保险资金的良性循环和资金运用效果。在西方国家，保险公司同时也是金融资产管理公司，其高超的资本运作技巧，丰富的投资经验和全球范围的投资机会，都是幼小的民族保险公司无法企及的。
3.保险业发展与保险政策支持体系。保险业务持续快速增长，但发展的总体水平低下。我国保费收入近十年年均增长23.6%，但我国人均保险费不足36美元，保险密度只有34.7美元，而发达国家达2000美元以上，世界平均水平已达422.9美元，从保险密度结构上分析，我国寿险和非寿险的保险密度业远远低于世界平均水平。就保险深度来看，2003年我国只有3.33%，而世界平均水平达8.14%。这与我国拥有13亿人口、经济持续多年高速增长、人民生活水平大幅度提高的现实不协调，保险业的地位有待于提高。
此外保险业还存在着偿付能力不足的问题，据测算，中国保险业整体偿付能力不足差额达
32.69%，而且中国保险业利润率低，短期内不可能靠自身利润累积来满足资本需求、解决偿付能力不足问题。中国保险公司的平均资产收益率只有1.19%，远没有达到2.1%的国际行业平均标准。保险产品单一、投资收益率低和资本注入不足是影响保险公司利润率的主要因素。
在政策支持体系方面，保险产业政策环境不断改善，但保险投资渠道与税收政策仍是制约保险业发展的瓶颈。从税收角度看，国务院决定从2001年开始，将保险公司的营业税从8%逐步降到5%，这对于提高保险企业自我积累能力会发挥重要作用。但与国外对比，我国保险公司的税负仍比较重，如美国各州保险公司的营业税一般为2%—3%。此外，我国尚未建立起对个人或团体购买商业保险特别是补充养老保险、医疗保险等实行延迟纳税制度或扣税制度，一定程度上制约了保险业的发展。应该看到，在政府政策支持体系上我国还有很长的路要走。具体做法包括：改善保险业发展的外部环境。，进一步拓宽保险资金运用渠道。适当提高购买证券投资基金的比例；放开对保险业投资高信用等级企业债券、国家大型基础设施等的限制；允许一定比例的保险资金直接进入资本市场；允许保险公司成立专门的保险基金管理公司。完善保险税收政策，降低保险公司营业税率，建立对购买商业保险特别是商业性养老保险、医疗保险等实行个人所得税扣税及延期纳税制度。
4.加入WTO对于中国保险业的影响分析。我们认为加入WTO对中国保险业是一个分水岭：外资管理经验、精算技术和产品创新将会加快国内保险业的发展；中国保险业在发展初期已引进改革，使国内保险公司避开了许多其他国家保险公司所犯的错误。“十一五”时期中国保险业将呈现如下发展趋势：
(1)寿险增长速度明显快于非寿险增长。中国的非寿险市场并非没有潜力，而是寿险市场的增长潜力更大。随着团体保险的重要性降低，分销渠道将会更依赖代理人。另一方面，我们认为银行将会凭借其巨大的分支机构网络优势及良好晶牌在保险产品的销售中抢占一席之地。中国的非寿险业务，如其他亚洲国家，仍然会集中于汽车险。然而，若想提高渗透率，非寿险公司应该尝试推出有储蓄含量的产品。其他亚洲国家诸如日本、韩国和马来西亚等均藉此成功提高非寿险保险的渗透率。
(2)保险为奢侈金融服务。随着中国城市化的推进和收入较高的城市人口的上升，对保险服务的需求也会相对增加。金融服务业的发展模式类似于马斯洛的需求层次理论：最底层是基本的银行服务，其次是股票市场的发展(亚洲尤其如此)，其后才是保险基金和养老基金，需求的最高层是各种金融衍生产品。由此，我们可以认为保险产品不是一种基本性的金融服务，因为只有那些有额外收入的人才会去购买保险产品。
(3)银行连接保险。银行连接保险，即通过银行分支机构网络销售保险产品，并不是一个新事物。在法国，保险公司通过银行销售产品已经有了30年左右的历史。然而，世界上多数国家禁止银行销售保险产品，直到20世纪90年代才逐步放松了这一限制。伴随着金融自由化进程，银行连接保险的潜力将逐步发挥出来。银行连接保险的最大吸引力在于它充分利用了银行的机构网络而只是增加了少许成本。而且，由于代理费是出售新保单的最大的一笔费用，其节约成本的能力显而易见。银行连接保险最容易成功的方法是保险和银行现有产品的交叉销售，诸如火灾和财产保险(也许还包括住房抵押保险)。
(4)人口老化增加国家退休金制度的压力。中国养老制度的改革也将对中国保险发挥深远的影响。随着人口老龄化，中国将面对不少难
题：尽管中国老龄化比重较小，但是中国是世界上老龄人口增长速度最快的国家之一，到2030年中国的老龄人口将占世界老龄人口的1／4。中国由于迅速的工业化和城市化、计划生育政策导致人口出生率较低，结果是中国的人口依赖程度(退休人口占工作人口的比重)已经成为除日本和亚洲新兴工业国家以外最高的国家。而且养老保险中存在着国有企业难再支持工人退休生活、市一级建立国有企业养老保险计划失败等严峻现状。针对这一现状，政府实行了具有三大支柱的退休改革措施。1995年，国务院6号文正式宣布引入多支柱的养老保险制度，类似于世界银行在1994年所建议的。1998年，劳动和社会保障部正式成立；1999年开始的养老保险改革正式试图通过引入以现收现付制为基础、辅之以强制个人账户的全国性养老保险制度。这一改革的核心思想是，政府将在全国范围内统一实施包括国有企业和私人企业的保险制度，其基金由2000年9月成立的社会保障基金理事会管理。社会保障基金理事会的资金来源包括现收现付下的资金、特殊资金来源(比如彩票销售收入)、出售国有资产收入和其他一般性收入。
(5)税务优惠可能鼓励自动投保。由于税收优惠的存在，我们认为它有可能导致类似于美国401(k)计划那样的效果。然而只有在提供较高的回报率才能吸引较多的投资，因此这一部分的增长潜力和资本市场的发展息息相关。具有投资成分的寿险产品的成功显示了这类产品的增长潜力，但代理人素质参差不齐，亦是一个需要留心的问题。大部分私营养老基金会流人保险业。从新加坡中央强积金投资限制放宽的经验可以看到其对于民间金融服务业，尤其那些提供长期年金服务的寿险公司的影响。
(6)负利差损问题。历史负利差损是困扰中国寿险业发展的最大障碍。幸运的是，中国的保险公司因为中国保监会的管制政策而避免了巨额损失。1999年中，中国保监会将保险产品的固定收益率限定在2.5%以下，并且将保险资金的运用渠道限定在国债和银行存款。持续增长的保费收入、较高的利率水平和投资渠道放宽带来的高收益，将会帮助保险公司在未来几年内消除历史负利差损问题。
(7)寿险将会成为中外保险公司交锋的主战场。一方面因为这是增长速度最快的一块市场。另一方面，因为中国的养老制度改革将会为这个市场带来新的推动力。中国的保险渗透率很低，即使在较为发达的中心城市也是如此，这意味着中国的保险业在未来将仍然保持高于国内生产总值增长率的发展速度。非寿险领域——通常盈利能力低于寿险——仍将保持车辆险占主导地位的情形。
