湖北省五峰土家族自治县审计局 姚海峰
党的十七大提出“深入开展法制宣传教育工作，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”，这是全面落实依法治国基本方略的新要求，对审计执法人员特别的广大的基层审计执法人员提出了更严的要求和更高的标准，审计文明执法是新时期审计人员必须具备的基本素质。本文从加强基层审计文明执法的重要意义出发，分析了当前基层审计文明执法中存在的问题及其原因，提出了加强审计职业道德建设等加强基层审计文明执法的措施。
文明执法是执法人员思想道德水平、文化修养、社交能力的外在表现，是构建和谐社会的基本要求。审计文明执法是加强审计机关自身建设，打造服务型、满意型机关的客观需要，是文明审计的具体表现。随着我国依法治国基本方略的推进，社会主义民主法制建设取得了显著成就，对审计执法人员特别的广大的基层审计执法人员提出了更严的要求和更高的标准，审计文明执法是新时期审计人员必须具备的基本素质。
一、加强基层审计文明执法的重要意义
㈠审计文明执法是依法治国的要求
建设社会主义法治国家这一治国方略的实施，意味着党的执政方式和领导方式要进行根本性转变。党的十七大提出“深入开展法制宣传教育工作，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”，这是全面落实依法治国基本方略的新要求。审计部门作为行政执法部门，肩负着维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展的神圣使命。审计执法行为是否规范，既影响审计工作的整体水平，也影响审计队伍的自身形象。因此，切实增强基层审计干部的法制观念，不断提高基层审计干部运用法律手段服务经济社会发展的本领，提高依法办事的能力和效率，是新时期对基层审计干部的重要要求。
㈡审计文明执法是促进社会公平正义的要求
社会公平正义是社会和谐的基本条件，公平正义的社会，是民主权利得到保障的社会，是有着法治基础的社会。公平正义是法治得以实现的要旨、是道德有序的坚强保障。促进公平正义，是国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福的必然要求。和谐社会在本质上是法治社会，法治不仅是实现正义，平衡利益，而且是构建和谐社会的内在要求和基本途径。审计部门作为行政执法部门，同时也是社会利益、社会正义和社会经济秩序的守护者，要切实按照《审计法》等法规的规定，履行审计监督职责，促进社会公平正义。
㈢审计文明执法是构建和谐社会的要求
当前正处于社会转型期，为切实维护社会稳定、促进社会和谐，对基层审计干部的能力素质提出了新的更高要求。广大基层审计干部必须增强文明执法意识，在审计执法过程中提高依法审计的能力水平。在日常工作中要始终坚持学法用法相结合，增强服务人民的使命感，牢记手中的权力是人民赋予的，时刻注意将审计执法工作置于法律监督和人民群众的监督之下，系统学习民主法制理论、依法治国理论等基础理论，以及维护社会稳定和社会主义市场经济方面的法律法规知识。只有切实提高基层审计干部的依法审计能力，才能不断推进社会主义民主法制建设步伐，为构建社会主义和谐社会提供坚实的法制保障。
㈣审计文明执法是审计职业道德的要求
审计职业道德要求审计人员在审计执法过程中应做到“依法审计，坚持原则，实事求是，客观公正”。因此，审计人员在实施审计任务时，要按照国家的法律、法规和审计程序办事，对问题的处理，要坚持以事实为依据，以法律为准绳，做到不徇私情，不拿原则作交易，不被干扰所影响，不被人际关系所左右，正确行使审计职权，严格审计执法，努力维护法律、法规的严肃性和审计监督的权威性。审计人员在办理审计事项时，要以严肃认真的态度，严谨扎实的作风，从严实施审计，如实反映情况，慎重作出审计评价，确保审计质量，尽力规避审计风险，力争使每一个审计结论都能经得起法规和历史的检验。只有这样，才能树立审计执法工作的良好形象。
