当今时代，向知识产业社会转型的浪潮涌向世界各地。各国政府积极主动去了解、适应本国发展的信息经济， 努力推动本国国民经济信息化步伐。近年来， 世界主要国家纷纷制定出本国电子政府发展战略或规划， 大力促进政府管理的信息化。在加拿大、美国、英国、新加坡等发达国家和地区， 电子政府建设取得了迅猛的发展。从1999 年开始， 联合国经社理事会连续两年都把通过信息化改造发展中国家的政府组织， 重组公共管理， 最终实现信息资源的共享作为其工作重点， 积极提倡发展中国家的政府重视建设电子政府。到目前为止， 世界各国（尤其是经济发达国家） 在政府行政管理信息化与电子政府建设方面已经取得了一定的成绩， 但是仍存在诸多问题。分析各国电子政府发展的现状， 不难发现影响电子政府成功发展的一些关键因素。本文提出了电子政府成功发展的三个关键因素， 即对电子政府定义的准确把握和对电子政府本质的剖析、公职人员的素质如何以及对电子政府建设的长期性的认识， 并对这三个关键因素进行分析、论述， 希望能够促进电子政府的建设。

　　1  准确定义电子政府并剖析电子政府的本质
　　
　　对于电子政府的定义，各界莫衷一是，没有统一的意见。联合国发布的关于全球电子政府发展状况的调查报告中，将“电子政府”简单定义为“应用ICT （ Information and Communication Technology , 信息与通讯技术）改革其内部和外部联系的政府。”对电子政府的准确定义是建设电子政府的关键， 笔者认同这种对电子政府的定义，电子政府有狭义和广义之分。狭义的电子政府是指：政府以高效、信息公开、提高服务质量为目标，在政府行政部门间，以及政府行政部门与民间部门（国民、企业）间开展的信息化和网络化建设，它将导致政府行政部门中业务和组织方式的根本变革。而广义的电子政府包含了“电子民主化的实现”这一层意思，即实现政治家与市民、企业之间更趋紧密的交流[1] .
　　从对电子政府的定义可以看出， 电子政府是网络时代的政府重塑。重塑政府首先是重塑它的核心价值观， 从原来以权力为中心转变为“以公众为中心”, “以需求为导向”.在这个核心价值观下， 有效地进行政府工作方式、业务流程、组织结构乃至职能功能的转变与重塑。可见， 电子政府是以一种全新的政府形态来替代传统的政府形态， 替代大工业造就的官僚行政体制， 所以电子政府的进展不仅在于对信息技术的应用，而更在于对它的本质的理解的深刻理解。核心价值观的确立决定着电子政府体系的创新、设计与建设。例如， 电子政府理想的应用系统不是照传统的政府职能分工， 而是重组流程， 将相关业务按公众的需求组合。为此还进行跨部门合作， 作为服务出口， 公共服务网提供良好的界面， 使公众不必为一件事登录众多政府网站。2001 年2 月正式开通的英国政府网站ukonline1gov1uk 就是按此思路设计的。它不仅链接了上千个政府网站， 而且将内容按公众的需求组织， 而不是按政府的机构设置组合， 初步实现了英国《政府现代化》白皮书要求的按照“生活事件”来组织政府服务的目标。人们无需知道要求解决的问题由政府哪个或哪些职能部门负责， 只要点击所需主题， 政府关于该主题的所有信息与服务都可找到。如点击“搬家”主题， 与搬家有关的所有政府服务， 从买房、卖房、租房、抵押借款、房屋装修与修缮、公用设施（水、电、气） 等方面的手续和国家政策， 一直到居住地的社区信息， 如学校、医疗、休闲、交通等信息均可得到。新加坡与澳大利亚的政府网也是这样设计的。[2]
　　电子政府运用信息网络方法重塑政府， 不仅使政府工作方式发生了变革， 对政府流程也进行了重组与转型， 如构筑“无缝隙政府”, 跨时空的全球性24 小时全天候、365 天全年无休的“无缝隙”服务； 运用丰富多样的信息通讯技术， 营造公共服务形式的多选择性、易取得性、易操作性与在线自助性， 促进信息流通利用和平等共享， 为全体公民提供快速、便捷、高效、双向互动、远程虚拟、零时间零距离的一站式、无站式服务和异地服务的机会与途径， 流程的重塑与转型有多种表现， 由原来上下垂直流转的流程转变为水平协同流转的流程， 以流转程序的重组、流转程序的简化为流程重组的主要形式[2] .