(五)世界保险业发展趋势对我国保险业政策支持体系的影响。
1.金融一体化趋势增强，保险业的购并潮加剧。在凯恩斯的政府干预主义失败后，保险全球化和金融一体化趋势日益明显。为了培育民族保险业的核心竞争力，尽快地在全球竞争中对外扩张，欧盟首先打破了分业经营的界限，接着美国也已于1999年年末通过了《金融服务现代化法》，允许混业经营，日本新的《保险业法》也实施了“金融大爆炸”构想，这些都使得保险业内部、保险业与金融业之间的购并加剧，购并不仅突破了国界的限制，而且朝购并额巨型化方向发展。
2.风险管理和资产管理成为保险业最大的利润增长点。全球多层次社会保障模式的确立和社会私有化的改革路径，均在深度和广度上拉动了企业补充保险和商业人寿保险对保险业的强烈内在需求，保险业将发挥重要的社会保障功能。与此同时，世界保险业面临的风险日趋严峻：一方面生态环境的继续恶化使自然灾害导致的巨灾损失成为困扰保险业的大敌；另一方面，20世纪90年代以来保险业的购并浪潮使极少数最大的跨国保险巨头控制着超巨额的保险资产，全球的可保风险日益集中于极少数最大的保险和再保险集团；同时恐怖活动的威胁有增无减，因此，风险管理将成为贯穿保险业传统业务和众多新业务的主线。事实上，风险管理创新将成为保险经济增长的主要力量，ART(Alternative Risk Transfer)技术的有效应用和寿险投资连接产品的成功推广就是明证。ART包括自保、限额保险、应急资本、巨灾债券、巨灾期货交易、财务再保险等，其实质是传统的风险转移方式的变化，即利用金融市场来分散、吸收和消化风险，如1999年全球资本市场总值为62万亿美元，而保费仅为2.1亿美元，风险转移方式的变化使保险业的承保能力大大增强。
与传统的保险业相区别，现代保险业在资产管理上扮演着十分重要的角色，资产管理业务已成为保险业最大的利润增长点，即使拿世界保险业最发达的美国为例，尽管其寿险业务本身的资产也十分庞大，但仍不及它管理的非寿险资产。目前美国寿险业在资本市场的机构投资者中占第二位，保险业的利润基本来源于自身资产的投资收益和非自身资产的管理收入。
3.保险业组织结构面临变革。日趋激烈的竞争环境、高新技术的广泛应用和风险管理技术的不断发展，使保险组织结构正经历着深刻的制度变革：一是专业自保公司的异军突起；二是收购和兼并风险加剧，保险组织结构变得不稳定；三是保险集团、相互持股公司、相互保险公司的股份化、保险公司的上市逐步成为保险组织结构的亮点。
4.高质高效的保险监管越来越受到重视。随着世界金融一体化以及国际竞争的不断加剧，为了促进本国保险业核心竞争力的提高，保护本国保险消费者和维护国际金融安全，各国保险监管的侧重点发生了一致性变化：一是注重对保险公司的偿付能力及信息披露的监管；二是在逐步放松混业经营限制的同时，注重对金融集团的监管；三是尽管混业经营及购并战的不断加剧培育了金融寡头，但保险监管机构仍致力于培育保险市场的可竞争性。保险监管的三个变化，产生了世界保险监管有逐步放松的趋势，实际上无论是保险发达国家或新兴保险市场，保险监管并未放松。再保险监管形式放松的背后，隐藏着对保险业更加严格监管的实质。因为现行的监管政策更加注重高质高效，既注重保险公司偿付能力的监管，又注重保险市场主体创新能力的培育和核心竞争力的提高。尽管在现代保险市场中，各国均有不少保险公司倒闭，但并未对保险市场构成大的冲击，反而再保险供给能力、产品种类、交易费用的节省方面大大优于历史上的任何一个时期。二、我国现行保险业政策支持体系、国际比较及存在的问题
(一)我国保险业税收政策的沿革、国际比较及存在的主要问题。
税收政策对保险业影响十分巨大，它直接关系到保费的列支和保险金的给付，关系到保险企业的经营成果，并直接影响着保险市场供给和产品创新。
1.我国保险业税收政策的沿革。在恢复保险业务伊始，国家对保险业采取了免税扶植的政策。但从1983年开始对保险业实行高税赋的政策。1983年国家实行利改税的财税体制改革后，逐步确立了国家对保险业主要征收营业税和所得税两大主体税种的保险税制，同时征收印花税、城市维护建设税、教育费附加等。我国不同时期保险业的税赋情况可归纳为表1所示。
总体来看，随着我国保险业逐渐发展成为国民经济的一个重要产业，我国保险业税收政策整体上延续了逐步规范、合理化的路径，税种、税目得到优化，总体税赋也有所降低。
2.保险业税收政策的国际比较与借鉴。
(1)针对保险公司的税收政策。
人保费税方面。在经济合作和发展组织成员以及大多数发展中国家，对寿险保费收入征收保费税的情况不尽相同。OECD国家中，有9个国家征收保费税，15个国家不征收。意外险和健康险通常不属于保费税或其他以保费为基数税种的征收范围，西欧个别国家对这两类险种完全免征以保费为基数的税收，加拿大和美国对这两类险种分别征收省级税或州级税。
税率方面：西方国家对财产保险公司多数征收保费税，而且税率高于寿险公司，税率从日本的低于1%到法国的高于30%不等。瑞典针对投保国外保险公司的情况征收15%的税率。法国、德国、希腊和意大利等多数国家对不同险别实施差别税啐，对有的小额保单则免税。在美国，除联邦政府的公司所得税以外，保险公司要向所在地的州政府缴纳保费税，美国各州有关税法不尽相同，但基本内容大体一致，保费税率一般在2%”3%。
税基方面：在征收营业税或保费税的税制下，大多数国家的保险公司费用、索赔、给付或各种准备金，不从计税基数中扣减；对保险公司承保的年金保险保费不征收保费税，允许在计税基数中扣除支付给保单持有人的红利，再保分人业务的保费一般可不包括在计税基数中。一般保费税的计税基数包括意外险和健康险的保费收入，但不包括投资收入。
B.所得税方面。一般情况下，各国政府对保险公司征收所得税的政策同对其他类型的企业类似，但对计算纳税扣减的规定不同。
美国1984年在寿险公司所得税法修正案中规定：寿险公司纳税收入为其毛收入减去适当的扣除部分。毛收人包括保费、投资所得、资本所得、准备金数量下降部分等。国税法典第803节规定允许扣除项目包括：普通商业企业允许扣除项目；保险业特有项目，如死亡赔款、解约退保金、保单分红、再保险保费支出等；对小规模寿险公司的税赋进行扣减。对于小规模寿险公司，为保证其在市场中的公平竞争地位，美国税法规定，寿险公司应纳税所得在300万美元以下的，其中60%可以免征公司所得税，超过300万美元以上部分，按其15%从免税额中扣除。