二、当前基层审计文明执法中存在的问题及原因
当前基层审计执法中还存在着一些不符合文明执法要求的现象，主要体现在：一是基层审计干部的文明执法观点还有待进一步增强，部分审计干部的法制观念不够强，只是把依法办事当作口号，没有真正树立依法审计、文明审计的理念。二是存在少数审计干部在审计执法过程中未严格按照审计程序办事，不严格依法办事，而是滥用职权、徇私舞弊。三是执法不到位，定性不准确。部分审计执法人员不严格执法，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，扰乱社会经济秩序，损害他人的合法权益。四是由于目前审计法律体系还不够完善，导致审计执法力度不够，执法环境较差，使得有些违法者得不到应有的处罚，丧失了审计执法的权威。
存在上述问题的原因，归纳起来主要有以下几个方面：
㈠立法相对滞后且法律条款过于原则
从我国的立法实际看，过去总是注重成熟一个，制定一个，忽视了超前立法在社会中的导向作用，造成了立法活动相对于经济发展相对滞后的状态。由于立法滞后造成一些审计执法过程中的问题长时间无法可依，只好比照某些法律条款，甚至依靠政策精神，严重影响了审计执法的效率。而一些已颁布执行的法律，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果，成为一纸空文。
㈡执法条件落后，审计执法人员素质不高
一是审计执法人员的职业道德水平不高，个别执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法，使一些违法者逃脱了法律的制裁。二是审计执法人员的业务素质偏低。部分审计人员文化程度不高，尤其是基层审计机构表现更为突出，具有大学以上文化程度的只占少数。当前审计执法所涉及的事项越来越复杂、专业性也越来越强，需要审计人员除具备财务会计方面的专业知识外，还需要具备各项法律方面的知识和经验。然而，基层审计机关目前懂财务的人员比较多，具有法律专业知识的人员少甚至没有。随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，各种经济违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求审计执法人员有过硬的业务能力，而现在审计执法人员业务技能还有相当差距。三是执法条件存在局限性。多数基层审计机关审计力量严重不足，难以完成日益繁重的审计任务。部分审计机关特别是贫困山区县审计机关由于正常审计经费得不到保障，审计执法工作很难及时到位。有的基层审计机关办公条件落后，外出审计经常靠借用其他单位的车辆，进行审计工作缺乏先进的工作设备，难以适应现代化审计执法的要求。
㈢现行审计体制存在局限性
基层审计机关的人权、财权受制于地方政府，这就决定了审计在查处问题时必须考虑到地方的利益，审计业务工作的独立性难以得到保障。一是在审计对象的确定及信息披露等方面，都要听从于政府，审计机关面临着既要依法向上实事求是地反映问题，承担相应的法律责任，又不得不考虑自我的生存环境的两难境地。二是在查出问题后，审计机关会面临各种形式的行政干预，这就使审计机关本应依法作出的审计结论与有关法规规定比较明显偏轻。此外，由于审计机关缺乏高层次监督所应有的在财政、银行等部门扣划违纪资金的强制职能，有些审计结论受执法手段限制也难以落实到位。三是中央和省垂管至地方的行政事业单位和企业，地方审计机关无权实施审计，而上级审计机关对分布在地方的垂管机构往往顾及不过来，鞭长莫及，形成了审计监督的真空地带，使部分在地方的垂管单位得不到应有的约束与监督。四是基层审计机关对上级审计机关授权审计的单位，在审计中发现的违纪违规问题，按审计管辖权限无法对这种严重违纪行为进行纠正和处理。在这种状况下，审计的监督职能在某些领域难以得到真正的发挥。
