前 言
20世纪90年代，在世界范围内，各国都在推动改革，与以往不同的是，这次改革，重点是政府自身的改革，这是一次全方位、全新模式的政府行政手段的革命。由美国开始，电子政务建设在世界各国迅速蔓延开来。
2003年底，联合国发布了对成员国电子政务的测评结果。结果显示，中国在191个成员国中排名第74位，位居中上水平。这一结果是在国际专家和有关政府官员的共同努力下，对联合国191个成员国的政府网站进行了43000多项测试后得出的。这是迄今为止对公共管理领域信息与通信技术应用情况在全世界进行的最新和最全面的一次调查。
1999年1月22日，由最高人民检察院、外交部、国家经济贸易委员会、信息产业部等47家部委办局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。这一工程，标志着我国电子政务建设全面展开。到2004年，在我国信息化建设不断取得新突破的今天，电子政务建设水涨船高，异军突起，在软件市场环境一度低迷的状态下，电子政务市场成为一匹不小的黑马，给IT产业孕育了新的希望。与此同时，开展已5年之久的我国电子政务建设也呈现出一个蓬勃发展的态势。
一、电子政务基础建设成效显著
截至2004年6月30日，调查数据显示，我国上网用户统计总数为8700万，上网计算机达到3630万台。网络国际出口带宽增长飞速，总数达到53.9G，CN下注册的域名数、网站数分别达到38万和62.7万，其中政府网站建设快速推进，总数量突破2万个。由此可见，前10年的发展取得丰硕成果，我国互联网事业正在持续快速地发展，并在普及应用上进入崭新的多元化应用阶段！互联网的影响正逐步渗透到人们生产、生活、工作、学习的各个角落。
二、电子政务市场商机无限，仍将继续保持快速增长势头
电子政务领域可谓商机无限——从总体上看，我国目前的经济增长仍然是投资拉动型的，主要是通过财政政策与国家投资、民间资本和国外投资三个渠道获取投资。在中国向全面市场经济转型的过程中，政府投资的主导作用非常明显，电子政务领域尤其如此。在今年投资环境明显改善的条件下，电子政务的市场容量可以想见。调查显示：从2003年7月至2004年6月，中国电子政务100强企业的电子政务营业总收入就已经达到248亿元之巨，与2003年相比同比增长18.1%，远远超出2002年的124亿元。因此，不妨大胆预测：2005年全年的电子政务营业收入将再攀新高。
三、电子政务相关法律法规环境得到进一步改善
2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布实施。该法规定，政府优先选用国内厂商的产品与方案，这一规定，使整个中国软件产业在国际巨头技术垄断、产品垄断、价格垄断下，有望在操作系统、安全产品、办公软件等方面获得突破。可以预计，大量国产化软件产品将挑起解决我国电子政务安全问题的重担。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，该法的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，它对提高政府机构执政水平，改变执政方式，管理方式提出了很大的要求。同时，将大大提高政府部门的办事效率，逐渐改变人们的生活方式，而电子政务在这个转变中起着举足轻重的作用，因此，该法也将直接推动我国电子政务的快速发展。下一步，我国在近期内应该陆续推出包括《电子政府法》、《电子交易法》、《电子签章法》《个人信息保护法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》《通讯多媒体法》等相关法律，以构筑我国电子政务法律框架。同时，有必要对我国的《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律进行修改。
四、“十二金工程”稳步推进，发展态势良好
由于金字工程的启动时间不同以及建设要求的差异，目前，我国“金关”、“金税”、“金卡”等工程已经取得了骄人的成绩。以“金关”工程为例，2002年10月，国家批准在全国41个直属海关所在地设立电子口岸数据之分中心，负责当地电子口岸应用项目运行维护和技术支持服务工作。截至目前，41个分中心已全部建立，电子口岸入网用户接近13万家。“金税”工程目前国家总投入近50亿元，到目前为止，原定的目标基本实现，运行情况良好，呈现出显著的经济效益和社会效益。目前，由于各种条件的限制，一些“金”字工程仍然处于起步和试运营阶段。今后一段时期内，随着数字城市概念的推广，金财、金盾、金安、金农等“金”字工程将是各级政府信息化建设的重点。
五、地区建设蓬勃发展
发达地区保持电子政务建设快速发展趋势，欠发达地区积极探索，寻求突破，加快电子政务建设步伐。北京、上海、山东、广东等一些发达省市继续加大电子政务建设投入，在维护更新原有设施、技术的基础上，进行了升级改造。积极开展电子政务技术培训，从人员上保证了电子政务系统的正常运行。陕西、内蒙古、甘肃、青海、新疆等省也加快了前进步伐，他们在积极借鉴发达省市电子政务建设经验的基础上，从本地实际出发，实事求是，通过利用自身拥有的稀缺资源换取资金来源，与广大企业开展公私合作以及吸收民间投资等途径解决自身电子政务建设的资金和技术等困难，不断探索出适合自己发展的新路子。
电子政务法律法规的建设
我国电子政务法律法规建设工作在摸索中前行。时至今日，我国在电子政务领域没有一部完全意义上的法律，这是令人遗憾的。一项法律法规的制定，是随着社会不断的发展，社会生活不断丰富的前提下，以树立新的社会规范为目的的政府改良举措。电子政务发展至今，它的每个环节与法律法规的各种条件相互影响，相互作用。一方面，电子政务的发展状态直接为有关法律法规的制定提供依据；另一方面，法律法规的实施也左右着电子政务的发展前程，制约电子政务的发展速度。更重要的是，纵观全球，电子政务立法可以说是当今世界立法的重点，要实现与世界接轨，尤其在我国加入WTO以后，电子政务立法的重要性和迫切性更是显露无疑。与世界发达国家相比，我国的电子政务立法工作进展缓慢。这里有体制的原因，有观念的因素，也有技术层面的问题。
电子政务立法迫在眉睫，势在必行。我国电子政务建设总体上仍处于初级阶段，业务水平不高，信息资源开发利用滞后，互连互通不畅，标准不统一等等问题严重阻碍了我国电子政务的快速和健康发展。电子政务的发展环境，尤其是电子政务法律法规建设方面，与我国电子政务建设现状严重脱节，大大制约了电子政务的发展。
截至目前，我国政府网站已突破2万个，越来越多的政府开始启动互联网平台，努力实现网上办公，同时，随着我国网民数量的急剧增加，有越来越多的人开始习惯从网上查询所需要的信息或进行网上报名，电子政务与更多的人开始了初期的互动。应该说，这一现象已将“立法对象的不确定性和难以掌握性”这一理论推翻。同时，电子政务管理权限等一系列具体问题急需法律法规的裁决，另外，随着互联网络的进一步发展，网络犯罪现象屡禁不止，除去技术因素，犯罪事实的确认及具体惩罚措施的有效性要通过法律来实现。从1995年至今，有几十个国家和国际组织，纷纷出面制定或正在制定相关法律法规。在我国入世的大好形势下，转变政府职能，实现政务公开不仅是我们自己的需要，而且也是我们实现与世界接轨，兑现我们入世承诺的前提条件。
2001年8月，国务院信息化工作办公室成立，这标志着我国真正开始了电子政务的立法阶段。同年12月，国务院作出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。2002年7月，国家信息化领导小组讨论通过和公开发布《关于我国电子政务建设的指导意见》，将电子政务建设纳入了一个全新的整体规划、发展阶段，及时制定和执行一批行政法规和规章制度，为今后正式立法奠定了基础。