在日本，二战后至20世纪70年代末，寿险业处于高速发展时期，寿险公司除被允许提留普通责任准备金外，还可以把盈余金大部分形成保户分红准备金，转入未付支出变成负债，使大量数额的红利不计人利润，从而使法人税成为零值或负值。
法国、新西兰、西班牙和英国等国家对相互保险公司或其某些险种给予优惠的待遇；德国、日本、西班牙、荷兰、韩国和瑞士等国家则允许将巨灾准备金作为所得税扣减项目。表2列举了主要几个国家所得税税率方面具体规定。
从表2可以看出，世界各国的营业税率和所得税税率与我国有以下异同：第一，多数国家营业税分险种规定税率，而我国保险营业税与其他金融业统一适用5%的税率。第二，对低利润或具有社会保障功能的险种，如寿险等的营业税实行低税或免税政策。在这一点上，我国与其他国家的做法一致。第三，世界各国的所得税率均不超过40%，且各国都在做降低税率的努力。我国保险公司的所得税率总体水平偏高，且不同性质的公司适用不同的所得税率，形成了不公平的竞争环境，没有体现税收的国民待遇。
(2)对投保人(保险购买者)的税收政策。
A.寿险给付所得税的减免。美国税法典(1RC)对寿险给付按其不同性质有详细的减免税规定：对于死亡给付，免征联邦个人所得税；对于保单分红给付，视为保费返还部分免征个人所得税，但红利在积累期内的利息收入要征税；对于年金给付，采用延期纳税方式，个人年金在保费积累期内其投资利息收益不纳税，直至给付期开始(一般65岁)才纳税。日本税法规定：一个家庭参加两全保险，领取死亡保险金，每人可以扣除500万日元不征税；领取满期保险金、解约退保金可扣除50万日元不纳税；领取全残保险金、住院给付金和手术诊治金可以不纳税。我国台湾税法规定：人身保险给付免纳所得税，不论是满期保险给付、死亡给付或医疗残疾保险给付，也不论投保人与被保险人是否为同一人，更不论保险契约为自己或他人的利益而订立，均免征个人所得税。
B.寿险保费的所得税扣除。大多数国家对购买某些指定的寿险保单支付的保费，实行税收扣减，从而鼓励寿险购买。日本个人所得税法规定：人寿保险费支出，国家税免税最高额为5万日元，地方税免税额最高为3.5万日元。在美国，符合下述3个情况可以在所得税中扣减：一是保单在投保时已明确用于捐赠慈善机构或教育组织的；二是经法院判决，保费支出金额包括在分居或离婚后男方负责给妻子或前妻的赡养费中；三是投保国内收入署认可的个人养老账户的年金保险，且投保人的年收入低于联邦规定的某一特定标准而且本人和家庭成员没有团体养老保险计划。
为鼓励企业为雇员投保团体人寿保险，各国一般在公司所得税法中规定允许该项保费支出作为企业的营业费用在税前列支。如美国税法规定：企业给雇员投保的团体定期人寿保险享受此种优惠，但以每个职工保额5万美元为上限；团体养老年金保险和健康保险项目只要符合联邦国税局的税收资格计划的定义规定，也可以从公司所得税进行税前扣减。
英国的投资连结保险和美国的401K都因有明确的税收优惠规定而获得较快发展。保险费税前列支或递延税收政策使保险消费者获得了好处，刺激了这类业务的发展。另外，由于寿险保单中的红利主要是保单持有人多交保费的一种回报，而且确定红利中的超额投资收入比较复杂，所以一般不把寿险保单红利作为现金收入计税。
C.对非寿险保费的所得税政策。国际上，通行对个人投保而非寿险所支付的保费不在应纳税所得中扣减。但在德国和卢森堡，允许从纳税所得中扣除所支付的个人责任险保费。多数国家不直接对保单现金价值或累计内部利息征税。加拿大、德国、挪威、美国规定，凡保单的死亡给付金具有高现金价值的，或保单期限过短的，将对累计内部利息征税。
(3)对保险营销员的税收政策。国际上对保险营销员的税收做法有两种：一种是将保险营销员看作是企业雇员，把营销收入作为薪金征税，不征收营业税；另一种是低于设定的收入限
额则不用交营业税。而且许多国家对营销员的展业成本扣除率较高，或经税务部门审核单据，全额扣除属于展业成本的费用后计算所得税。
3.我国现行保险业税收政策的特征及存在的主要问题。
一是对具有正外部效应的保险施行高税赋和宽税基的政策。
(1)高税赋，整体税赋偏高。高税赋做法虽然增加了财政收入，但却制约了我国保险业的发展。从长期来看，降低了保险企业自我积累和自我发展的经济能力，与我国大力发展保险业的政策相悖。
首先，营业税的税率偏高。在西方国家，考虑到保险业由于其具有正外部效应和一定的公益属性，政府一般都给予不同程度的税收优惠。根据1994年经济合作与发展组织的统计资料，美国、加拿大等9个国家征收保费税，其中6个国家税率在4%以下，英国、法国、德国、荷兰、丹麦等15个国家不征收保费税；我国台湾地区的保险营业税也只有3%。我国营业税率目前虽已降到5%，但仍属较高水平。
其次，保险业印花税税率较高，财产保险合同与仓储保管合同、财产租赁合同适用1%o的印花税税率，比其他合同所适用的0.05%0、0.3%0等税率要高，仅次于证券交易适用的2%0的印花税税率。
(2)宽税基。典型的比如财产保险的营业税以保费收人为计税基础，而实际上在保单有效期间，总保费收入的很大一部分是要以理赔的方式返还给被保险人的，也就是说保费收入中很大的一部分并不是保险公司的实际收入，而是对保户的负债。即使是与同样执行5%营业税税率的其他金融业相比，保险业所承担的税负也远远超过银行、证券等金融业。这是因为银行信贷业务是以利息收入作为计税基数(税法规定银行贷款以贷款利息为营业额，转贷业务以贷款利息减去借款利息后的余额为营业额)，而保险业务则要以全部保费收入作为计税税基，这种税基的多计无形中加大了保险业的税负。
另外，作为计税依据的保费收入包含“应收保费”，而由于保险经营的独特性，“应收保费”对保险行业，尤其是对于经营长期寿险产品的寿险公司来说是常见而且数量巨大的，因为这种寿险产品往往需要分期交付保险费，进而延期缴付或中途退保致使保险公司“应收保费”比其他行业“应收款项”数目大得多。因此，把“应收保费”列入计税依据使得保险公司实实在在地增加了税收负担。
所得税税基不合理。现行税制中，保险公司的保费收入扣除赔款和营业费用后其结余都被看作利润所得，忽视了各种责任准备金的负债性质，特别是对于寿险公司，其死亡给付具有必然性，保费收入的绝大部分是用于返还的，更不应将其法定责任准备金列为纳税所得。
(3)重复征税——对保险营销员双重纳税。根据现行规定，寿险营销员每月需按佣金收入总和的5.5%计算缴纳营业税及附加税，税后扣除一定比例的营销费用后需缴纳个人所得税，由此形成了双重征税。因为保险公司支付给营销员的佣金收入是从保险公司的保费收人中提取出来的，这部分佣金作为保险公司保费收入的一部分已经由保险公司计提缴纳过营业税。