　　广义的电子政府包含了“电子民主化的实现”这一层意思。电子民主主要是指民主过程及方式的电子化， 包括通过网路和在线服务实现价值观和政治立场的交流、反映和集中， 主要形式有在线竞选、在线选举、在线民意调查、候选人与选民在线交流、在线听证与立法以及在线政治意愿表述等等[3] .电子政府扩大了公民政治参与的渠道， 通过访问政府网站，“官民”之间建立起一座电子桥梁， 电子选举、电子公民投票、电子民意调查等结果马上可以反馈到有关部门， 且能提供网民的查询， 排除了伪假的可能等等。电子政府有助于塑造参与型公民， 因为只有在公民熟悉和了解自己可以通过哪些途径实现有效的参与， 才可能对政治生活的一些方面表现出参与热情， 而他们的参与行为也受到政治系统的鼓励。此外， 公民和企业是否能充分利用政府在网上提供的信息， 取决于公众和企业对电子政府的信任度， 因为电子政府的本质特征决定了它的不确定性和风险性， 对于各国政府来说， 为了降低成本、改善服务以及为公民负起更多责任， 就必须建立民众对他们提供的或即将提供的在线服务的信任。在建设电子政府过程中， 必须根据国家和地区的实情和文化特征分别对待。对于集体意识强、科技普及好、风险回避低的地区可以首先采用电子政府。并利用各种舆论工具宣传成功的事例， 提高电子政府使用的口碑效应[4] .

　　2  公职人员的素质是电子政府建设的关键
　　
　　在传统的行政体系下， 政府扮演的是社会主宰角色， 为贯彻政府的政策， 公职人员往往容易以权压人，甚至采取压、吓、打等简单粗暴手段完成管理任务。这不仅侵犯了行政相对人的合法权益， 也损害了政府形象， 破坏了政民关系。现代化的实质是人的现代化， 政府的信息化必然要求高素质的公职人员队伍[5] .因为只有人才能在知识创新的过程中扮演核心角色， 无论计算机的信息处理能力有多大， 它们终究不过是人类的一种工具。在网络经济时代， 信息过于庞杂， 电子政府要靠公职人员使用其经验、学识， 充分发挥其知识转化的能力， 将粗糙的原始资料、海量庞杂的信息转化为可供使用或管理的知识。因此， 公职人员的素质是否符合电子政府知识管理的需要是电子政府建设的关键。
　　适应电子政府发展需要的公职人员， 必须是那些善于独立思考、具有信息科技知识的知识型员工， 这样才能促进电子政府知识管理的发展。与非知识型员工相比， 知识型员工在个人特质、心理需求、价值观念及工作方式等方面都有着诸多的特殊性， 他们拥有专业特长和较高的个人素质， 具有实现自我价值的强烈愿望， 高度重视成就激励和精神激励， 具有很高的创造性和自主性， 因而传统组织层级中的职位权威对他们往往不具有绝对的控制力和约束力， 他们更注重工作的挑战性、创造性， 渴望取得工作成果， 实现自我价值，更希望得到社会的认可和尊重。
　　高素质的具有创新能力的知识型员工是知识管理的主体。随着电子政府知识管理的不断发展， 机构越来越扁平化， 基层知识型员工的自主权与自主性会日渐提高， 地位也将会不断提高， 许多知识型员工将从单纯的服务性、专业性的岗位和局部性工作， 转向承担更具综合性、全局性的管理和领导工作， 专家与管理者身份的融合将成为电子政府未来人才需求的新趋向。为此， 必须加强对知识型员工的全面培养， 包括开展服务观念的教育； 加强电子政府发展所需的基础技能教育； 加强专业知识教育； 对政府工作人员提供各种综合性和全面性的教育与培训， 在专才的基础上培养“通才”、“全才”, 提高公职人员处理各种事务、紧急应变的能力。