目前，世界各国电子政务法律体系处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段。因此，在制定我国电子政务相关法律法规的同时，我们应认真总结发达国家电子政务法律法规的制定成果，借鉴成功经验，结合我国电子政务建设特色及我国国情，我们应推出包括《电子政府法》、《政府信息公开法》、《电子签章法》、《电子交易法》、《关于修改附书面交付义务的相关法令的法律》、《个人信息保护法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》《通讯多媒体法》等法律。同时，按照电子政务的特点对我国现有《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》以及《行政诉讼法》等法律进行必要的修订。
一、《中华人民共和国行政许可法》
《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)于2004年7月1日正式实施，这是一部制约、约束政府行为的法律，该法对提高政府执政水平，改变执政方式、管理方式提出了更大的要求。该法的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，以前在行政许可中存在的许多问题都有望得到深层次改进。
根据《行政许可法》的要求，各级政府工作要体现 “便民、参与、公正、及时”，要做到人民政府为人民，就必须推进政府管理创新和职能转变。按照这一要求，各地各级政府的应对措施，必然会向着加快审批制度改革，简化办事程序，实施一站式服务的战略方向发展。
为落实行政许可法，各级政府多会采用行政干预的方式，限期清理现存行政审批事项，并在“物理上”将相关审批部门的受理功能集中于一处，统一对外办公，体现便民；相关管理部门将为集中办公的各窗口单位，创建统一的数据交换平台，实现网上并联审批，简化手续，优化程序，提高时效。新的电子政务系统将替代原有的旧的独立系统，实现审批全过程的电子化，届时用户可利用因特网就地、就近申报，承办单位在网上予以受理，经政务外网和政务内网办理后从因特网上反馈结果或查询进度。
电子政务不仅是一种科技手段，而且因为减少了申请者、审批者的沟通程序，还是政府职能履行方式的转变。目前，一些地区政府的网站，只有地区要闻、风貌介绍、法规规章、招商引资等文字页面，较高级的省级政府网站也只是增加了办事指南、公众监督栏目，以及和所属各厅局的网站的链接。只有很少相对比较先进的电子政务网站有一些政务窗口，如工商登记的企业名称网上预查、网上年检、网上审批，税务的网上申报、网上税务登记，以及一些表格下载功能，但是这些政务功能所涉及的审批过程并不是很复杂，牵扯的部门和流程也相对很简单，网上的电子政务也只是起到了简单申请和辅助审批功能，一旦遇到多部门的联合审批，电子政务流程变得复杂时，行政审批就根本无法在网上完整实现。
因此，《行政许可法》的实施，政府职能的转变，都呼唤着电子政务的进一步发展。
二、《中华人民共和国电子签名法（草案）》
2004年8月28日上午，十届全国人大常委会第十一次会议在人民大会堂举行全体会议。根据委员长会议的决定，会议对《中华人民共和国电子签名法（草案）》（以下简称《电子签名法》）进行了表决并获得通过。随后国家主席胡锦涛签署了第十八号主席令，公布了这部法律（草案）。
《电子签名法》将于2005年4月1日起施行。
《电子签名法》共5章36条，该法的目的是“为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益”，并对法律所涉及的“电子签名”做出明确规定：数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。
电子政务的发展，首先离不开网络信任。《电子签名法》的颁布，使网络信任方面的问题得到根本上的改善。例如PKI技术，在网络信任方面，它涉及到电子政务、电子商务以及国家信息化的整体发展战略等多层面问题，是相关技术、应用、组织、规范和法律法规的总和，是国家综合实力的体现。
PKI是为网络用户、设备提供信息安全服务的具有普适性的信息安全基础设施。该体系在统一的安全认证标准和规范基础上提供在线身份认证，核心是要解决信息网络空间中的信任问题，确定信息网络空间中各种经济、军事和管理行为主体(包括组织和个人)身份的惟一性、真实性和合法性，保护信息网络空间中各种主体的安全利益。PKI技术采用证书管理公钥，通过第三方的可信任机构CA认证中心把用户的公钥和用户的其他标识信息捆绑在一起，在互联网上验证用户的身份。目前，通用的办法是采用建立在PKI基础之上的数字证书，通过把要传输的数字信息进行加密和签名，保证信息传输的机密性、真实性、完整性和不可否认性。一个完整的PKI系统由认证机构(CA)、数字证书库、密钥备份及恢复系统、证书作废系统、应用接口(API)五大系统构成。目前，世界各国，尤其是发达国家，已逐步认识到PKI涉及重大国家利益，是互联网经济的制高点，也是推动互联网发展、保障交易安全、推动电子政务和电子商务的支撑点。
目前我国PKI发展还面临许多问题，如：CA发证量不大、应用水平不高等，CA行业一度还面临无主管、无标准、无管理办法的“三无行业”的困境，特别是全国20多个省市各自为政，成立了许多不能互联互通的地方CA，人为地用新技术将市场进行电子割据，形成信任孤岛，有悖于建立全国统一电子商务市场的总体目标。究其原因，主要不在技术，而在应用环境，目前还缺乏法律依据，无法认定责任，而且我国总体信息化水平还不高，网上支付手段不完善，电子商务发展缓慢，网上交易需求不明显。
针对上述情况，我国确立了网络信任体系建设的目标：坚持科学发展观，制定科学可行的长远发展规划，保证国家网络信任体系的可持续发展和运行；制订并完善与信任体系相关的法规和技术标准，为网络信任体系的建设和运营提供完善的法律和技术依据；建成布局合理的国家网络信任体系并发挥作用，为国家信息化建设提供安全保障。
截至目前，全国已建成CA(CertificationAuthority)认证中心约80个，发放电子证书超过500万张，在金融、税务、报关、工商年检等行业和部门得到了广泛应用。标准化工作方面有了突破，首批9个技术标准已完成评审，即将由国家标准管理部门颁布，另外14个重要的技术标准和管理规范正在加紧制定，预计明年可全部颁布。另外，为解决我国CA间互联互通存在的问题，中国正在实施“CA互联互通示范工程”，工程将基于桥CA技术，对国内已建立的不同行业、不同地区、不同性质和体系各型的六个典型CA进行配套工程的建设，进行互联互通互操作，并开发互联互通标准规范和示范型应用。
《电子签名法》的颁布实施，为包括PKI等技术在内的电子政务发展提供了强有力的保障。
“十二金工程”建设应用成效
1993年12月，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。“三金工程”的启动，标志着我国“金”字工程全面铺开。10年后的今天，以“金”字头为代表的多项工程取得了突破性进展。
2002年8月5日，中办发17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，明确表示，要继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡）4个工程，促进业务协同、资源整合；启动和加快宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等8个业务系统工程建设，相应构建标准化体系和安全保障体系，进一步推进电子政务的发展。
根据最近的统计数据，本报告作以下介绍。
一、金财工程
“金财工程”即政府财政管理信息系统，简称GFMIS。GFMIS系统的建立将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，有利于逐步走向依法理财。由财政部牵头，有关部门配合。
金财工程的实施按两期完成，2006年为一期工程，完成中央一级和省一级的中央级和省级政府财政管理信息系统建设，完成大部分地市级及半数左右县级政府财政管理信息系统建设。系统于2008年全面完成，计划在"十五"期间全面完成中央和省级政府财政管理信息系统建设，完成大部分市（地）级政府财政管理信息系统建设。经测算，"十五"期间需要投资40亿元。