政策影响：高税赋的结果是增加了毛保费中的附加保费，将税赋通过提高保费的方式转嫁到消费者头上，投保价格上涨，保险需求下降，进而保险公司的保费收入下降，政府来自于保险公司的营业税收人也会减少；另一方面，保险需求减少，也会降低整个社会的保障水平，使得一部分可保风险得不到保障，从而不利于经济的稳定发展。
二是保险税收政策没有分险种差异化对待，没有体现出兼顾公平和效率的原则。
不划分险种征税，营业税方面，除了一年以上的健康险和农险免税外，其余险种统一实行5%的比例税率，不能体现国家对不同险种的政策导向，导致了保险市场三个市场结构的滞后：社会保险业务滞后于商业保险业务，寿险业务滞后于产险业务，国际业务滞后于国内业务。
如商业性寿险和长期健康险都不缴纳所得税，即使考虑到目前寿险业在早期形成的巨额利差损，也不能从政策上界定寿险业不用缴纳所得税，体现不出对不同功能险种的区别对待。
三是不同性质的保险公司税收政策有别，形成税收的超国民待遇。
税收在市场经济中的重要作用之一就是公平税赋，创造平等竞争的市场环境。现行制度对不同性质的公司适用不同的所得税率，不仅所得税税率内外资保险企业不统一，内资保险企业之间也不统一，对外资保险公司形成了税收超国民待遇，而对中资保险公司比较苛刻。(1)所得税税率方面，外资保险公司享有“免二减三”的税收优惠，即使过了五年减免期，也按15%的所得税率征税；而中资保险公司中人保集团和太保的所得税率为33%，成立于特区的平安保险则为15%，中资保险公司在不平等的税收待遇中同实力雄厚的外资保险公司竞争，显然处于劣势；(2)所得税税基方面，中、外资保险公司缴纳的所得税在计税工资、职工福利费、捐赠支出、业务招待费、固定资产折旧等方面的规定都有所不同，中资保险公司适用的税基比外资宽泛得多；(3)与中资保险公司相比，外资保险公司享受再投资退税政策。在现行税制下，外资保险公司将从公司经营取得的利润直接再投资于该公司，增加注册资本，或者作为资本投资开办其他外商投资企业，经营期不少于5年的，可退还其投资部分已缴纳所得税40%的税款；(4)中资保险公司要随营业税缴纳城市维护建设税和教育费附加，而外资保险公司则免缴。这些不公平的税收政策不利于保险市场上中外资保险公司的公平竞争。随着中国加人WTO和保险市场的进一步对外开放，与进入我国保险市场的外资公司相比，中资保险公司在资本金、经营管理等方面处于劣势，而不合理的税赋又成为其前进中的障碍。
(二)我国保险业金融支持政策的沿革、现状及存在的主要问题。
1.我国保险业资金运用政策的沿革。我国保险业从1980年开始正式恢复，伴随着国内宏观经济发展以及保险资金运用政策的不断变化，我国保险资金运用经历了一个从无到有，从启动到无序，后又到逐步规范的过程，这一过程大致可划分为以下三个阶段：
(1)基本无投资阶段：1980—1984年。1980—1984年，保险资金运用完全实行计划经济的管理模式，即保险资金由财政统收统支，要么作为财政收入的一个来源，由财政安排使用；要么存人银行，作为银行的信贷资金来源，由银行运用。在这一阶段，保险企业无权自主运用保险资金，基本不存在保险投资的问题。
(2)投资启动阶段：1985—1991年。1984年11月，国务院批转中国人民保险公司《关于加快发展我国保险事业的报告》明确：“中国人民保险公司总分公司收入的保险费，扣除赔款、赔款准备金、费用开支和缴纳税金后，余下的可以自己运用。”1985年3月，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，规定保险企业可以自主运用保险资金，这样，我国保险投资才正式启动。
1987—1991年，国家着手对保险投资进行治理整顿，保险投资的范围被限定为流动资金贷款、企业技术改造贷款、购买金融债券和银行同业拆借，原有的固定资产投资和贷款业务被取消。
(3)投资无序膨胀阶段：1991—1995年。1991年开始，保险投资政策又有了很大程度的松动，资金投资渠道非常广泛。但这一阶段由于经济发展过热，保险投资出现盲目性，投资面十分宽泛，房地产、证券、信托、借贷，无所不及，由于管理和风险控制跟不上，形成了大量不良资产。直到1995年，这一阶段我国保险投资基本处于无序发展的状况。
(4)1995年以来我国保险业资金运用政策。1995年6月《保险法》颁布，其中笫104条规定，保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运营形式，保险公司资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。规定了金融分业以及产寿险分业的原则，对以往保险滥投资进行了全面整顿和强制性制度变迁；1998年10月，人民银行准许保险公司参与银行间债券市场从事现券交易；1999年7月，保险公司可以在中国保监会申请、国务院批复的额度内购买信用评级在AA+以上的中央企业债券，并可在沪深证券交易所买卖该类上市的债券；1999年8月，保险公司获准在银行间同业债券市场进行国债回购交易；1999年10月27日，国务院批准保险公司可以通过购买证券投资基金间接进入股票二级市场，保险公司可在二级市场上买卖已上市的证券投资基金和在一级市场配售新发信的证券投资基金，投资的比例限制为公司资产的5%以内；2000年5月，保险公司及养老机构可获准参股基金管理公司；2001年3月，保监会批复平安等3家寿险公司的投资连结保险品种在证券投资基金上的投资比例从30%放宽至100%；2002年10’月28日，九届人大常委会通过了《保险法》修订案，新法2003年1月1日起开始施行。将原法规定的“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资”修改为“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企业”。即原法规定禁止保险资金向企业“投资”，它排除了保险资金直接用于购买企业股票的可能。而新法取消了这一禁止性规定，只是说保险资金不得用于“设立”保险业以外的企业，而没有说不得向企业“投资”。虽然新法并没有赋予保险资金直接投资企业股票的权利，但修改了原先的禁止性规定，为国务院今后适时规定新的资金运用形式扫清了部分法律障碍；2003年6月，中国保监会公布新的《保险公司投资企业债券管理暂行办法》，暂行办法规定，今后保险业投资企业债券的范围，由只允许投资三峡、铁路、电力等中央企业债券，扩大到自主选择购买经国家主管部门批准发行，且经监管部门认可的信用评级在AA级以上的企业债券；保险公司投资企业债券的比例由原来的不得超过公司上月末总资产的10%提高到20%；2004年10月24日，证监会正式发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，允许保险机构投资者在严格监管的前提下直接投资股票市场，参与一级市场和二级市场交易，买卖人民币普通股票、可转换公司债券及保监会规定的其他投资品种，保险机构投资股票的比例，按成本价格计算，最高不超过本公司上年末总资产规模的5%。
