张宇贤 高辉清

　　一、直接拉动的社会需求

　　发展电子政务的一个主要目的是为提高政府管理能力和服务水平创造条件，因而它不能完全按一个市场化项目的评估标准来衡量它的投入与产出，而应当把它的经济效益和社会
 
 
  
 
 
 
效益结合起来综合考虑。与发达国家相比，我国信息化整体水平较低，政府在电子政务方面的投入相对要大，项目本身的经济效益也相对要低，但如果从社会总体效益看，我们则反而有可能会大得多。

　　2002年是电子政务年，中国电子政务建设已经受到了高度重视。政府已决定“政府先行，加快全国电子政务建设”，并已经起草指导电子政务建设的总体方案。在电子政务建设中，目前将采取三项具体措施，一是优先建设统一平台，统一网络，整合政府资源。二是加快建设重要的业务系统，使政府更好地发挥公共职能，如财政税收、金融监管、审计等系统。三是加快重要战略性数据库建设，如人口数据库、农业信息库等。这一切都表明电子政务建设开始进入了蓬勃发展的新时期。

　　当然，在电子政务这件事上IT企业更关心的是，电子政务可能带来的市场规模会有多大？我们的分析表明，未来5年政府对电子政务的投入规模可能高达1800亿元人民币。具体测算如下。

　　硬件：从目前情况看，80%省市级以上的部门建立了核心办公类应用系统和主页，95%以上的部门建立了辅助业务管理信息系统，30%左右的部门建立了领导决策支持类应用系统；大部门省市级政府部门建立了政府网站。以此推算，5年后，全国80%以上政府部门实现信息化办公的问题应当不大。假设通过政府机构的精简整编，全国靠财政供养的人员由当前的3600多万，降低至于3000万，而在这3000万公务员中有70%将重新配置1套计算机办公设备，以平均每台4000元计，则仅此一项将达840亿元。另外，从过去经验看，政府机构对公共办公硬件设备的投资规模大约为对公务员办公硬件设备投资的五分之一。因此，未来5年内政府机构对硬件设备的全部购买量可能达到1000亿元。

　　软件和信息服务：据粗略统计，在前两年电子政务建设的投入资金中，有80%用于网络基础设施建设，只有不足20%的资金用于信息资源开发利用和应用系统开发。而今年上半年中国电子政务建设中硬件设备投资比例已经降低至70%左右，而软件和信息服务的比例已升至30%。由于信息化的发展过程中普遍存在着“先硬件，后软件”的现象，在发展初期硬件设备投入的比重必然要大一些，以后将会逐渐减少，这是一个规律。我们假设未来5年内政府对软件和信息服务的投资比例平均将上升至40%，根据前面对硬件设备购买量进行推算，未来5年内政府在软件和信息服务方面的投入将为800亿元。

　　假设今后5年我国GDP平均增长速度为7.5%下同　各级政府在电子政府方面投入的直接拉动作用约为0.2个百分点。

　　二、管理效益

　　对许多政府管理人员来说，也许他很快就会发现，电子政务是一个他亟待学习和适应的新课题，因为它与传统政务在操作上有很大的区别。建立电子政务之后，政府机构各部门就可以通过虚拟办公、电子邮件交换、远程连线会议，克服了“文山会海”、“公文旅行”等现象，大大提高了推行政令的时效性和政府机构的工作效率。

　　从国际发展看，电子政务发展过程中出现了如下三个成熟模式，它们一起组成电子政府三个层次。

　　1.网络政府E-government　是指政府部门利用Internet／Intranet等通信技术，推动政府办公自动化建设，并向公民提供政府部门的各种服务，从而在互联网上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域的管理与服务职能。

　　2.社会增值B-government　是指政府机关合理利用自身资源优势，建立一个文件资料电子化中心开展网上办公业务，将各种证明文件和办事流程电子化、网络化，增加办事服务渠道，减少办事环节，提高办事效率。

　　3.电子社区C-government　是指政府机关与社会各界建立广泛深入的网络服务连接，使得公民在网上可以享受政府全程服务，使社会资源各环节无缝连接的高度应用集成状态。

　　然而，不管何种模式，它在通过政府业务信息化、模块化(这主要是指，在电子政务中包含许多的标准“零部件”，如人事、财务、计划、公文、档案、器材、考勤等等，不下数十种。这些“零部件”在电子政务中都可以进行规范化和标准化)、流程化等方式提高政府办公效率的同时，实际上也使得监管和服务的范围变得更大，质量变得更高。所以，电子政务在管理上带来的效益至少将会体现在以下两个方面。