预算管理系统现状。部门预算编报系统已经稳定运行了四年，在四年之内逐步年年升级改造，现在包括166个中央部门，近一万户预算单位历年的预算编报工作用计算机管理起来。地方所有省级财政部门实现了部门预算编报的计算机化管理，实现预算编审环节。使用专用软件编报预算，主管部门预算审核，主观司处审核，定额标准测算，预算项目的管理到预算批复全过程的信息化管理。2000年开始实行部门预算集中编报，2001年推行基本支出和项目支出预算，选十个部门作为试点。2002年扩大试点范围，推进综合预算。2003年合理界定基本支出内容进行项目滚动管理。
国库支付系统从2003年3月开始研制，八月份投入使用，运用的是ORACLE的ERP系统。现在扩大到49个部门，近1500个预算单位纳入到集中支付管理。目前，这一系统已经进入第三期工程的设计和实施阶段。地方财政国库支付系统迈出实质性步伐，目前有17个省市采用财政部统一研制开发的软件，开展试点业务。
非税收入系统从2002年7月1日开始，包括财政部在内的八个试点中央部门开始使用，效果明显。目前开通了13个部门，224个支收单位，使用项目922项，接受票据达到12万多张。另外，这一系统也成功推广应用到地方的八个省市试点，工资统发基本在全国范围之内，包括财政部自行集中开发，以及地方自行开发的，全面实行财政工资的统一发放，切实保证工资及时足额发放到每一个人的手里。金财工程有利于支撑政府职能的转变，有利于促进政府行为的规范，有利于提高政府宏观经济管理和决策水平，有利于加强财政资金管理，有利于从源头上防止腐败。
二、金农工程
金农工程是1994年12月在“国家经济信息化联席会议”第三次会议上提出的。“金农工程”由农业部牵头，国家计委、国家粮食局、中农办等部门配合。一期建设从2003年开始，2005年结束，预计共需中央投资11.69亿元，地方投资9.46亿元。从2003年起，力争利用3年时间，实现增强政府宏观调控能力和综合服务能力，增强农民信息意识和信息利用能力，增强农产品国际市场竞争力的目标。具体建设任务：开发四个系统、整合三类资源、建设两支队伍、完善一个服务网络。
开发四个系统：选择部分关系国计民生的重要和敏感农产品，通过建设数据采集、分析、会商、发布等四个工作平台，完成数据集成、警情确认和信息发布工作。这四个工作平台指：数据平台、分析平台、会商平台、发布平台。依托部属“五个一”信息发布窗口和社会媒体，建立固定发布窗口和稳定传播渠道，传播、发布农产品市场预警信息，为农产品生产经营者提供服务。
完善农村市场服务系统：在中国农业信息网开发供求信息公共服务平台，通过各地农业部门网站联网运行，集成全国供求信息，实现用户发布、查询信息“一站通”。
农产品批发市场价格信息服务系统：是一个通过网络进行市场价格采集发布的系统。目标是要改进农产品批发市场价格行情采集分析平台，扩大联网范围，实现400家全国性和区域性农产品批发市场联网。
农业科技信息联合服务系统：部、省两级数据中心根据统一的目录体系，分别整合农业科技信息资源，建立存储文字、多媒体等多种形式的数据库群。
推进农业管理服务系统：在网上公布农业部门主要业务工作规范，建立开放的政务管理数据库，开发网络办公系统，逐步实现行政审批和市场监督管理事项的网络化处理。重点使农药、兽药、种子等农业投入品的生产、经营许可和登记管理、无公害食品等农产品的审定、验证登记，以及质检机构等有关市场主体的认证、管理等事项达到网络化。
开发与整合三类信息资源：整合部内信息资源，建立稳定的涉农信息收集、沟通渠道。建立起与海关总署、粮食局、供销总社、国家计委、外经贸部等涉农部门的信息支持协作机制，开发国际农产品生产贸易信息资源。
建立两支信息服务队伍：一支是高素质的农业信息管理服务队伍。计划用3年时间，完成3万人的培训任务。另一支是农村信息员队伍，依靠村组干部、农村经纪人、产业化龙头企业、中介组织和经营大户等，通过培训考核和资格认证，建立农村信息员队伍。计划用3年时间，在全国建立起至少15万人的农村信息员队伍。
三、金盾工程
“金盾工程”5年内完成，分两期建设，其中第一期建设期间为2002-2004年；第二期建设周期为2005-2006年。中央拨付资金6亿元，各地按相应比例进行配套，估计三年内全国有近60亿投入。一期工程重点建设好一、二、三级信息通信网络以及大部分应用数据库和共享平台。二期工程主要任务是完善三级网及延伸终端建设，以及各项公安业务应用系统建设，逐步实现多媒体通信。
目前全国公安系统已拥有各类计算机10万余台，公安信息网络基本覆盖全国，公安部至省级公安机关一级网由去年年初的2兆带宽全部提速到4兆，部分省、市达到6兆；省级公安机关至地市级公安机关二级网全部完成数字化改造，网络带宽根据各省不同情况，分别达到2-6兆；地市级公安机关至县级公安机关三级网开通率达到80%，比2001年提高15个百分点；基层公安派出所以数字专线方式接入公安信息网的覆盖率达到30%，比2001年提高15个百分点。
西部10个省、区的300多个县级公安机关建设360多个卫星地面站，基本实现西部省、区县以上公安机关的信息通信畅通。
全国各省级公安机关、90%以上地市级公安机关、66%以上县级公安机关基本建立机关局域网。依托公安信息网的会议电视系统建设继续快速发展，一级网会议电视系统继续完善，二、三级网会议电视系统开通率分别达到70%和20%。
目前全国已初步建成人口信息管理系统，纳入计算机管理的常住人口已达到11.3亿；纳入计算机管理的机动车达到4000多万辆，驾驶员7000多万人；由公安部建立的中国犯罪信息中心（CCIC）日臻完善，在公安机关近年开展的“网上追逃”、“网上打拐”和“打击走私、盗抢机动车犯罪”等专项斗争中发挥重要作用。
公安机关电子政务建设开展得如火如荼，开通信息网上发布、电子邮件、网上考核、网上管理审批、网上视频会议等项业务，部分省市公安机关还率先取消了部分纸质文件。
2001年，全国公安机关通过人口信息管理系统就为公安机关自身和有关部门提供查询服务1000余万人次，为群众提供查询服务400余万人次，协助破案20万起，挽回经济损失7亿多元。
下一步工作方向：一是继续加大网络建设力度，完成全国公安信息一级网改建工程，全面提升网络带宽，同时加大基层所、队接入公安信息主干网的覆盖面；二是加快公安无线通信网的建设速度；三是加快部、省、市三级信息中心建设，力争全面完成；四是积极支持地市公安机关开展建立现代警务机制的改革实践，加快建立与警务流程紧密结合的信息采集维护机制和服务实战的信息共享机制，推动警务运行机制创新；五是全力推进公安机关电子政务建设。
从现在起到2005年底实施的“金盾工程”建设中，中央和地方将要安排专项建设资金，加快建设和完善维护稳定、打击犯罪、服务群众和行政管理等方面急需的应用系统，加快建设和完善共享性强、覆盖面广、使用频率高的公安信息资源库以及部、省、市三级公安信息中心和主干网。从2004年上半年开始，这一工程将逐步向全国公安系统提供信息服务，2005年底基本实现全国联网查询和综合开发利用，期间逐步满足其他政法部门、有关部委和社会用户对公安信息资源的共享需求。到2007年基本实现公安工作信息化。
四、金保工程
社会保障卡是由劳动和社会保障部统一规划，由各地劳动保障部门面向社会发行，应用于劳动和社会保险各项业务领域的集成电路（IC）卡，分为社会保障（个人）卡和社会保障（用人单位）卡。在劳动和社会保障部规划的劳动和社会保险信息系统中，中心城市资源数据库为上层信息交换平台，单位和个人持有的社会保障IC卡为底层信息交换平台。
社会保障卡作为全国行业性大卡，被列入国家IC卡10个领域重点应用项目中。为规范各地发卡，使社会保障卡沿着健康有序的轨道发展，1999年，劳动保障部下发《关于劳动保障领域IC卡应用有关问题的通知》，明确指出劳动保障部对劳动保障领域IC卡应用进行统一规划，制订统一标准和规范，通知要求在规划、标准和规范尚未出台之前，各地要暂缓发卡。
同年，劳动保障部制定并发布《社会保障卡建设总体规划》，明确“一卡多用，全国通用”的建设目标，即所有拟进卡业务都应放到一张卡上。劳动保障部门面向劳动者个人和用人单位各自发行一张卡，该卡需要具有能够在其他发卡地区使用的功能。同时规划要求社会保障卡建设要统一规划、各地根据当地的实际情况，在统一标准、统一管理体制的前提下具体实施。
