中国公共财政预算透明度再受检阅

　　3月9日，本报记者获得的一份名为“2010年中国省级财政透明度排行榜”显示，针对2007年全年省级地方政府财政信息公开情况，得出的财政透明度平均得分为21.87分（总分100分)，虽然仍在低位，但与2009年的首次调查相比，仍有所提高。

　　这是上海财经大学公共政策研究中心继2009年度首次发布排行榜后，又一次对中国省级财政透明度的检阅。结果表明，我国省级财政透明度仍有巨大的增长空间。

　　一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。

　　这是两年前，温总理在谈到财政体制改革时，一段流传至今的佳话。细心的代表委员以及两会会场外的专家们，已从去年和今年的两本国家账本，读出了，中央政府投资的结构正在优化，通过国家“钱袋子”向民生领域的大幅倾斜，让百姓更多地分享改革成果。

　　但这一“进步年代”的伟大进程，诸多细节仍过于笼统，其透明度，还有进一步提高和改进空间。

　　地方财政透明度：不愿冒尖

　　被调研的省级财政部门的态度悄悄变化了。

　　让蒋洪惊讶的是，各省之间的分数差距在缩小。蒋是全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长教授，也是这次财政透明度排行的负责人。

　　他发现， 2009年排名靠后的省份则有了一定提高。2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升，从15%升至17%。但也注意到，先进省份成绩较去年也有大幅度的下降。

　　“这种情况表明，在财政信息公开的进程中，各省既不愿落后，也不愿冒尖，处在观望、徘徊的被动状态。”课题牵头人之一的上海市政协委员、上海财大公共经济与管理学院常务副院长刘小兵告诉记者。

　　被调研的省级财政部门的态度已有了悄悄变化，对调研工作也逐步显示出了更多的支持。

　　安徽省财政厅有关人员告诉本报记者，他们接到上海财大的调研公函后，非常仔细地阅读并提供了材料，“很重视，还专门给予了回复。但对方设计的问题和现实的操作有很大区别，实际操作中可能不是这样的，我们很难准确回答，但我们会继续保持与上海财大调研组的联系。”

　　据了解，本次调研中，调研组根据《政府信息公开条例》向31个省、市、区的政府信息公开办公室、财政厅、人力资源和社会保障厅以及国有资产监督管理委员会等部门提请依法公开有关信息。除吉林省和宁夏回族自治区外，其余29个省市、自治区，都至少有1个单位进行了回复。

　　悖论：

　　财政项目越细，越不透明公开

　　公共财政预算改革中，一大目标是预算编制要科学细化，预算信息得到充分反映，好让糊涂账无处藏身。但是课题组在调研中发现一个悖论，只要是涉及到细节的信息基本无法获得。越是细节的项目，公开信息就越少，得分率也就越差。部门预算项目、支出总分类项目、基金收入项目和转移支付项目的平均得分率分别为36.3%、34.4%、19.7%和10.8%，信息透明度一路下降。

　　在调研问卷所涉及的113个项目中，政府选择主动公开的仅有10项。即使是提供最全面的福建省，仍然有40项信息无法获得。

　　“地方政府网站上公开的实质性数据并不多，而政府部门通过各种出版物所公开的信息也十分有限，有些省、市的财政年鉴等公开资料，甚至需要依靠私人关系才能获取。”蒋洪说。

　　在政府资产负债项目上，除广东省以外的各地区均未公开任何信息，得分率几乎为0；单位预算项目这一类，31个省、市、区均未公开，得分率干脆全部为0。在“津贴补贴和奖金项目明细支出内容”、“差旅费项目的明细支出内容”、“本级财政累积债务按期限结构分类的政府债务金额”、“本级政府直属各国有企业集团(总公司)年度合并利润及利润分配表”等细节方面的财政信息，所有省份均无法提供数据信息。

　　实际上，民众最为关心的，除了政府对教育、医疗、社会保障等社会性公共产品的投入之外，恰恰就是政府开支在行政、管理费用方面的制度漏洞，公款吃喝、公费旅游等铺张浪费的行为，才是造成公共财政和纳税人利益受损的最大因素。