总体上说，从1995年以来，我国保险资金运用政策处于一个渐行放宽的轨道之中。减少保险资金运用范围限制，提高投资比例，对保险业而言，有利于保险资金丰富投资组合，分散投资风险；有利于促进保险公司的资产负债匹配，从而利于其稳健经营。
2.我国保险业资金运用政策存在的主要问题。
(1)期限和信用结构不甚匹配，短期投资行为严重。一般来说，寿险具有保险期限长、安全性要求高的特点，寿险资金比较适合于投资长期储蓄、国债、不动产等项目；财产保险则保险期限相对较短，对资金运用要求流动性强，比较适合于同业拆借、票据、短期证券等流动性强的投资品种。但从我国目前保险资金的运用情况来看，由于比较缺乏具有稳定回报率的中长期投资项目，致使不论其资金来源如何、期限长短，基本上都用于短期投资。这种资金来源与运用的不匹配，严重地影响了保险资金的良性循环和资金使用效果。
(2)长期以来对保险资金运用渠道限制过严，投资效率不高，收益率偏低。1995年《保险法》出台，监管部门出于系统性风险的考虑，严格限制投资范围，实际上却可能产生越俎代庖的问题。严格限制投资范围虽然一定程度上减少了保险公司资产的信用风险，但却造成保险市场和资本市场难以有效互动，特别在一个长时期的低利率市场环境中，过于狭窄的保险投资渠道对保险业的盈利能力、偿付能力、市场竞争能力形成了很大压力，“利差损”的形成与此不无关系。有关资料显示，2002年保险公司的资金运用收益率为3.14%，低于2000年的3.59%和2001年的4.3%，2003年保险公司总资产中银行存款高达50%，凸突显了保险资金运用存在的矛盾。
(3)投资环境尚欠规范、成熟，特别是资本市场的欠发达。资本市场发育不充分，如长期债券市场、资产证券化市场、基础设施投资便利等发展滞后，使得保险资金运用空间狭小，投资组合难以有效实施，不能很好地实现收益和风险在不同期限结构上的匹配。保险资金应积极参与基础设施产业投资，但目前还没有实现有效对接，需要寻求合适的方式，如信托、产业投资基金或股权投资等方式介人国家大型基础设施项目。
(4)风险控制和管理手段欠缺。应该说，截至目前，中国保险资金运用的根本限制已大体解除，从各个领域、各种渠道拓宽保险资金运用范围和优化运用管理模式已经不存在大的法律和制度障碍，问题的关键是作为单个保险人在市场化的环境下如何有效控制和管理资金运用过程中的风险。但是，在现行的市场条件下，各类风险对冲(如金融期货、期权、互换)工具还很缺乏，风险管理手段，风险管理技术和方法也尚不成熟，这是在保险资金运用限制逐渐松绑后亟待解决的问题。
3.其他金融政策支持——资本金补充政策和融资政策。随着中国保险业的迅猛发展，保险公司对资本金需求的增加与有限的融资渠道之间的矛盾日益突出。目前中国保险公司补充资本金的渠道非常有限，除人保股份、中国人寿股份和平安保险集团通过海外上市筹集部分资本金之外，其他公司只能通过现有股东增资、吸引外资等私募方式扩充资本金，这种方式时间长、成本高，因此融资难已成为制约中国保险业发展的一个主要问题。
在融资政策方面，与其他行业相比，保险业的融资渠道还比较少，保险公司从货币和资本市场融资的渠道还没有有效打开。2004年9月29日，中国保监会发布了《保险公司次级定期债务管理暂行办法》，允许保险公司发行次级债补充资本和提高偿付能力，从某种程度上说，是在这方面迈出的有着非常重要意义的一步。
(三)保险业产业政策。
1.保险业的准人和退出政策。我国保险市场尽管自1992年起逐步实行了对内和对外开放，但是时至今日，这种开放仍是十分有限。无论对中资还是对外资，不仅保险市场进入壁垒很高，而且市场退出壁垒也很高，尽管《保险法》规定保险公司可以倒闭，寿险公司只要有人接管也可依法破产，但事实上，尽管部分寿险公司的偿付能力严重不足，目前尚无一家公司退出市场。在国外，多数国家由政府出面或者保险行业协会组
织成立的保险保证基金，用于处理经营不善的保险企业退出问题，从而使整个保险行业能保持一个动态的竞争优化格局。我国在这方面还未起步，客观上也就造成了保险企业退出机制的障碍。
由于中国保险市场缺乏退出保障机制，客观上也导致市场主体难以依法退出；反过来，市场退出壁垒过高，也使市场退出保障机制存在的必要性不大，即市场退出壁垒过高和市场退出保障机制的缺乏之间形成了恶性循环怪圈。
中国保险进入壁垒过高和布场退出壁垒过高之间也形成了怪圈，且导致保险市场的市场化运行程度低。市场进入壁垒高，使市场的竞争性降低，使得在保险组织体系、市场体系、监督体系和调控体系不健全的状况下，不仅市场秩序混乱，而且市场主体和政府等保险产业政策主体更倾注于短期行为，从长远来看，又会使保险业加速陷入偿付能力不足和核心竞争力脆弱的陷阱中，也就迫使保险监管当局只能把更多的力量放在对现有市场秩序的整顿和市场主体的管制上，而不是注重发展新市场主体和主体结构的优化上。
在外资保险公司的准人政策和经营行为规范方面，目前已取得很大进展，但仍存在一些限制。按照加入WTO承诺的时间表，我国逐步取消了对外资保险公司经营地域和经营范围的限制，从2004年12月起，允许外资寿险公司向中国居民提供健康保险、团体保险和养老金年金保险服务，并不再限制其经营地域，外资保险公司理论上可以在任何一个城市开设分公司，不过依然要履行审批程序，今后外资保险公司在市场准人上，仍必须符合母公司总资产额不低于50亿美元、30年经营经验以及设立办事处满两年的“五、三、二”规定。在具体业务经营方面，对外资保险公司还存在一些限制，例如目前外资保险公司尚不能开展机动车保险业务。应该说，加入WTO不是我国保险业开放进程的结束，而只是开始，今后需要继续创造条件，加大保险市场开放性和透明度，确保市场的充分竞争性。
2.由分业经营到适度混业经营的政策支持。我国在1993年的金融改革中确立了金融业分业经营和分业管理的原则，并在以后的立法工作中加以确立。但从20世纪90年代末期开始，我国陆续出现了中信集团、光大集团、平安控股等大型综合性金融集团，它们通过资本运作将商业银行、保险公司、证券公司、基金公司等不同性质的金融机构招至麾下，搭建统一的业务平台，为消费者提供综合服务。