1999年12月22日，劳动和社会保障部王东进副部长亲手生成社会保障卡全国根密钥，上海市社会保障卡工程正式启动。这标志着全国社会保障卡工程进入试点阶段。为加强对社会保障卡生产制作的管理，组织制定了《社会保障（个人）卡COS检测办法》，开展了社会保障卡操作系统（COS）检测工作。截至2001年底，有10家公司通过了软掩模检测，8家公司通过了硬掩模检测。另外，为了对已发放的社保卡进行全国通用性测试，还组织开发了社会保障卡通用性检测平台。
截至2003年6月18日，金保工程已报送金保工程调度表的省份有25个：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团。未报送的省份有7个：吉林、黑龙江、山西、内蒙、广西、甘肃、西藏。
各地成立了金保工程或信息化工作领导小组，并设立了金保工程专门办事机构。河北、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、陕西、青海、宁夏、新疆等12个省份已经制定出金保工程的总体规划和实施计划。江苏、山东、湖南等省份在转发部里下发的关于金保工程建设文件的同时，根据实际情况，制定并下发了配套的文件和规定，加快了本地劳动保障信息化建设步伐。
金保工程在国家发展和改革委员会的立项工作已经取得了进展，项目建议书可望近期批复。在报送调度表的省份中，2002年8月前在当地政府立项的省份有6个：天津、上海、重庆、湖南、广东、新疆；2002年8月后在当地政府立项的省份有12个：天津、河北、上海、浙江、安徽、江西、湖南、广东、海南、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团；正在申请立项的省份有4个：江苏、福建、山东、云南。
五、金税工程
“金税工程”始于1994年，是整个税收管理信息系统工程的总称，目前运行的金税工程二期于2001年开始运作，主要监控对象是增值税专用发票。
“金税三期”将继续由国家税务总局牵头，用4-5年时间，建立一个基于统一规范的应用系统平台，依托税务系统计算机广域网，以总局为主、省局为辅高度集中处理信息，功能覆盖各级税务机关税收业务、行政管理、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的中国电子税务管理信息系统。简而言之，就是“一个平台，两级处理，三个覆盖，四个系统”。计划5年内投资超过60亿元。
“一个平台”是指包含网络硬件和基础软件的统一的技术基础平台。三期工程将着手进行国税系统主干网络改造升级、地税系统四级广域网建设、与其它政府部门的网络互联、建设基于Internet的为纳税人服务的网络平台。国税系统广域网的改造和升级，地税系统的网络建设，将涵盖所有税务机关，即：总局、省局、地市局三级骨干交换网以及区县和区县以下征收机构两级接入网。与其他政府部门外部数据交换网络的建立将涉及海关、质检总局、工商局、银行等多个节点。另外，基于Internet的为纳税人服务网络平台也将建立在省级和总局两个层次上。同时，将采用组件化的技术结构路线，软件采用三层架构，主要以J2EE平台上开发的软件为主。鉴于WebSphere技术的不断成熟，并不排除运用该技术的可能。在总局和省局两个层次上，将按功能集中统一、集中管理的原则，对业务处理、在线分析、存储系统、数据交换、网络、安全和系统管理等七部分充实配备相应的硬件设备。
两级处理是指依托统一的技术基础平台，逐步实现数据信息在总局和省局集中处理。
三个覆盖是指应用内容逐步覆盖所有税种，覆盖所有工作环节，覆盖国、地税局，并与有关部门联网。四个系统是指通过业务的重组、优化和规范，逐步形成一个以征管业务为主，包括行政管理、外部信息和决策支持在内的四大子系统的应用软件。
六、金关工程
“金关工程”即外贸业务处理系统，是国务院确定由外经贸部牵头组织实施的国家重点工程。工程近期目标是建设好配额许可证管理、进出口统计、出口退税、出口收汇和进口付汇核销四个应用系统，实现外经贸相关领域的网络互连和信息共享；中长期目标是逐步推行各类对外经贸业务单证的计算机网络传输，提高对外经济贸易的现代化管理水平，实现国际电子商务，增强国家的宏观调控能力。
配额许可证管理系统——该系统由3个子系统构成，纺织品出口配额管理系统、出口管理系统、进口管理系统。
进出口统计系统——原始数据由海关产生，外经贸部利用海关联网传输的清关数据开发生成80多种业务统计报表，为部机关和有关单位提供服务。海关总署还依托此系统积极推动口岸电子执法系统的开发与应用，实现电子报关与监管核销。
出口退税系统——主要针对我国于1991年实行新税制改革（增值税）以来所出现的大量利用出口业务，虚开增值发票骗税的不法行为而展开。该系统由国家税务总局组织实施，主要涉及海关、外汇管理和税务等部门。该系统1994年就基本实现了税务海关等系统的联网，并逐步向全国推广。其包括三个子系统：出口企业退税申报子系统、外经贸主管部门的稽核子系统、税务机关退税审核子系统。近期目标是实现出口退税操作、管理、决策的电子化；建立出口退税网络管理系统，实现与征税机关、海关、总局等的信息资源共享，以防范和打击出口骗税；总局建立宏观调控管理系统，通过网络系统随时了解各地退税进度，检查各地工作，预测全年退税，以及为领导决策提供可靠的数据依据。远期目标是逐步适应国际贸易无纸化、交易过程电子化、信息传输网络化的要求，建立一套全面的出口退税网络化管理机制。
出口收汇和进口付汇核销系统——主要功能是对出口业务的收汇核销业务和对进口业务的付汇核销业务进行统一的联网查询、统计、核销和管理。该系统已初步实现了与外汇管理局所属各分局的联网运行，与海关联网及自动获取报关信息，与指定银行联网完成用汇管理的相关业务。
口岸电子执法系统（对外称中国电子口岸）——是我国“金关工程”建设当前重点应抓的工作之一。是海关总署等12个部委在电信公网上(Internet)，联合共建公共数据中心，用于存放进出口业务信息流、资金流、货物流电子底帐数据，实现政府部门间数据交换和数据共享，并作为口岸管理与服务的门户网站；进出口企业通过Internet连接到数据中心，办理各项口岸业务。
网上支付税费项目——这是“金关工程”重要组成部分。2002年日开始，根据海关总署和中国银行总行的部署，中国电子口岸网上支付系统在大连、黄埔、深圳、上海等9个海关逐步试点推广。截至2002年8月15日，中国银行“报关即时通”产品已经在6个省级分行投产，网上支付的税费已达1770万元。
七、金水工程
“金水工程”第一期规划近12亿元人民币。目前水利部正在五个地方进行水资源实施监控系统试点，各试点每年有3000万元投资，持续进行五年。“金水工程”又称“国家防汛指挥系统工程”。计划用五年左右时间，搭建一个先进、实用、高效、可靠并且具有国际先进水平的国家防汛抗旱指挥系统。金水系统将覆盖7大江河重点防洪地区和易旱地区，能为各级防汛抗旱部门及时、准确地提供各类防汛抗旱信息，并能较准确地作出降雨、洪水和旱情的预测报告，为防洪抗旱调度决策和指挥抢险救灾提供有力的技术支持和科学依据。
“金水工程”包括防洪和抗旱部份。防洪部分覆盖7个流域机构、24个重点防洪省（市）、224个地级水情分中心和228个地级工情分中心，以及与水情分中心相连的3002个中央报汛站和与工情分中心相连的927个重点防洪县的工情采集点。此外，还有中央直管的7个工程单位、9个大型水库、12个蓄滞洪区。抗旱部分覆盖31个省（市、区）267个地级旱情分中心以及与之相连的1265个易旱县旱情采集点。
另外，还将在黄河、淮河流域设立6部新一代天气雷达、120个自动气象站和208个雨量站。
根据国家防汛指挥系统的总体设计，该系统可划分为5个分系统，即信息采集系统、通信系统、计算机网络系统，决策支持系统和天气雷达系统。
国家防汛指挥系统总体结构由两个网络组成：一个是分中心以下的星型报汛网，一个是分中心以上的互联互通的计算机网络。两个网在分中心汇接。利用多种通信信道组成的报汛网和众多的报汛站、采集点一起组成了信息采集系统；计算机网络系统基于国家公众通信网组成，它为各级决策支持系统提供工作平台的相互间交换信息的通路。
八、金质工程