　　第一，节省人力和降低行政经费支出。

　　据统计，1992年至1996年，美国政府通过推进电子政务，5年间减少了24万员工，关闭接近2000个办公室，减少开支1180万美元。由于当前我国电子政府的水平与1992年的美国相差不太大，假设未来5年我国因为推进电子政务而减少的员工比例与当时的美国也大体相当的话，则可以减少财政供养的人员约50万。考虑到未来工资和物价上涨因素，按每人每年直接和间接节省财政经费3万计算，5年内总计为150亿元。

　　电子政务的实施不仅能减少公务员人数，而且还可使办公人员的工作成本相应降低。2000年，借助互联网和新的人口统计计算机系统的帮助，新加坡政府完成了第四次人口普查。这一过程中新加坡政府总共只花费2400万新元，并且统计公报在普查结束6个月后就开始对外发布。而在过去，按照传统的人工普查办法，新加坡政府做同样的一件事情，至少需要花费7000万新元，同时统计公报也要等到在普查结束后1年才能对外发布。对中国而言，电子政务的实施要在未来5年内使得政府工作成本下降到如此快的地步可能性还不大，但是我们认为至少有一点，我们可以很快做到，那就是降低政府的采购成本。国内一位专家通过研究后发现一个非常令人吃惊的数字尽管中国的劳动力很便宜，生产成本很低，可是中国政府的采购成本比美国的采购成本还要高40%。之所以会出现这种现象，原因就在于当前政府采购环节特别多，信息不畅，效率低下。而随着电子政务快速发展，这一问题就必然可以得到显著的缓解。

　　第二，减少国家税收损失。

　　迄今为止我国电子政务成绩最突出的地方主要有两个：一是金关工程。前几年，我国政府一直都为逃汇套汇问题而困扰，虽然我国外贸顺差总是不少，可外汇顺收却总是不多。有人甚至断言：“每年通过各种渠道从我国境内外逃的资金可能比我国引进的外资还要多”。但是在“口岸电子执法系统”专项工程实施后，这种现象得以明显的缓解。1999年以后，我国外贸顺差和外汇顺收就基本保持了平衡。与此同时，海关查获“三假”案件案值逐年减少。1998年全国还有21亿元，1999年就降为3亿元，2000年则为零。二是金卡工程。目前12个试点城市已全部实现了同城跨行的自动取款机联网，全国电子联行系统每天处理5万多笔业务，金额达800亿至1000亿元，每天为国家增加可使用资金500亿元。金税工程的首期工程是建立增值税专用发票计算机稽核系统。据不完全统计，增值税计算机稽核系统运行3年多来，共查出利用假发票违法违纪案件3万多起，追缴税款1.5亿元。

　　从目前情况看，在多年的强化管理之后，我国在反走私和逃汇套汇方面可供挖掘的潜力已经不大。但是，我们认为在加强税收征管方面政府还留有一定的余地。

　　按照国家税务局发言人的解释，今年前三个季度税收良好形势首先得益于国民经济运行质量和效益的提高，初步测算，由于经济增长直接带来的税收增收约占总增收额的50%。与此同时，金税工程的建设等工作的推进也功不可没，由于加强征管而增加的税收约占增收总额的20%左右，使得税收占GDP的比重提高了0.6个百分点。由于金税工程的建设规模还将扩大，对税收的增长仍将发挥较大的作用。我们预计由于电子政务建设的加快，未来5年税收有望多增2500亿元。

　　三、服务效益

　　电子政务建设给企业和居民带来的最大好处就是政府的服务效率和质量都将明显提高。首先，政府应用信息技术，通过信息网络，降低了进政府办事的“门槛”。原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在网络时代可以很好地得到解决。其次，随着政府信息化的不断深入，政府工作人员的观念不断转变，政府工作人员综合素质也在逐步提高，从而促进政府服务素质和水平的提高。

　　近年来，美、欧、日等主要国家为提高其国际竞争优势，相继推出了国家信息基础设施建设计划，并规划用网络构建“电子化政府”或“连线政府”，作为提升政府效率及便民服务的重点，以建立一个以反映人民需求为导向的政府，并以更高效率的行政流程，为人们提供更广泛的、更便捷的信息及服务。在电子政务建设较快的一些城市由于政府将大量的信息和服务都转移到了网上，民众与政府与打交道开始在的方式也逐渐在改变。

