作者：麻睿

    “省直管县”财政体制下，省级财政直接管理地市与县(市)财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对以下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县(市)。地市没有管理县(市)财政的职能，不直接与县(市)发生财政关系。省管县财政体制与市管县财政体制相比，具有明显的优点：一是有利于减少财政管理层次。省直管县后，减少了市级中间管理环节，市级与县级在财政层次上同级，有利于增强省级调控能力，提高资金利用率。二是有利于促进县域经济的发展。三是有利于缓解县级财政困难。省管县后，省财政按财政体制直接结算到县市，既避免了市级集中县级财力的“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，使省财政及时解决县财政的困难。四是可推动我国行政体制改革。

　　一、改革可能会遇到的问题

　　(一)省级管理半径有效性的问题

　　“省管县”财政体制改革能否取得成功，关键在于省对所辖县的实际掌控能力。各个省在经济实力、地域面积、人口数量等方面都存在较大差别。学界普遍认可的省内有效管理幅度为50-60个县，而像四川、河北、山东、河南等大省，其所辖县数均超过或接近百个。虽然现代通信技术、交通状况今非昔比，但技术的支持仅是外部条件，管理的复杂性更多体现在内部协调上。直面众多的县级单位，必将给省级带来一系列显现或隐性的管理问题。不少省份在管理半径骤增的背景下，承受着巨大的压力。

　　(二)市县之间的关系协调问题

　　“省管县”的实质是对地方利益的重新调整。最大的变化是，处于矛盾核心的两个主体——市财政和县财政，由“父子关系”变为“竞争对手”。出于“自利”角度，地位平行的市、县在公共财政范畴内将会陷入博弈论的“囚徒困境”：具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的行为，会导致区域或社会整体的无效率。

　　在原来“市管县”体制下，为实现整体发展目标，这个问题可以通过上级对下级的行政力量实施纵向或横向的协调来解决。而在“省管县”框架下，省级财政要在管理幅度骤增为原来的5—10倍的背景下，协调市县，统筹发展，这将是难度颇大的挑战。

　　(三)对城市化发展进程的影响

　　不少城市在资源有限的情况下，采取先集中优势力量发展市区经济，后辐射带动周边县，从而形成一种优势互补的均衡发展状态，不断推动区域城市化的进程，不失为权益之策。以苏州为例：1983年1月，国务院批准撤销苏州行署，将原属苏州地区的吴县、吴江、昆山、太仓、沙洲、常熟6县(市)划归苏州市，“小苏州”变为我国重要的区域性经济中心的“大苏州”，城市化水平达到了65%，5个县级市全部进入中国十强县。2008年全口径财政收入达到1330亿元，在全国大中城市位居第6位。

　　苏州经济的平稳、高速发展，不仅在于县域经济底子好，市管县财政体制也发挥了强大功效。随着经济全球化的扩展和科学技术的迅速进步，推进城市化是社会经济发展的必然结果。我国目前的城市化率只有40%左右，尚处于城市化进程的中期。多数地级市以市为核心，整体规划，集聚优势力量发展中心城市，壮大经济规模，依靠其产业集群，辐射、带动所辖县区，是城市化进程的必经阶段，苏州的今天正是众多其它地级市发展的明天。在这种情况下，如何给城市化发展留出必要的空间，值得着重考量。

　　(四)对县级财政有效监管的挑战

　　“省管县”调动了县级政府的积极性，但其可能受“小宏观”的限制，在投资方向、结构组合、资源分配等方面不尽合理，易发生低水平重复建设、滥用资金等情况。而在地级市的虚化和省级政府尚未具备全面把握所属县域经济能力的情况下，各县出于自利考虑，很可能相互之间产生较为激烈的市场分割和县域竞争，从而背离了省区“大宏观”的目标，省财政要预防改革后可能产生的“监督盲区”。

　　二、对“省管县”财政体制改革的几点建议

　　(一)认清改革的重点和难点，因地制宜。稳慎推进

　　避免“一刀切”，当前阶段，应结合各省的实情，鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在追求基本公共服务均等化的过程中，给予各省自主选择财政分权模式的权力。

　　以下几种改革路径可供选择：

　　1、城市化程度较高，已经形成和正在构建区域经济中心(中心城市)的发达地区，如长三角、珠三角地区、北京、天津、武汉、苏州等地，可重点推行“撤县建区”方式。

　　2、对于经济落后，辖区面积较大的西部地区，由于主、客观条件限制，不宜推行省直管县，可以在范围内多下放一些权力.转移支付直接到县。

　　3、上述两种情况之外的大部分地区，尤其是国土面积相对较小的省份，可积极实施“省管县”财政体制改革。

　　(二)理顺省、市、县三者的财政关系，促进改革协调发展

　　一是省要帮助所辖市认清形势，适应改革要求，准确定位市级发展目标和方向，发展本级的同时履行好带动县发展的职能。同时，财政困难的市要加大扶持力度，对财政体制过渡期间市对县的财政投入要给与适当的补偿。二是省对县要克服惧难心理，热情服务县级财政，对所辖县(市)因地制宜地制定支持政策，分类管理，促进县域经济的快速发展。三是针对管理幅度过大的省区，为防止对县的监管客观缺位，可通过建章立制给市级财政赋权，代省财政负责非资金分配及运行领域的工作。同时，要辅以对市、县财政的考核、激励制度，调动双方在“市指导县”机制运行过程中的积极性，巩固改革的成果。

　　(三)借鉴国外经验，尽快完善转移支付制度

　　一是要科学计算标准财力和标准支出，在标准制定上要尽量满足支出需要，兼顾增长因素;二是要改变目前转移支付的具体方式，取消配套做法，建立激励和制约机制;三是借鉴德国等国的成熟经验，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

　　(四)加强财政监督管理，明确各级财政平衡责任

　　制定具体指标建立绩效考核系统，加强对地方尤其是县级财政体系运行状况的监督管理。同时，要加快辖区财政责任机制的建立步伐，使上级财政在发展自身的同时，同样注重下级财政的平衡运转;不仅着眼于本级财政建设，还会全力解决县乡财政问题，统筹协调辖区内横向和纵向的财政平衡，从而确保“省管县”改革的现实意义。