为避免监管真空和重复监管，银监会、证监会和保监会于2004年7月达成金融监管分工合作的备忘录，将建立“监管联席会议机制”，对监管活动中出现的不同意见，通过及时协调来解决。同时，三方还将与财政部、中国人民银行密切合作，共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。
2004年10月24日，中国保险监督管理委员会联合中国证券监督管理委员会正式发布了《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，这标志着保险公司将正式以机构投资者的身份进入资本市场。2005年2月20日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会又发布了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》。一系列事实表明，伴随着中国经济的高速增长和对外开放程度的不断提高，中国分业经营体制下银行、保险、证券等行业之间严格的分离制度已经出现明显的松动，中国金融向混业经营转变的趋势日益明显
3.保险业监管政策。长久以来，我们的监管思路突出强调中国国情，政府制定保险条款和费率就是带有浓厚计划色彩的做法，也就是以传统的市场行为监管(业务经营监管)为主为重。
业务经营监管在某种程度上限制了保险公司作为一个独立的商业机构应有的经营自主权。从资金运用角度来看，业务经营监管就是投资什么以及投资多少必须要由监管部门来决定，这种监管方式带有明显的计划经济色彩，作为监管机构代替保险公司做出投资决定。监管部门的任务应该是制定科学合理的游戏规则，科学设定有关项目的最高投资比例，使得各个保险公司能够公平竞争，同时监控保险公司的偿付能力指标，以化解可能出现的系统性金融风险，至于如何达到最低要求的偿付能力则应该由保险公司自己解决。因此，我们建议，中国的保险监管政策要逐步从市场行为和偿付能力并重的监管模式走向以偿付能力为主的监管模式，从对具体业务经营的监管转到合规性监管，在这个过程中，要适应金融混业趋势和加强协调监管等要求，促进保险业可持续发展，具体建议见本文第三部分。
三、健全我国“十一五”期间的保险业政策支持体系
(一)我国保险业政策支持体系的基本目标。
1.推动我国保险业加快发展和做大做强。按照加入WTO协议的规定，我国保险市场正逐步实现对外开放。WTO框架下的中国保险市场对外开放，势必加剧外资与中资保险机构之间的竞争。虽然我国保险业经过改革开放以来二十多年的发展，已经在一定程度上具备了与外资保险相抗衡的能力，但也不可否认，我国保险业总体上还是一个幼稚产业，与国外发达保险业之间仍然存在着较大的差距，如保险业整体规模较小、费率总水平偏高、管理手段落后、创新能力不足等问题。相比之下，外资保险机构则具有悠久的发展历史，在资本实力、管理经验、产品开发和市场营销等方面都具有明显的优势。因此，在国内保险市场对外开放加快，市场竞争日益激烈的条件下，一个科学、完善、有效的保险业政策支持体系，要考虑支持处于发展初期的我国民族保险业与“百年老店”、“深资巨富”、“高科技含量”的外国保险公司开展竞争，促进民族保险业的快速发展。
2.推动保险业“走出去”和实施全球化战略。金融全球化一个非常重要的特征是金融机构的跨国经营和金融业务的国际化等。在这种条件下，支持本国保险公司等金融机构实现跨国经营，推动其实现全球发展，成为各国促进本国金融业发展，提高本国金融竞争力的重要内容。因此，完善我国保险业政策支持体系，需要采取有效政策措施在支持民族保险业发展壮大的同时不断走出国门，促进中资保险机构实现全球化发展战略和跨国经营。
3.推动保险业发展体制支撑力的形成和强化。在金融全球化进程中，传统分业经营的体制逐步被打破，银行、证券、保险混业经营的趋势也越来越明显。就单一金融机构而言，能否提供多样化的金融增值服务，成为是否具有竞争优势的重要条件。在这种情况下，各国为推动本国金融业的发展以及促进其更好地参与国际竞争，也都采取了一系列措施以适应金融全球化和综合经营的趋势。例如，一向实行严格分业经营的美国也于1999年颁布了《现代金融服务法案》，实行了混业经营。因此，适应金融混业经营的全球发展趋势，从发展的角度积极为我国保险、银行、证券等混业经营创造有利条件，逐步形成有利于我国保险业发展的宏观体制，是完善我国保险业政策支持体系的重要内容之一。另一方面，我国正处于经济转轨的过程中，经济体制正在进行着深刻的变革，其中国有保险机构建立现代企业制度的努力已取得了一定的成效，在此基础上通过适当的政策进一步推动国有保险公司的股份制改造、不断完善其公司治理，在微观上形成有利于保险业发展的体制优势是保险业政策支持体系的重要内容。因此，在经济转轨和金融发展的过程中，通过系统化和强有力的政策促进国有保险公司建立现代企业制度以及形成有利于保险业发展的宏观体制，是保险政策支持体系的一项重要目标。
(二)进一步健全我国“十一五”期间保险业政策支持体系的政策建议。
1.努力完善以公共财政为基础的财政政策支持体系。公共财政是与社会主义市场经济相适应的财政，是我国经济转轨和现(C化过程中财政转型的基本导向，建立与社会主义市场经济相适应的公共财政是我国财政改革与发展的重要目标。大体来看，公共财政至少应具备以下四个方面的基本特征：一是以满足社会公共需要作为财政主要的目标和工作的重心，其要点是正确处理公共性与阶级性的关系；二是以提供公共产品和服务作为财政满足社会公共需要的基本方式，其要点是正确处理政府和市场的分工关系；三是以权力制衡为规范的公共选择作为理财决策的机制，其要点是走宪政化、民主化、法治化之路；四是以现代意义的具有公共性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为财政管理运行的基本制度，其要点是以制度优先原则防止公权扭曲。
作为我国经济转轨和现代化过程中财政转型的基本导向，公共财政也是完善我国“十五”期间促进保险业发展的财政政策支持体系所应遵循的基本原则。以公共财政为基本出发点完善我国保险业财政政策支持体系，要正确处理政府与市场分工的关系，在此基础上高效提供市场机制不能有效供给的公共物品。因此，根据公共财政的基本特性，政府对于保险业发展的财政政策支持，首先要解决由于市场机制缺陷而不能有效提供保险险种的发展问题；其次是从保险业的行业特性以及我国保险发展的宏观背景与客观需要出发，通过各种财政政策手段支持我国保险业做强做大。从支持方式和内容来看，财政政策应注重支持体制创新与机制完善，从政策上多支持、少干预，形成有利于保险业发展的财税环境，减少保险业发展对财政直接资金支持的依赖。根据公共财政的基本特性，支持保险业发展的财政政策应主要包括以下方面的内容：