　　在公职人员的适应电子政府发展需要的素质中，公职人员的态度是电子政府能否成功发展的关键因素。公职人员对待电子政府一直存在着理查德·希克斯（Richard Heeks） 和安妮·戴维斯（Anne Davis） 所说的“四眼模式”（four eyes model）.它反映了公职人员对待ICT 所带来的政府革新的不同立场。第一是对电子政府建设所引发的改革的漠视（ignore） , 持有该立场的公职人员常常不把对ICT 的运用和政府的改革联系起来， 不做必要的投入， 造成在相关人力资源配备上也常常捉襟见肘。第二是对电子政府的建设带有事不关己（iso2late） 的态度， 抱有该态度的公职人员通常是电脑盲（computer - illiterate） , 或者对政务信息化缺乏了解， 把电子政府的建设看成是IT 专家的事情， 电子政府的建设对他们来说不过是增加几台电脑而已， 这是在电子政府建设初期常常可以看到的现象。第三是对电子政府的建设推崇备至（idolise） , 持有此观点的公职人员可能是对电子政府的建设一知半解， 他们一方面懂得如何使用电脑， 一方面对ICT 的潜力过分高估， 把电子政府建设所带来的政府改革视为纯粹是由技术驱动所致， 他们将技术置于整个政府改革的中心地位。于是摆在IT主管面前的就是大量的预算和繁重的劳动， 而其上司则将电子政府的建设视为自己的一项重要政绩。第四是以整合（integrate） 的态度看待电子政府的建设， 持有该态度的公职人员很了解政务信息化， 他们能够将ICT 视为政府改革的第二位角色， 技术只是一个促使政府达到既定改革目的的有效手段， 而不是目的本身。政务信息化在他们看来是将ICT 完全融入到由改革目标所驱动的组织变迁当中去， “四眼模式”在一定程度上反映出电子政府阶段性建设过程中所要遭遇的现实[1] .

　　3  充分认识电子政府建设的艰巨性和长期性
　　
　　电子政府被界定为网络时代的政府重塑， 无疑其建设具有异常的艰巨性和长期性。从成本与效益的角度探讨电子政府建设的艰巨性是非常具有说服力的。成本与效益是电子政府能否建设成功的一个重要话题。原本推动电子政府的一个重要理由是削减由于政府规模不断庞大所造成的巨大财政负担， 20 世纪80 年代， 美国总统里根采取供给学派的经济政策， 造成国家赤字大幅度增加。克林顿总统上任时， 财政赤字达到历史最高水平。面对国会和选民的巨大压力， 副总统戈尔领导全国绩效评估委员会（NPR） 针对政府行政管理过程与效率、行政措施及程序与政府服务质量进行研究， 提出“运用信息技术再造政府工程” （ reengineering -through information better and costs less） .[6] 从后来美国电子政务的实践来看， 美国由于实现政府信息化， 获得的效益是斐然可观的， 从1992 年到1996 年， 美国的政府雇员减少了24 万人， 关闭了近2000 个办公室， 减少开支1180 亿美元。在对居民和企业的服务方面， 政府的200 个局制订了3000 条服务标准， 作废了116 万多页过时的行政法规， 简化了311 万多页规定。但由于建设电子政府之初花费不菲， 成本与效益问题凸显。分析人士预计2005 年美国政府将在电子政府建设上投入62 亿美元， 这是2000 年相关投入的312 倍。高投入并不一定有高效益， 而效益往往会影响到电子政府项目实施的优先度。负责美国联邦政府电子政府项目的管理和预算局最近对美国联邦政府26 个部门的包括电子政府在内的各个项目进行评估， 结果只有交通部和总务署在电子政府项目上获得了较高的分数， 这样的表现的确差强人意。难怪美国总统布什将在接下来的财政年度削减对电子政府的投入， 希望国会能够批准597 亿美元以供政府在IT 硬件和软件及其服务上的花费， 这仅仅比上个财政年度增加了1 % , 如果国会通过布什的预算案， 国会将只为下个财政年度美国联邦电子政府项目拨款500 万美元， 而不是原先的4500 万美元。