国家质量监督检验检疫总局自2001年4月组建以来，高度重视信息化建设，提出以“金质工程”建设促进信息化发展的战略。2002年，“金质工程”被列入国家第一批重点工程，金质工程规划期为5年，预计总投入为10.3亿元。2003、2004两年重点实施的“金质工程”一期工程包括如下6个项目：电子通关系统、WTO/TBT-SPS咨询系统和检验检疫风险预警系统、质量安全电子监控快速反应系统、网络与平台建设、国家认证认可监督管理信息系统和中国标准化答理信息系统。概括而言，“金质工程”的建设内容包括“一网一库三系统”的建设，即建设质检业务监督管理系统、质检业务申报审批系统、质检信息服务系统，建设质检业务数据库群，建设软硬件及网络平台。
九、金审工程
2002年4月国家计委正式批准了《审计信息化建设可行性研究报告》，金审工程成为按照国家基本建设程序批复的第一个国家电子政务建设项目。2002年6月14日建立了包括何德全院士、李国杰院士在内的金审工程专家咨询委员会，制定了3个工程管理办法：“金审工程建设管理暂行办法”、“金审工程财务管理办法”和“金审工程项目管理办法”，编制《审计软件开发指南》。
自2002年10月底第一笔建设资金到位，至2004年7月23日，“金审工程”进展顺利，金审一期工程建设已接近尾声。金审工程建设启动以来，审计信息网络建设进展顺利，应用系统建设初具规模，审计工作急需的被审计单位资料库、审计专家经验库、审计文献资料库三大数据库已经建成。同时，近年来，在财政预算执行、海关、税务等领域也开展了联网审计试点，审计署经济执法审计局与国家工商行政管理总局联网，实现了对中央一级预算单位的实时监督。一些地方审计机关与会计结算中心联网，实现了对多个部门一级预算单位的监督。
十、金卡工程
金卡工程是1993年6月由江泽民同志亲自倡导实施的、以电子货币应用为重点启动的各类卡基应用系统工程。它是一项跨部门、跨地区、跨世纪的庞大社会系统工程。
1993年中国银联成立，标志着我国的“金卡工程”正式启动。截至2003年9月，我国的银行卡发卡机构已达到91家，银行卡发行量已达到5.69亿张，分别比十年前增长了17.2倍和141.25倍。今年1月至6月份，全国银行卡交易总额达7.57亿元，比十年前同期增长756倍。
各地区政府上网工程
截至2004年6月30日，我国政府网站建设快速推进，总数量突破2万个。美国是电子政务最为发达的国家，政府网站的数量也最多，共有2万多个。但两者的使用、适用和实用情况却难以同日而语。下面是来自政府上网工程的一项权威调查：
排名 地市级政府名称 网址 开始时间 结束时间 总访问量 平均每天万人访问量
1 吉林辽源市人民政府 www.ly.jl.gov.cn 20040608 20040825 556661 58.02
2 江西新余市人民政府 www.xinyu.gov.cn 20040714 20040825 140503 31.56
3 上海青浦区人民政府 www.shqp.gov.cn 20040531 20040825 64757 16.56
4 山西晋城政府(晋城在线） www.jconline.cn 20040525 20040825 298343 16.25
5 云南玉溪市人民政府 www.yuxi.gov.cn 20040610 20040825 202741 14.14
6 四川乐山市人民政府 www.leshan.gov.cn 20040625 20040825 197699 9.68
7 天津河东区人民政府 www.tjhd.gov.cn 20040604 20040825 49681 9.67
8 上海奉贤区人民政府 www.fengxian.gov.cn 20040720 20040825 16642 9
9 内蒙古乌海市人民政府 www.wuhai.gov.cn 20040527 20040825 25695 8.59
10 上海宝山区人民政府 bsq.sh.gov.cn 20040526 20040825 56785 7.97
排名 区县级政府名称 网址 开始时间 结束时间 总访问量 平均每天万人访问量
1 安徽黄山市徽州区政府 www.huizhouqu.gov.cn 20040526 20040825 189998 208.79
2 安徽黄山市黄山区政府 www.hsq.gov.cn 20040528 20040825 208267 144.63
3 浙江宁波市北仑区政府 www.bl.gov.cn 20040525 20040825 371433 122.34
4 山东招远市人民政府 www.zhaoyuan.gov.cn 20040528 20040825 409670 81.19
5 安徽休宁县人民政府 www.ahxiuning.gov.cn 20040528 20040825 176426 80.67
6 山东郯城县人民政府 tancheng.gov.cn 20040531 20040825 334655 47.26
7 浙江长兴县人民政府 www.zjcx.gov.cn 20040602 20040825 227344 43.65
8 山东滕州市人民政府 www.tengzhou.gov.cn 20040527 20040725 142850 41.89
9 福建武夷山市人民政府 www.wuyishan.gov.cn 20040610 20040825 63183 37.3
10 青海格尔木市人民政府 www.gem.gov.cn 20040531 20040825 16104 22.37
排名 经济开发区政府名称 网址 开始时间 结束时间 总访问量 平均访问量
1 中国广州开发区 www.getdd.gov.cn 20040623 20040825 61809 1047.61
2 天津经济技术开发区 www.teda.gov.cn 20040524 20040825 85160 946.22
3 山东烟台高新区 www.ytlaishan.gov.cn 20040608 20040825 29083 377.7
4 陕西杨凌示范区 www.ylagri.gov.cn 20040628 20040822 3887 194.35
5 天津港保税区 www.tjftz.gov.cn 20040806 20040825 1681 120.07
6 威海火炬高新技术产业开发区 www.whctp.gov.cn 20040623 20040825 5031 86.74
7 沈阳金融商贸开发区 www.syftd.gov.cn 20040531 20040825 2183 29.11
数据能说明许多问题，不同的角度，可以有不同的理解。地市级政府网站、区县级政府网站和开发区政府网站，三个级别的网站，在一定时间内的点击率不可同日而语。
但就目前我国政府门户网站建设的现状看，除了北京、上海、广东等省级政府门户网站开通了简单的网上办公业务，其余多数网站还在简单的信息发布阶段，甚至有的网站一年内看不到几次网页更新。通过比较，我们不难发现：
其一：我国电子政务建设受到热切和广泛地关注。
其二：旅游、经济开发区等重要城市网站点极率明显高于一般地区。
其三：东西差距明显，欠发达地区政府上网工程进展缓慢，群众关注率不高。
电子政务市场环境分析
一、电子政务市场
权威分析认为，未来的几年内，我国各级政府投入电子政务的总金额预计将会达到2000至2500亿元人民币。全国80%的政府部门实现办公信息化，3000多万公务员中60%配制PC／NC，需要1000亿元。按硬件和软件的配比4：1计算，购置软件需要250亿元。全国2500多个县，600多个市，47个省、自治区、直辖市和副省级城市以及近90个国务院部门的局域网、传输网建设，需要550亿元，这样大体算来应该在1800亿到2000亿之间。还有一些不可预测的项目，总金额预计将会达到1800至2000亿元人民币。这些资金不需要全部由政府投资，中央各部委由财政部拨款，地方的电子政务建设则根据地方财政情况进行支持，其中富裕的省市应该自筹资金，而且大部分资金应该来自社会。之后，在人员培训、技术支持、网络运行和维护更新等方面，加之“十二金工程”的纵向和横向铺设，政府部门也有将近500亿的资金投入。
二、电子政务市场的软件硬件市场空间分析