首先，考虑支持由于保险市场缺陷不能有效供给而又具有明显正外部效应的险种，如各种政策性保险业务、巨灾险等的发展。从国际经验来看，政府对巨灾风险和政策性保险的支持都是促进保险业发展的重要因素。例如，日本建立了以政府为主体的地震保险制度、美国建立了洪水、地震保险和农作物保险制度，这些都对保险业的发展起到了非常重要的推动作用。在我国短期内建立新的国有政策性保险机构、直接提供政策性险种还不太成熟的条件下，可考虑以税收优惠、财政补贴等方式支持包括农业保险在内的各种政策性保险业务的发展。
其次，以科学的发展观为指导，根据保险行业特性以及我国保险发展所处的宏观背景，通过各种财税政策手段，进一步支持各种商业保险的发展。
再次，从所有者身份出发，弥补国有保险机构的资本金不足，支持国有保险公司建立现代企业制度和健全公司治理。作为国有保险机构的所有者，政府财政的一项基本职能是通过一定的资本金投人来实现保险机构的正常经营，并以此获取所有者收益，同时承担因经营不善产生的亏损。在经济转轨过程中，公共财政为推动国有保险机构进行股份制改造和建立现代企业制度，还需要考虑国有保险公司的资产状况，一方面为国有保险机构的股份制改造提供必需的资本金，另一方面要切实强化所有者在健全公司治理方面的重要作用。截至目前，我国已有中国人民财产保险股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司以及平安保险集团等在海外上市，而且其他一些保险公司也在积极筹备改制和上市。在这一过程中，财政部门提供了重要的资金支持，核销了一部分不良资产，直接弥补了国有保险机构的资本金不足，改善了资产质量，为国有保险机构建立现代企业制度提供了大力支持。在“十一五”期间，财政需要进一步强化对这一领域的支持。但财政作为国有保险机构的所有者进行的资金支持，也要考虑到客观上可能产生的负面效应，简单的资金支持可能使保险公司产生依赖心理，以致产生道德风险。对于国有保险机构以往产生的问题，需要分清责任，在此基础上再由财政从所有者身份出发进行必要的支持。
2.进一步完善保险税收政策。在加入WTO以后，我国将形成一个开放竞争的保险市场。为了扶持我国保险业的发展，确保民族保险业与外资保险公司公平竞争，针对我国保险税收政策存在的问题以及充分考虑影n向我国保险业政策支持体系的各种因素，进一步调整和完善我国保险业税收政策，建立一个与国际惯例接轨、并符合保险业行业特点的税收政策非常必要。
(1)完善我国保险税收政策的总体思路。作为税收政策的重要组成部分，我国保险税收政策的完善和调整，一方面要立足于整个税收制度，在保持税收制度总体稳定的基础上适应我国税收政策的总体取向，另一方面也要考虑保险行业自身的特性和发展需要，兼顾总体税收政策取向和保险业发展的客观要求。根据我国保险业税收政策存在的问题，适当借鉴国外保险税收制度，我们提出以下关于完善我国保险税收政策的总体思路：按照公平税负、合理扣除和适当优惠的原则，调整现行保险业税收政策，细化税制设计，完善和充实政策内容，充分发挥税收政策对保险业发展的宏观调控和政策导向功能，支持我国保险业做大做强。
(2)完善我国保险税收政策的几个着力点。第一，公平内外资保险企业税负。我国加入WTO以后，统一内外资企业所得税已成为税收政策调整所要考虑的一项重要内容。根据现行税法的规定，中资与外资保险公司在适用的税种、同一税种适用的税率以及准予扣除项目等方面并不完全一致。总体上看，外资保险的税收政策明显优惠于中资保险。这一税收政策的形成和实施，是与我国改革开放和吸引外资的政策相一致的。但随着我国加入WTO后保险市场对外开放速度的加快，外资保险在中国纷纷设立机构和积极拓展市场，中资保险面临着巨大的竞争压力。在目前中资保险公司与外资保险在适用税种、税率以及扣除尚不统一的条件下，为促进我国保险业的发展，应以统一内外资企业所得税为契机，统一中、外资保险企业所得税和其他适用税种，在此基础上对中外资保险公司适用税种中的各个扣除项目以及资产和财务的处理办法进行统一的规定，为内外资保险公司创造公平竞争的税收环境。
第二，根据保险市场竞争状况与市场结构的变化以及保费的市场化程度，适时适度下调营业税税率以及调整和优化营业税税基。为支持保险业发展，提高保险公司的自我积累能力，我国营业税税率从2001年起连续3年每年下调1个百分点，前两年营业税税率已降到5%，但与国外2%—3%的营业税税率水平相比，我国保险企业的税负仍然偏重。另一方面，我国的营业税是以总保费收入计税，而保费收人中有一部分并不是保险公司的收人，而是对投保人的负债，过宽的营业税税基加重了保险企业的税负。因此，根据保险市场的竞争状况、市场结构的变化以及保费的市场化程度，适时下调营业税税率以及调
整和优化营业税税基是非常必要的。就营业税税基来看，可考虑在现有免税规定之外，以保险机构取得的全部保费收入扣除已决赔款部分作为营业税应税保费；当发生储金返还和退费时，则由保险公司作为扣缴义务人扣缴有关税款。另外，由于寿险、财险公司运营机制上各有特点，对经济发展的促进作用和对社会保障的重要性以及与国计民生的关系程度也不同。所以，可考虑选择适当时机分险种实行差别税率，以更好地体现寿险与财险的差别，贯彻税收公平原则。
第三，调整准备金计提标准和扰化所得税扣除项目。保险准备金的计提标准参照中国保监会的研究成果。我国目前尚未开征资本利得税(如果开征资本利得税，需要在确定其公司所得税税基时，将公司收到的股利和再保险分出业务获得的股利等从中扣除)，在这种条件下，保险企业所得税可在对各种准备金制定合理提取标准的前提下，允许应纳税年度的合同项下的赔款支出(符合规定条件的留存保险准备金、营业损失、其他赔偿责任人支付的赔偿金等项目据实予以扣除，尤其是对保险保障基金、巨灾保险、财务再保险和非比例再保险等保险准备金的提取进行严格地规定。通过保险企业所得税扣除项目的优化和调整，一方面促进保险业税源的培育，另一方面推动保险业的持续快速发展。
第四，适当扩大免税险种范围，并参照国际惯例对小规模保险公司予以必要的所得税优惠。目前，我国已对农业险、返还性人身保险和出口信用保险业务实行免税。除现行免税规定外，可考虑对其他政策性、非盈利性保险以及利润水平低但对社会稳定有重要作用的半政策性保险，包括国内实力难以承担的险种和部分再保险业务，如地震险、洪水险等实行适当税收减免，以充分体现国家的政策导向，发挥保险税收政策的社会保障杠杆作用。另外，由于小型保险公司相对大公司而言，资本实力相对较弱，保费收入较低且业务不稳定，所以纳税能力也相对较低，可参照国际上的通行做法(如英国、美国等)，考虑根据小型保险公司的应税收入或资产规模，对限额以下的公司按照优惠税率纳税。