　　“这表明省级财政透明度仍然在低位水平徘徊，财政部门主动公布财政预算等项目的欲望并不强烈，离真正意义上的财政信息透明尚有较大的差距。”刘小兵说。

　　部委、社保、国企都应财政透明

　　除了对31个省级行政区域进行财政透明度调查以外，调研组在今年还增设了11个部委财政透明度的调研排名。

　　“省级财政只是政府收支的一个横切面。以地方债为例，很多地方债都是各大部委隐藏着的，那么长期以来集中了大量资金和项目的部委们，其财政透明度又如何？”国务院发展研究中心研究员朱荣林说。

　　刘小兵表示，今年他们以近百人的调研力量，也将各大部委的财政透明度分为按照省内和全国的标准分别进行了评估和排名，目的是从条和块的不同角度，对政府的钱袋子进行审视。而调研的结果是，部委财政透明度的成绩，甚至比省级财政更难看。

　　“目前部委的财政透明度排行榜正在紧张地整理之中，将在2010年分批推出。”刘小兵说。

　　但实际上，即便是做到省级政府和各大部委的财政透明公开，还是远远不够的。

　　“在政府性收支、社保基金和国有资产基金等政府的三个钱袋子中，目前只有政府性收支中的预算内收支拿到人大来审。这三个政府的钱袋子只亮出了半个，而且这半个还没有亮透。”蒋洪说。

　　2010年政府的财政预算报告中，首次报告了全国政府性基金预算，并细化了一些主要基金项目预算执行情况，尤其是土地出让收支的有关情况。此外，今年的全国预算草案中也提到，2010年将完善政府性基金预算和国有资本经营预算制度，做好社会保险基金预算的试编工作，待条件成熟时，全国社保基金预算将由国务院向全国人大报告。这可谓是中央本级财政预算报告的一次突破。但在省级财政预算中，相关收支情况仍然很不透明。

　　此外，在蒋洪看来，国有资本经营预算的透明度亦是财政预算中核心内容之一，有必要进行公开。“除了预算外政府性收支和社保基金，国家还应该向全民报告国企经营状况。”蒋洪认为，国有资产全民所有，我们每一个人都是国企的股东。政府有责任定期向全体人民报告国有资产的经营情况和财务状况，就像上市公司必须定期公布报表一样。

　　“就像你家里今年的收入，总超不过你的家产一样。经营性国有资产，是全国人民60年以来的公共积累，这个积累的数字比我们每年的财政预算不知要大出多少倍。”蒋洪表示，关注财政预算仅仅是考虑你今年的收入和花费，而关注国资是关注你的家产，这一块不能撇在我们的视野之外。

　　不过，对于经营性国资等财政收支对公众公布显然还需要有力的法律规定支撑。广东省财政厅厅长刘昆此前曾公开表示：“财政公开化必须在国家统一法律框架下推进。越往高层级的预算，需要更高层面的法律支撑。”而目前的《政府信息公开条例》和《国有资产管理办法》都未曾对此作出明确规定。

　　全方位公开，才能制止权力滥用

　　连续搞了两年的省级政府和部委财政透明度调研工作，让上海财大课题组的相关人员感慨颇多。

　　公共财政体体制预算改革的另两个目标是，预算审查民主化、程序化，体现公众参与和立法民意机关的审查批准；预算执行监督科学化，广泛化。预算公开应逐步推进，逐步推动预算改革的深化。但这前提是增加透明度。

　　各级政府要加大财政信息公开的力度，不仅中央政府要采取行动，各级地方政府也要采取行动；不仅政府预算要透明，所属各部门和单位的预算也要透明。中央和地方政府公开政府收支的预算和审计情况，才能保障财政政策及其相关财税措施实施到位，农、教、科、文、卫和社会保障等重点支出的资金使用情况。

　　“只有纵向的各级财政以及横向的各部门、单位都重视起来，财政透明度才会全面的提高。”刘小兵说。

　　据悉，一个旨在实现财政透明的工作时间表，已经初步成型。国务院已经提出用两到三年的时间实现中央全部部门预算的公开，这也应该成为省以及省以下各级地方政府财政实现部门或单位预算公开的时间节点。

　　蒋洪则进一步提出，要保障公共资产不被滥用、防止权力滥用和腐败产生，财政信息公开应该和官员财产公示结合起来，两者应该相辅相成。

　　“公共资产如有流失，流到哪里去？还不是流到官员财产那里。”蒋洪表示，其实财政信息公开和官员财产公示完全是同一个目标，都是为了制止权力滥用，不同是前者着眼于在源头控制，后者是在归宿地把守。