在第三届中国电子政务技术与应用大会上，业界专家经过分析论证，认为今年我国电子政务建设投入的资金应该在400亿元左右。市场往往引导着厂商的行动。拿电子政务而言，今年政府投资将达到400亿元这一消息吸引着IT企业纷至沓来，群雄争霸——IBM、Oracle、神州数码、长天、浪潮、北大青鸟、书生、美髯公……无论国企还是外企，无论是大厂商还是小厂商，都准备利用这一有利时机赢得阵地。
根据均分的理论，我国硬件市场为1000亿元。有关资料显示，世界上一些国家政府行业的软件采购量占到软件总市场的1/3，而目前中国政府软件产品采购量只占软件总体市场的14.1%。拿美国、韩国、日本等国家的信息化建设来看，他们在搭建基础架构的同时，非常重视应用的开发，软件的投资一般也不低于硬件的投资；可在我国，现在还明显存在着“重硬轻软”的现象，导致购置的IT系统很难发挥作用。要让基础架构发挥更好的作用，在应用软件、系统集成及硬件维护等方面，力度尚需要进一步加大。从这个角度看，电子政务市场的空间还相当巨大。
由于过去信息化建设中“重硬轻软”现象的普遍存在，政府行业在软件应用方面的投资力度不够。因此未来电子政务建设中的软件和信息服务的投入比例将会有所提高，投资重点也将由基础软件而逐步转向电子政务应用软件。另外，政府部门对安全要求的特殊性为中国软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前，联想、北大方正、首信公司等国内主要IT企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极地推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。与此同时，电子政务也为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件，一批有竞争力的中小软件企业像北京美髯公科技发展公司、书生公司等脱颖而出。他们中间，有提供系统方案的，有提供平台软件的，有销售硬件的，还有做信息安全的，电子政务软件和信息服务业的空间会随着建设状态而不断调整，市场也将进一步细分，鉴于目前各个企业的实力分析，未来几年内，很难有企业可以形成这个行业的垄断。
三、市场竞争
自世界范围内的IT产业趋势下滑以来，在我国，电子政务成为国内外IT厂商的必争之地。权威统计结果显示：2003年度，电子政务领域营业额超过100亿元的企业4家，其中3家超过200亿元；营业额超过10亿元的企业家20，其中5家企业超过50亿元；营业额超过5亿元的企业6家。由此可见，在电子政务领域，没有哪个企业占有绝对优势。而在国家信息化系统建设和金字系统工程建设领域的厂商就达37家，其中有18家企业营业额超过10亿元，其余在1000-8000万元不等。而在电子政务领域著名的外资企业，当然也决不愿意在中国电子政务市场上销声匿迹，外企凭借他们的技术优势、品牌力量、专业的服务素质以及在国外电子政务市场的丰富经验，伺机抢占中国市场，一直是中国电子政务市场中不可能忽视的能量。我们在调查中发现，有至少15家外资企业活跃在我国电子政务建设领域，并且有部分企业异常活跃，它们是足以给从事电子政务建设的国内企业带来严重威胁的对手。
四、未来几年内，电子政务市场将继续保持上升势头
2004年8月，最新统计结果表明，自2003年7月至2004年6月，国内电子政务市场份额最大的100家企业，营业总收入为2477362.82万元，其中软件收入为948182.2075万元，比去年同期增长了35%，占到100强总营收的38%。软件收入虽然距离国外70%的比例仍有差距，但中国电子政务建设中软件和服务所占比例正逐年升高，这一事实表明，我国的电子政务市场正在逐渐改变重硬轻软这一异常现象。
电子政务发展的安全瓶颈
随着计算机信息技术的飞速发展，电子政务在政府实际工作中已经发挥了越来越重要的作用。可以毫不夸张地说，现在如果缺少了电子信息技术这个手段，或者说如果因为安全问题导致电子政务系统无法正常运行，大量的政府部门将完全无法进行正常的工作，将直接给地方的经济发展带来巨大的负面影响。
通过实地的调查研究，尤其是针对部分地区政府部门在电子政务应用中发现的问题进行总结，发现当前主要存在五方面的问题，应该引起各有关方面的高度重视
1.网络安全域的划分和控制问题
很显然，安全与开放是矛盾的，这个在电子政务的应用中也同样存在且显得尤为重要。电子政务中的信息涉及到国家秘密、国家安全，因此它需要绝对的安全。但是同时电子政务现在很重要的发展方向，一是要为社会提供行政监管的渠道，二是要为社会提供公共服务，如社保医保、大量的公众咨询、投诉等等，它同时又需要一定程度的开放。因此如何合理地划分安全域，通俗地讲，能让老百姓看什么，不能让老百姓看什么，在这两者之间寻求一个平衡点就显得非常重要。如一些单位采用VPN的形式进行某些业务操作，但是操作中的部分数据又想通过WEB方式给公众浏览，这时就存在在网络拓扑中WEB应该摆在什么位置、业务数据中心库应该摆在什么位置、如何利用防火墙等网络安全设备合理划分这些域等等问题。
而同时前一阶段正是由于政府公开的信息中过分强调了“安全”这个问题，弱化了“开放”，导致了很多政府部门在电子政务的实际应用中发挥不了多大的正面作用，甚至有负面作用的存在，如制作了一个网页以后无人定期进行维护导致与实际内容有所偏差，甚至有的是明显的错误等。在全社会广泛关注的情况下，一些部门为了迅速扭转在社会公众面前的形象，盲目地将一些信息公开化，导致了一些泄密事件的发生。
2.内部监控、审核问题
电子政务与电子商务的不同点在很大程度上是体现在对公网的利用率上。就像前面提到的电子政务模型中的政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化这一块，就基本是利用VPN等技术实现的专网。抛开公网的庞大黑客群体不谈，内部人员是否对网络进行恶意的操作和是否具有一定程度的网络安全意识，在很大程度上决定该单位网络本身的安全等级系数和防护能力。目前绝大部分单位都没有系统可以实时地对内部人员除个人隐私以外的各项具体操作进行监控和记录，更不用谈对一些非法操作进行屏蔽和阻断了。
3.电子政务的信任体系问题
电子政务要做到比较完善的安全保障体系，第三方认证是必不可少的。只有通过一定级别的第三方认证，才能说建立了一套完善的信任体系。
目前比较流行的或者说使用比较广泛的就是PKI信任体系。它包括了密码算法的选择、CPS的制定、捆绑的安全强度等等，但是不能忽视的一点是，这些都是基于电子商务的基础之上建立起来的。电子商务与电子政务毕竟是有很大的不同，如果我们只是简单地把PKI的电子商务应用模式应用到电子政务中来的话，虽然不能说是一团糟，但是它肯定会“水土不服”，出现问题将在所难免。
4.数字签名（签发）问题
在电子政务中，要真正实行无纸化办公，很重要的一点是实现电子公文的流转，而在这之中，数字签名（签发）问题又是重中之重。原因在于这是使公文有效的必要条件。一旦在这个环节上出了问题，可能就会出现很多假文件、错文件，严重的将直接影响政府部门的正常运作。但是，从目前的情况看，数字签名系统不但在实际操作中存在能不能接受的问题，而且系统本身也都不是很完善。
5.电子政务的灾难响应和应急处理问题
在2000年来临前夕，各个单位都对Y2K问题进行了全面准备，当中很重要的一项就是灾难响应和应急处理措施。两年多过去了，这类的措施已经部分或全部失去了作用，原因之一是政府部门在制定这些灾难响应和应急处理措施时，目标都比较局限于Y2K问题。在计算机技术飞速发展的现在，已经无法应付层出不穷的各类问题了。况且由于资金等因素的存在，建立全社会的响应中心、支援网络和数据灾难备份的基础设施等方面都存在着很大的隐患，一旦出现问题，后果不可想象。很多单位在进行网络规划的时候，根本就没有考虑到作为系统核心部分——数据库本身的安全问题，完全依赖于整个网络的防护能力，一旦网络的安全体系被穿破或者直接由内部人员利用内网用户的优势进行破坏，“数据”可以说无任何招架之力。
电子政务建设中的阻力
国务院前总理朱镕基曾经指出，政府的主要职能，在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。电子政务就是要将这四大职能电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。应该说，在电子政务实施这一环节上，技术层面讲，没有解决不了的问题，最大的难点还是在体制上。