　　可以说， 在美国政界， 从总统到一般政府工作人员， 大多对“电子政府”建设持认同和支持的态度。譬如， 克林顿政府就曾经积极倡导： 推动电子政务， 建设电子政府。在2000 年6 月， 克林顿宣布： “要在3 个月内建成一个超大型电子网站---第一政府网”, 以创建一个“高效率、高技术的政府”, 并能在一个政府网站站点内解决所有的政务服务需求。这些雄心勃勃的计划， 一方面反映了美国推行电子政务已形成热潮； 另一方面也暴露出起初美国对推行电子政务的难度认识不足， 对电子政府实现的预期过速。实践证明： 尽管在信息技术的支持下政府工作效率有了极大的提高， 但从进程看， 要在全美实现电子政府还需要经过多年的不懈努力。
　　加拿大政府每年在信息技术上的投入为40 亿加元， 而在电子政府上的投入就达到218 亿加元。2000 -2001 年度， 15 个欧盟国家在电子政府建设上所投入的经费达到134 亿欧元。英国计划在2005 年年底前， 所有的政府公共服务都可以通过电子化的手段展开， 为此， 英国政府的投入将达到740 亿英镑。分析家认为，在2012 年之前， 政府对电子政府的基础性投入仍然会抵消政府通过建设电子政府所节省的开支。而就政府服务的使用者老百姓来说， 在英国， 尽管96 %的英国人都知道在哪里可以通过互联网接入政府的服务， 但是， 只有不到十二分之一的互联网使用者曾经在网上利用过政府服务， 而有高达四分之三的英国人表示他们甚至从来没有光顾过政府的网站。为了电子服务的网络安全， 加拿大政府为于2001 年开始的“安全通道”（secure channel） 计划先期就投入了5700 万加元， 如果项目继续下去的话， 追加投入会达到6104 亿加元， 这将大大超出原先的预算。
　　根据联合国近期对全球电子政府发展的一项评估报告分析， 即便是电子政府先进国， 也或多或少地存在电子政府发展的三种形态： 花费昂贵型、了无意义型和意义深远型。花费昂贵型， 指的是在电子政府发展上投入巨大的资源， 但是在优化政府操作上却收效甚微； 了无意义型， 指的是尽管在政府操作上起到一定的优化效果， 但是在社会所需政府改进的目标上则无所作为； 意义深远型， 指的是非但政府操作得以优化， 更重要的是同时也很好地支持了人的发展---人的能力、人对政治过程的参与以及21 世纪人的价值的提升等方面的发展[1] .然而， 从这份报告的结论上看， 至少到2003 年为止， 很少有国家的电子政府的实践达到了理想的形态， 电子政府的建设将是一个长期的发展过程。
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　　[参考文献]
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　　[2]楼培敏。 电子政府：网络时代的政府重塑[J ] . 改革，2003 , （2） .
　　[3]孙国锋，苏竣。 电子政府促进民主与发展[J ] . 清华大学学报，2001 , （5） .
　　[4]严中华，米加宁。 关于电子政府信任模式的理论研究[J ] . 技术经济与管理研究，2004 , （1） .
　　[5]张德平。 论电子政府建设对中国政府改革的影响[J ] . 中国软科学，2002 , （4） .
　　[6]汪传雷。 国外电子政府的发展及其启示[J ] . 北京：管理现代化，2002 , （1） .