三、加强基层审计文明执法的措施
㈠加强审计职业道德建设，促进审计文明执法
良好的职业道德是审计文明执法的第一道防线。实践证明，审计执法中一些问题的存在，究其根源，是由于受一些不良因素的影响，精神领域发生了认识上的偏差，使得在执法活动中道德失范。只有大力加强审计执法过程中的职业道德建设，强化道德教育功能，提高道德素养，造就高素质的审计执法队伍，才能促进审计文明执法。
一是引导、教育审计人员逐渐形成共同遵循的职业道德规范，为审计文明执法提供思想基础。执法过程中，职业道德产生作用，主要是依靠审计人员的自主自律来完成，这就要求通过在审计人员中树立起好与坏、善与恶、正义与非正义、公正与偏私、诚实与虚伪、光荣与耻辱等基本的价值判断，并把这些价值判断与审计机关开展的“依法审计，坚持原则”、《审计人员职业道德规范》等内容结合起来，构建起审计人员在执法中的道德规范准则。
二是努力营造执法中良好的道德环境和秩序，为审计文明执法创造有利条件。执法过程中，建立良好的道德环境和秩序，有助于增强审计人员道德责任感，使审计人员认识到，如果不坚持文明执法，就没有履行自己应尽的职责，违反了审计职业道德的要求，必定要受到指责、批评，甚至招致自己事业的挫折和失败，这样，审计人员把自己的执法行为纳入审计职业道德监督的范围内，继而形成文明执法氛围。
三是培养审计人员在执法中形成良好的职业道德风尚，为审计文明执法发挥积极作用。审计人员职业特点及工作对象决定了在执法中需要有较高的道德水准，在与阴暗面和丑恶面打交道的过程中，要筑起道德的壁垒。高尚的执法道德的形成、培养，需要树立正确的世界观、价值观、人生观作为支撑，不断深入地对审计人员理想信念、价值理念、道德情操正确引导，培养审计人员从学法懂法用法，再到文明执法，继而形成良好的职业道德风尚。
四是注重树立良好的职业形象。由于审计执法的直接对象一般为国家机关工作人员，其大多具有比普通民众更高的知识、文化、法律、政策水平，因此对审计人员的言行提出了更高的要求。审计人员既要坚持原则，又要有理有利有节地审计、争论、取证。在审计工作中，以客观、公正、严谨、守法、高效、务实、谦虚、诚信等展现文明的职业形象。
㈡强化法律意识，牢固树立依法审计理念
思想是行为的先导。没有正确的执法思想，就不可能产生正确的执法行为。新时期、新形式下，审计机关要正确履行职责，充当好维护国家财政经济秩序，保障国民经济和社会健康发展的角色，必须要牢固树立依法审计的理念。
一是要树立正确而高尚的审计执法观。审计执法文明建设的首要工作，就是让审计执法者认识到手中的执法权是人民赋予的，必须为人民服务，审计机关与其他部门一样，都是在各自履行国家赋予的职能，不能把执法权当成谋取私利的工具。基层审计人员在审计工作实践中，必须牢固树立依法治审的思想，严格按照审计法的要求，做到秉公执法，只有这样，才能营造一个良好的审计环境，为全面完成审计工作任务打下一个良好的基础，实现真正的审计文明执法。
二要坚持依法审计。只有坚持依法审计，才能保护国家的利益、人民群众的利益。要做到依法审计，首先必须认真学习国家颁布的各项法律法规，掌握相关法律知识，在此基础上要牢固树立依法审计、依法监督的思想，严格按照国家法律赋予审计人员的各项权利和职责，履行审计监督职责。要认真执行法定的审计程序，严格按照审计法及其实施条例和其他法律法规的规定开展审计工作，切实做到在审计实施中有法必依、执法必严、违法必究。
三是要坚持“全面审计、突出重点”的审计工作方针，全面加强审计监督，紧紧抓住关系国计民生和影响经济发展全局的问题，加强对重点领域、重点资金、重点项目的审计监督，特别是加大对审计发现的重大问题和经济案件线索的审计查处力度，做到查深查透。同时，按照《审计法》规定的审计范围加强审计监督，不留死角和监督空白。