一、资金上的困难
电子政务建设需要投入大量资金，这对于欠发达和贫困地区而言，是一个不小的挑战。在第三届中国电子政务技术与应用大会期间，有政府代表提出疑问，电子政务建设不是增加两台电脑，增加两个人手就能解决问题的，这需要巨大的资金支持，从基础设施，硬件配置、配套软件到网络运转和后期的维护，对于一些贫困地区来讲，资金从何而来？我国东西部地区经济发展不平衡，这是不争的事实。目前，以经济作为后盾的中国互联网络的发展很不平衡，数字鸿沟呈现进一步加剧的态势。报告显示，华东、华北、华南三地区的网站数量占全国总量的近九成，网站数量排在前四位的省市依次是北京、广东、浙江和上海，这四个省市的网站数量占全国网站总数的56.8%，并且域名数量占了全国域名总数的50.6%。资金短缺问题成为困扰一部分地区电子政务发展的头等难题。
二、观念上的陈旧
这里说的“观念”有两方面：一是传统行政观念的障碍；二是重“电子”轻“政务”观念。人浮于事，互相推诿，以公权谋私利、玩弄法外之权，官大于民，部门分割，由于受到封建社会官僚观念的影响，这些传统的行政观念长期存在于我国部分政府机关人员头脑中，受到传统观念的影响，“官老爷”始终处在高高在上的位子，办事效率低下，法制观念淡薄，给我国包括电子政务在内的各项工作造成了巨大的阻碍。
另外，皮毛关系倒置，重“电子”轻“政务”现象严重。目前，国内电子政务的采购额中硬件支出高达80%以上，软件和服务方面的投入相对较少即是明证。由于对我国电子政务建设的出发点和落脚点一知半解，加之受到“政绩工程”和“形象工程”概念的影响，部分地区电子政务建设成为“政府形象工程”，导致部分巨资购来的硬件设施成为摆设，这种现象的出现不是偶然的，一方面，受到传统观念的影响，硬件设施相对软件设施更为直观，更加显而易见，相反，软件设施的价值是难以用肉眼来判断的。另一方面，部分人员敷衍了事，本身并不情愿接收新的行政方式，只是为了应付检查，购置部分硬件，或者就是简单地购置一两套信息化软件。由此导致“电子” 大于“政务”的后果。实际上，信息化改造要对政府部门管理方式和整个业务流程进行肌体再造，是一个“脱胎换骨”的过程，这样才能根本上实现电子政务的初衷。
三、专业人才的缺乏
电子政务在我国已经开展了5年多的时间，但时至今日，一些地方政府部门在请一些专业的网络公司进行了电子政务工程建设后，长期请网络公司人员驻守，一旦网络公司人员离开电子政务系统运转就受到影响，有的地区在市、区级政府部门均实施了电子政务的前提下，真正的电子政务人才屈指可数，个别部门甚至没有一个人懂得操作电脑，在这种基础上建立起来的电子政务系统其运作情况可想而知。针对这一问题，中共中央组织部、人事部、国务院信息化工作办公室联合发布组通字〔2003〕1号《关于开展信息化与电子政务培训的通知》，通知规定，“开展信息化和电子政务培训的重点是县级以上领导干部和国家公务员”、“要发挥各级各类教育培训机构的作用，各级党校、行政学院以及其他干部教育培训机构举办的各类干部培训班、进修班，要把信息化与电子政务内容纳入教学计划。三个月以上的班次，学习时间不少于5天；三个月以下的班次，学习时间不少于3天。”
四、体制的不合理
党的十六大报告已经明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”因此，推动中国电子政务，不只是用电子手段履行政府的现存功能，而是要进一步深化行政管理体制改革，进行一次政府深入的本质性的变革。我们必须以改革的精神来推动电子政务建设，力争取得比较扎实的成效。部门分割，信息不对称是我国目前电子政务建设的一个重要瓶颈。大多数部门建立的信息网络没有互联互通，形成了一个个“信息孤岛”。部门内部、部门之间、部门与领导之间，难以在网络上直接沟通与交流。这给未来留下了成本隐患。
据统计，中国各级政府部门掌握着3000多个数据库、80%的社会信息资源。而能够互相连接的数据库不到30%，投入巨大资金的信息化工程往往只是方便了本单位、本系统的员工。由于各部门信息化资金由本部门支付，建设自上而下的网络，并没有考虑其他相关部门，重复建设相当厉害。未来的城市乡村要全面实现信息化，还有很长的路要走。而每向前走一步，需要的都是巨资。另外，统一规划也存在诸多的难点，信息化将建立的是一个高效的协作体，只有配合机构改革，如公务员及部门精简等才能得以实施，现阶段机构改革本身就是难点，要统一规划信息化网络更是阻力重重。
广东省，信息化指数居全国前列，但全省的信息网络要实现互联互通可能还需要3～5年的时间，要与其他省市及中央进行互通，可能需要的时间更长。
由于中国信息化走的是“信息化带动工业化”的道路，各单位大多采取的是“先上再改”、“摸石头过河”的方式，加上规划意识与协调机制的薄弱，未来也许要重建一套系统，或者需要大量的二次开发，或者等待智能化新技术出现，这些都涉及大量的成本，现行的建设也许只是一场预演。
五、法律法规建设滞后
我国正处于社会转型期，法律法规滞后，旧的生产力和生产关系之间的矛盾尚未完全解决，新的矛盾层出不穷，这必然引起部分人士对法律法规建设的质疑。由于现有的部分法律法规难以解决现阶段各种矛盾，直接导致新生事物遭遇层层阻挠，同时现有的法律法规在犹豫不决中步履维艰，这是一个恶性循环。但在我国社会的转型阶段，这是一种必然现象。电子政务的出现亦是如此，作为一种新生事物，现有的法律法规对我国电子政务建设过程中出现的各种矛盾束手无策，而屡遭挫折的电子政务建设带来的各种假象也使得相关法律法规的建设踌躇徘徊。
六、我国现阶段国情决定了电子政务建设的曲折性
首先，东西差距，西部地区经济环境，社会环境，网络环境虽然近几年得到了很大提高，但时至今日，电子政务在西部部分贫困地区建设成果几乎为零。包括部分省级网站，直至2004年8月份，有的刚开始建设或改造，服务性和高效性更是遥遥无期，部分地区、县级城市网站，几年来没有更新过，网上写的领导名单和电话，电话打过去都是空号，领导有的早就退休或调离了。一方面是管理者的问题，但就使用者而言，在我们的调查中，超过50%的人表示根本没想过在网上发条信息就“把事给办了”，互联网环境的落后也给西部地区启动电子政务建设带来了极大的难度。
电子政务建设决不是一蹴而就的，这注定是个长期、曲折的过程，我国现阶段存在的各种矛盾都在直接或间接地影响着这个21世纪最伟大的变革。我国现阶段的国情，决定了电子政务建设同样要走“共同富裕”的发展道路，部分有条件的先“富裕”起来，带动贫困地区，落后地区；贫困地区也要向先进地区借鉴成功经验，最终达到“共同富裕”。
前 言
20世纪90年代，在世界范围内，各国都在推动改革，与以往不同的是，这次改革，重点是政府自身的改革，这是一次全方位、全新模式的政府行政手段的革命。由美国开始，电子政务建设在世界各国迅速蔓延开来。
2003年底，联合国发布了对成员国电子政务的测评结果。结果显示，中国在191个成员国中排名第74位，位居中上水平。这一结果是在国际专家和有关政府官员的共同努力下，对联合国191个成员国的政府网站进行了43000多项测试后得出的。这是迄今为止对公共管理领域信息与通信技术应用情况在全世界进行的最新和最全面的一次调查。
1999年1月22日，由最高人民检察院、外交部、国家经济贸易委员会、信息产业部等47家部委办局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。这一工程，标志着我国电子政务建设全面展开。到2004年，在我国信息化建设不断取得新突破的今天，电子政务建设水涨船高，异军突起，在软件市场环境一度低迷的状态下，电子政务市场成为一匹不小的黑马，给IT产业孕育了新的希望。与此同时，开展已5年之久的我国电子政务建设也呈现出一个蓬勃发展的态势。
一、电子政务基础建设成效显著
截至2004年6月30日，调查数据显示，我国上网用户统计总数为8700万，上网计算机达到3630万台。网络国际出口带宽增长飞速，总数达到53.9G，CN下注册的域名数、网站数分别达到38万和62.7万，其中政府网站建设快速推进，总数量突破2万个。由此可见，前10年的发展取得丰硕成果，我国互联网事业正在持续快速地发展，并在普及应用上进入崭新的多元化应用阶段！互联网的影响正逐步渗透到人们生产、生活、工作、学习的各个角落。