第五，根据保险资金运用政策的变化，适时调整投资收益税收政策，引导保险公司权衡风险一收益和选择投资组合。2叩4年10月24日，中国保监会和中国证监会联合发布了《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，保险资金获准直接人市。保险资金直接人市大大拓宽了保险资金的运用范围，国家需要根据这一政策变化对保险公司的投资收益税收政策进行相应调整。从美国的情况来看，保险公司出于获得稳定回报的考虑，在资金运用上主要投向了固定收益项目。因此，可根据保险基金的性质和特点，通过税收政策引导保险公司权衡投资风险与收益，慎重考虑其投资组合。除对保险公司投资政府债券等固定收益类项目免税外，条件成熟时允许保险机构扣除股票等风险性投资支出一定比例的投资损失准备金或对投资收益课税。
第六，完善针对投保人和被保险人的税收制度。扩大保费支出的应纳税所得额扣除，鼓励个人在社会保障之外建立个人商业保险保障，努力建立起鼓励居民购买商业保险，尤其是对购买寿险、健康险、医疗险等险种的适当税收优惠制度，如允许企业购买补充医疗保险费在工资总额一定比例内可直接列入成本，居民个人购买上述保险的支出从个人所得税应纳税所得额中扣除或延期纳税。当个人因购买保险受益时，再进行适当征税。
3.进一步健全金融领域的相关政策支持。
(1)不断完善和强化保险监管。应加强和完善保险监管工作，培育良好的保险发展环境。要逐步从市场行为和偿付能力并重的监管模式走向以偿付能力为主的监管模式。在这个过程中，适应金融混业趋势和加强协调监管等要求，积极培育良好的保险发展环境，促进保险业可持续发展。
针对保险市场存在的风险隐患和问题，保监会加强了防范化解风险方面的制度建设和监管工作，把偿付能力监管作为改善监管和防范风险的关键环节，不断加强偿付能力监管制度建设。目前，已经发布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，初步建立了偿付能力监管制度框架，在偿付能力监管方面迈出重大步伐。“十一五”期间，要努力改进保险业监管方式和手段：
一是进一步突出对保险公司偿付能力的监管。要在坚持市场行为监管与偿付能力监管并重的同时，通过综合运用最低资本充足率制度、资产负债评价制度、保险保障基金制度等手段，完善偿付能力监测指标体系，逐步使严格的偿付能力监管成为保险业监管的核心，维护保险行业稳定，切实保护被保险人的合法权益。
二是推进保险业信息化建设，建立和完善保险业监管信息系统。要制定和完善全行业信息化建设规划和具体信息标准，构建开放型的中国保险业信息网以及完善的保险监管信息系统，及时披露保险机构的业务经营情况和风险状况。要建立和完善保险风险预警指标体系，做到有严密的风险控制、经常的风险监测、及时的风险报告、审慎的风险评估，并按不同的监管责任，提出防范和化解保险业风险的预备方案，妥善处置保险业风险。
三是根据国际审慎监管原则，严格保险机构市场准人，优化保险机构体系，严格掌握外资公司市场准人标准，合理把握外资保险机构的发展规模和发展速度；同时要建立严格的市场退出机制，坚决淘汰偿付能力严重不足的公司，防止行业性风险的集聚和爆发。
四是把道德风险的防范提升到应有的水平，突出对保险机构高级管理人员职责行为和职业道德操守的监管，严把保险机构高级管理人员准人关，建立保险机构高级管理人员退出机制，建立对保险机构高级管理人员任职期间的谈话与诫免制度、业绩监测与考评的指标体系等，防止发生道德风险。
同时，保险业监管需要实现向法治化监管、政策导向型监管、市场化监管、专业化监管和技术型监管转变。
(2)加快保险信用体系建设。信用是市场经济正常运转的基石，是保险业发展的生命。信息不对称问题在保险合同、保险业务处理中表现得十分典型，因此信用问题对保险来说尤其重要。在我国保险业发展过程中，出现过很多保险公司及保险代理人、保险经纪人隐瞒与保险合同有关的重要情况，误导甚至恶意欺骗消费者的事件；也出现过投保人在投保前和出险后不履行如实告知义务，甚至制造各种保险欺诈、骗赔事件。
为此，要加快全社会信用体系建设，加强信用信息持有机构的合作与配合，建立起社会化的社会信用信息共享机制，保障守信者的合法权宜，提高失信者的失信成本和处罚力度，形成全社会良好的社会风气和信用环境。同时，大力发展信用评级机构、信用记录系统、信用担保体系等，促进全国统一社会信用体系的形成。
(3)进一步完善其他相关金融政策支持。不断完善保险产业发展政策，努力形成市场化、自由化、公平化、透明化和国际化的保险产业政策；努力在分业经营体制专业化分工基础上为某些领域适当混业经营创造条件，如允许银行通过其集团或集团控股公司直接或间接控股保险公司，通过控股公司经营保险业务等；进一步完善保险资金运用政策，拓宽保险资金运用渠道，强化保险资金运用中的风险控制；积极为开展保险资产证券化提供必要政策支持，大力支持金融创新。
4.进一步健全我国保险法律法规。从1995年《保险法》颁布实施以来，我国保险业法制建设不断加快，为保险业的规范、稳健发展奠定了法律基础。加入WTO至今，国家监管部门已制定了大量保险规章和规范性文件。这些规章和规范性文件对各类保险机构的市场准人和经营管理制订标准，如《保险经纪机构管理规定》、《保险资产管理公司管理暂行规定》等；或为保险资金使用确立原则，如《保险公司投资企业债券管理暂行办法》、《保险资金运用风险控制指引(试行)》等；或对各种保险产品的精算、销售和信息披露进行规范，如《人身保险新型产品信息披露管理暂行办法》等。于2004年6月15日施行新修订的《保险公司管理规定》，系统地对保险机构、保险经营、保险条款和费率、保险资金和保险公司偿付能力及5个主要监管领域进行了规定。
目前还有一批保险规章正在制订和修订之中，包括《保险违法行为处罚办法》、《保险许可证管理办法》、《保险公司信息披露管理规定》等。另外，根据2004年年初《中共中央国务院关于促进农民增加收人若干政策意见》，需要加紧研究建立符合中国国情的农业保险制度。
“十一五”期间，要根据我国国情和保险业现状，放眼于国际保险市场的变化和保险业未来发展趋势，制定保险业行为规范准则；尽快颁布与《保险法》相配套的关于保险业平等竞争、外资与中外合资保险企业管理、经纪人管理、再保险的实施、资金运用等一系列的法律规范。