四是严明审计纪律，做到廉洁从审。廉洁是文明执法的试金石，不廉洁的行政执法就不能称为文明执法。加强审计纪律的日常教育，建立党风廉政建设的学习教育、日常管理考核、惩戒机制，强化各项制度规定的落实和加强内外监督。用严格的审计纪律保障依法审计、严格执法，用健全的廉政机制保障审计执法的廉洁性、客观公正性和文明性。
㈢加强教育培训，提高审计人员执法水平
做好审计执法工作，维护好社会经济秩序，让人民群众满意，关键在于提高全体审计人员的法律素质。没有高素质的执法队伍，就不可能有高水平的执法工作。在加强审计法制建设中，必须始终坚持以人为本，重在教育的原则，把提高全体审计人员的法制观念，法律知识和执法水平作为一项长期的根本任务来抓。
一是要建立起有效的审计人员法制教育培训制度，全面落实执法资格认证制度。通过抓好教育培训，重点解决少数审计人员法制观念淡薄、法律素质低下、执法水平不高及服务意识、服务水平较差的问题。要把理论教育同专业培训相结合，使审计人员做到政策清楚、规范明确；要把书本知识的学习与实际运用相结合，注意加强对实际运用能力的提高，把所学理论运用到工作实践中去；要把短期轮训与长期教育相结合，做到长短结合，以短见长，只要持久坚持，必然会取得事半功倍的效果。
二是要全面提高审计人员的综合素质。要把对审计人员的政治教育、业务培训与法律意识教育和具体的法律法规学习紧密结合起来，突出抓好法制教育，使审计人员在全面提高自身政治素质和业务能力的同时，自觉运用审计法理分析、研究、解决问题，注重从宏观方面去解剖和分析问题，从深层次揭露不合理现象，真正发挥审计“免疫系统”功能，提升审计工作质量和水平。
三是抓好审计执法制度建设，努力提高基层审计机关执法水平。审计机关执法质量的高低，直接影响到审计监督职能的履行。为了保障审计文明执法，审计机关必须加快执法制度建设，用严格、完善的制度来规范本机关和全体审计人员的执法活动，保证执法质量。要进一步深入贯彻党的十七大对审计工作提出的新要求，突出制度细化，充分发挥考评机制的奖惩激励作用，紧紧围绕执法程序、执法权限、执法效率等审计执法的重要环节，建立起相应的制度。
㈣注重审计程序，提高审计质量
程序合法是文明执法的最原始含义，审计项目质量是文明执法的综合反映和内在的最高标准。审计文明执法必须坚持程序和质量并重。
一是要遵守法定程序。审计程序是审计机构和审计人员从确定审计项目开始到结束的所有工作方式方法、步骤过程、顺序时限的总和。审计实践证明，只有严格按照正确、合理的审计程序进行审计，才能做到依法行审，才能有助于提高审计质量，防范审计风险，使审计工作循序渐进，有条不紊地实现审计职能和达到审计目的。因此，基层审计部门在审计执法过程中，必须严格依照《审计法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律法规和有关规章的工作程序和执法要求开展审计全过程的工作。
二是要提高审计质量。要将审计质量当作审计工作的生命线，在事实、证据、工作底稿、文字叙述、法律法规运用、定性及推理论证等方面，坚持客观公正、事实清楚、证据确凿、定性准确、逻辑严密。以严格的审计程序让审计对象佩服，以高质量的审计项目让被审计单位及有关人员信服。重点围绕提高审计质量开展审计工作。要把涉及民生的资金作为审计工作的重点，认真解决农民群众最关心、最直接、最现实的问题；要加强重点专项资金审计，促进规范项目管理，提高资金使用效益；要加强经济责任审计，促进各级领导干部依法行政，为党风廉政建设服务。