　　首先，居民获得信息的成本大幅度下降。举个例子，国内先富起来的家庭将自己的孩子送到国外去上初中或高中的现象已越来越多，孩子家长只要打开纽约市政府网站WWW.NYC.GOV，前后总共花了不到5分钟的时间，就在纽约市政府网站教育委员会栏下找到了所需要的信息，其中包括纽约市五个区所有公立初中高中学校的各种信息。

　　其次，政府为民众服务的效率明显提高。据说，在新加坡开办一个娱乐类的场所，比如酒吧，需要7个部门办理审核手续。以前的情形是每个部门逐一按顺序经过审核，顺利的话，要4个星期的时间。现在，由于一份表格同时发到7个部门那里，他们根据规定办理，整个业务受理过程在10天内就可以完成了。

　　毫无疑问，随着政府为社会提供服务的质量和效率不断提高，经济运行的环境相应好转，经济的增长必然会有所加快。美国布鲁金斯学会一项研究成果表明：这些年来由于电子政府的加速发展因特网给美国人带来的成本节约高达每年2000亿美元，相当于国民生产总值的2%，每年可以提高劳动生产率0.4%。对中国而言，目前还没有类似的研究结论，而且在中国进行这种量化分析难度很大。下面我们将从另一个角度，即电子政务帮助政府提高项目审批效率的角度来作一个简单的估算。

　　从我国经济增长的支出法结构分析，消费需求是支持经济增长的最主要的动力。1980年以来，最终消费占GDP的比重最小都在57%以上。然而，由于消费需求增长历来波动较小，每年的GDP增长是加快，还是放慢，在很大的程度上取决于投资需求的变化。而对中国而言，投资需求的变化在很大程度上取决于政府的意愿和办事效率。由于政府是掌管了固定资产投资大中型项目的审批权，政府宏观调控取向可以影响当年新开工项目的多与少，而政府审批项目的效率则可以影响新项目开工的早与迟。现在，我们假设，未来5年内随着电子政务建设的加快，我国固定资产投资项目的审批时间在当前长达几个月的基础上可以减少10天。那么，它对经济的促进作用就可以得到一个粗线条的估算。

　　统计数据表明，近10年来按现价计算的固定资本形成占GDP的比重一直在32.2%～37.6%之间波动。而每年新开工项目对固定资本形成的贡献大概又在15%～35%之间波动。随着房地产发展、城市化建设、民间资金启动和外资流入的加快，我们预计，未来5年内固定资本对经济增长的推动作用将加大，固定资本形成占GDP的比重将在37%左右，而每年新开工项目对固定资本形成的贡献相应上升，平均又在30%左右。随着政府改革的深入和行政审批范围的缩小，估计政府只将对其中70%的新开工项目构成影响。那么在政府审批项目时间平均缩短10天的情况下，它可以加速经济增长0.2个百分点。

　　四、体制创新产生的经济效益

　　在中国开展电子政务建设的目的也并不在“电子”本身，而在“政务”。早在2000年，朱基总理已经提出政府职能转变的措施之一即是电子政务。电子政务的发展将加快推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段上的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督方面的转化。它不仅涉及到经济层面的改革，而且也涉及到了政府体制层面的改革，因而“是一场深刻的革命”。

　　从我国改革开放以来的历史看，每一次大的涉及到体制层面的改革带来的都是一次经济大飞跃。那些由体制创新给经济则增长带来的助动力，远非技术层面的创新所能匹比。我们认为电子政务发展对我国经济增长带来的促进作用，从长远看与当年的改革开放可以相提并论。

　　大家都清楚，在1978年之前相当长的一段时期内，受各种因素的影响，中国的经济几乎处于了停滞状态，正是由于实行了改革开放，才使得中国经济走上了一条快速增长的发展道路，1979年～2001年GDP平均增幅高达9.4%。当然，大家也很清楚，由于过去的改革大多只涉及经济层面的改革，涉及到政府体制和职能转换的改革相对较少，导致近几年来改革对经济增长的推动作用在不断减弱。展望未来，随着电子政务的蓬勃发展，政府改革又重新在获得新的动力。从近两年浙江、江苏和上海的实际情况来看，政府职能转变和体制创新对经济增长的促进作用非常巨大。我们相信，即使按保守的估计，未来5年内在电子政务快速发展的支持下，政府管理体制创新对经济增长的促进作用每年至少也有1～2个百分点。

　　(作者单位：国家信息中心电子政务研究中心)