三是在项目审计中，充分运用分析性复核、内部控制评审、重要性水平的评估等先进的审计方法，较好地控制审计成本，达到提高审计效率和提升审计质量的目的。要充分利用计算机辅助审计功能，将审计软件与被审计单位财务数据兼容，利用审计软件开展审计，以节约审计时间，有效降低审计风险，确实提高审计执法工作的质量。
㈤完善制约机制，加强监督检查
加强基层审计机关执法责任考核制度建设，促使基层审计干部增强法制观念，切实提高依法审计的能力和水平。要把审计执法的责任进一步明确并落到实处，在年度工作目标考核中，把审计执法责任制的落实和完成情况作为一项重要内容进行考核。
一是强化监督意识。要树立正确的监督观，即不受监督的权力必然导致腐败，甚至保护腐败；在审计机关没有不受监督的权力，也没有不受监督的审计人员；审计执法权力行使到哪里，监督就应延伸到哪里；监督也是一种保护，是有效预防违法违纪和执法腐败，避免审计人员犯错误的关键，逐步使开展监督与接受监督成为审计人员的自觉行动。同时，要摆正监督工作的位置，监督工作在整个审计执法过程中与执法工作处于同等重要的位置，必须与执法工作同规划、同部署、同落实。
二是完善监督机制。在工作制度上，要将审计执法监督的组织协调工作程序化、制度化，定期研究执法状况。针对执法中出现的倾向性、苗头性问题，适时组织开展执法监督活动，协调解决执法监督工作遇到的具体问题，研究需要查处的执法违法案件、过错责任追究问题。
三是加大监督力度。要按照统一、规范、严密、高效的要求，建立一种良性循环的监督制约机制。在审计机关内部建立执法监督制约机制，主要包括审计过错责任追究制度、审计过错责任连带处罚制度、公布审计过错责任追究举报电话，通过建立社会监督，群众监督等形式敦促审计人员依法审计。在社会和被审对象中建立监督制约机制，主要包括特邀监督员，兼职监察员和秘密监察员。
㈥改善执法保障，优化审计执法环境
足够的审计经费是审计机关能够独立开展工作，履行审计监督职能的基础，良好的审计执法环境是依法审计的重要保障。因此，建立基层审计机关经费保障机制，营造良好的审计执法环境，是实现审计文明执法的重要前提。
一是建立基层审计机关经费保障机制。必须建立具体的、相对固定的经费预算和拨付制度，使审计经费制度化、规范化、刚性化，以保障审计工作的开展和独立性，推动基层审计工作更好更快地发展。同时，上级审计机关应加大对基层审计机关的帮扶力度，对困难地区的审计机关在经费方面给予相关优惠政策，在审计力量、办公设备配置、财政年度预算审计工作日常经费、审计外勤经费、聘请外部人员和专家经费、审计信息化工程建设运行维护经费等方面予以保障。同时，对下级审计机关完成质量好的审计项目，建立适当的奖励制度，既可以激励基层审计机关提升审计质量，又可以在一定程度上缓解基层审计机关经费不足的困难。
二是营造良好的审计执法环境。《审计法》赋予审计机关“独立”行使审计监督的权力。但独立不是孤立，审计机关是执法部门，审计工作是社会工作的一部分，必然受社会因素、体制因素和公众认知的影响。因此，审计机关要既敢于执法，又善于执法，要树立审计机关是政府监督人的意识，坚持“有为有位”的思想观念，积极有为，赢取地方党委政府的信任与支持；要勤于沟通，取得相关部门和被审计单位的支持与配合；要加强审计宣传，扩大审计影响，争取社会对审计工作的广泛认知；以从审计机关自身积极主动营造良好的审计执法环境，推动审计工作的科学发展。同时，要进行广泛的社会宣传，大家都来关心支持一种良好的审计环境的建立，使审计执法人员端正服务意识、提高服务质量、增强执法观念、提高执法水平，使被审计对象真正树立“守法光荣、违法可耻”的观念。
总之，只有通过全方位、多角度的有效改善，多管齐下，让社会重视，让人民关注，基层审计执法活动才能更加严格、更加公正、更加文明。才能保证依法治国，实现社会主义法制建设，实现审计机关为经济发展服务，维护国家财经纪律的神圣职责，充分发挥审计在经济社会运行中的“免疫系统”功能。