二、电子政务市场商机无限，仍将继续保持快速增长势头
电子政务领域可谓商机无限——从总体上看，我国目前的经济增长仍然是投资拉动型的，主要是通过财政政策与国家投资、民间资本和国外投资三个渠道获取投资。在中国向全面市场经济转型的过程中，政府投资的主导作用非常明显，电子政务领域尤其如此。在今年投资环境明显改善的条件下，电子政务的市场容量可以想见。调查显示：从2003年7月至2004年6月，中国电子政务100强企业的电子政务营业总收入就已经达到248亿元之巨，与2003年相比同比增长18.1%，远远超出2002年的124亿元。因此，不妨大胆预测：2005年全年的电子政务营业收入将再攀新高。
三、电子政务相关法律法规环境得到进一步改善
2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布实施。该法规定，政府优先选用国内厂商的产品与方案，这一规定，使整个中国软件产业在国际巨头技术垄断、产品垄断、价格垄断下，有望在操作系统、安全产品、办公软件等方面获得突破。可以预计，大量国产化软件产品将挑起解决我国电子政务安全问题的重担。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，该法的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，它对提高政府机构执政水平，改变执政方式，管理方式提出了很大的要求。同时，将大大提高政府部门的办事效率，逐渐改变人们的生活方式，而电子政务在这个转变中起着举足轻重的作用，因此，该法也将直接推动我国电子政务的快速发展。下一步，我国在近期内应该陆续推出包括《电子政府法》、《电子交易法》、《电子签章法》《个人信息保护法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》《通讯多媒体法》等相关法律，以构筑我国电子政务法律框架。同时，有必要对我国的《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律进行修改。
四、“十二金工程”稳步推进，发展态势良好
由于金字工程的启动时间不同以及建设要求的差异，目前，我国“金关”、“金税”、“金卡”等工程已经取得了骄人的成绩。以“金关”工程为例，2002年10月，国家批准在全国41个直属海关所在地设立电子口岸数据之分中心，负责当地电子口岸应用项目运行维护和技术支持服务工作。截至目前，41个分中心已全部建立，电子口岸入网用户接近13万家。“金税”工程目前国家总投入近50亿元，到目前为止，原定的目标基本实现，运行情况良好，呈现出显著的经济效益和社会效益。目前，由于各种条件的限制，一些“金”字工程仍然处于起步和试运营阶段。今后一段时期内，随着数字城市概念的推广，金财、金盾、金安、金农等“金”字工程将是各级政府信息化建设的重点。
五、地区建设蓬勃发展
发达地区保持电子政务建设快速发展趋势，欠发达地区积极探索，寻求突破，加快电子政务建设步伐。北京、上海、山东、广东等一些发达省市继续加大电子政务建设投入，在维护更新原有设施、技术的基础上，进行了升级改造。积极开展电子政务技术培训，从人员上保证了电子政务系统的正常运行。陕西、内蒙古、甘肃、青海、新疆等省也加快了前进步伐，他们在积极借鉴发达省市电子政务建设经验的基础上，从本地实际出发，实事求是，通过利用自身拥有的稀缺资源换取资金来源，与广大企业开展公私合作以及吸收民间投资等途径解决自身电子政务建设的资金和技术等困难，不断探索出适合自己发展的新路子。
电子政务法律法规的建设
我国电子政务法律法规建设工作在摸索中前行。时至今日，我国在电子政务领域没有一部完全意义上的法律，这是令人遗憾的。一项法律法规的制定，是随着社会不断的发展，社会生活不断丰富的前提下，以树立新的社会规范为目的的政府改良举措。电子政务发展至今，它的每个环节与法律法规的各种条件相互影响，相互作用。一方面，电子政务的发展状态直接为有关法律法规的制定提供依据；另一方面，法律法规的实施也左右着电子政务的发展前程，制约电子政务的发展速度。更重要的是，纵观全球，电子政务立法可以说是当今世界立法的重点，要实现与世界接轨，尤其在我国加入WTO以后，电子政务立法的重要性和迫切性更是显露无疑。与世界发达国家相比，我国的电子政务立法工作进展缓慢。这里有体制的原因，有观念的因素，也有技术层面的问题。
电子政务立法迫在眉睫，势在必行。我国电子政务建设总体上仍处于初级阶段，业务水平不高，信息资源开发利用滞后，互连互通不畅，标准不统一等等问题严重阻碍了我国电子政务的快速和健康发展。电子政务的发展环境，尤其是电子政务法律法规建设方面，与我国电子政务建设现状严重脱节，大大制约了电子政务的发展。
截至目前，我国政府网站已突破2万个，越来越多的政府开始启动互联网平台，努力实现网上办公，同时，随着我国网民数量的急剧增加，有越来越多的人开始习惯从网上查询所需要的信息或进行网上报名，电子政务与更多的人开始了初期的互动。应该说，这一现象已将“立法对象的不确定性和难以掌握性”这一理论推翻。同时，电子政务管理权限等一系列具体问题急需法律法规的裁决，另外，随着互联网络的进一步发展，网络犯罪现象屡禁不止，除去技术因素，犯罪事实的确认及具体惩罚措施的有效性要通过法律来实现。从1995年至今，有几十个国家和国际组织，纷纷出面制定或正在制定相关法律法规。在我国入世的大好形势下，转变政府职能，实现政务公开不仅是我们自己的需要，而且也是我们实现与世界接轨，兑现我们入世承诺的前提条件。
2001年8月，国务院信息化工作办公室成立，这标志着我国真正开始了电子政务的立法阶段。同年12月，国务院作出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。2002年7月，国家信息化领导小组讨论通过和公开发布《关于我国电子政务建设的指导意见》，将电子政务建设纳入了一个全新的整体规划、发展阶段，及时制定和执行一批行政法规和规章制度，为今后正式立法奠定了基础。
目前，世界各国电子政务法律体系处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段。因此，在制定我国电子政务相关法律法规的同时，我们应认真总结发达国家电子政务法律法规的制定成果，借鉴成功经验，结合我国电子政务建设特色及我国国情，我们应推出包括《电子政府法》、《政府信息公开法》、《电子签章法》、《电子交易法》、《关于修改附书面交付义务的相关法令的法律》、《个人信息保护法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》《通讯多媒体法》等法律。同时，按照电子政务的特点对我国现有《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》以及《行政诉讼法》等法律进行必要的修订。
一、《中华人民共和国行政许可法》
《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)于2004年7月1日正式实施，这是一部制约、约束政府行为的法律，该法对提高政府执政水平，改变执政方式、管理方式提出了更大的要求。该法的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，以前在行政许可中存在的许多问题都有望得到深层次改进。
根据《行政许可法》的要求，各级政府工作要体现 “便民、参与、公正、及时”，要做到人民政府为人民，就必须推进政府管理创新和职能转变。按照这一要求，各地各级政府的应对措施，必然会向着加快审批制度改革，简化办事程序，实施一站式服务的战略方向发展。
为落实行政许可法，各级政府多会采用行政干预的方式，限期清理现存行政审批事项，并在“物理上”将相关审批部门的受理功能集中于一处，统一对外办公，体现便民；相关管理部门将为集中办公的各窗口单位，创建统一的数据交换平台，实现网上并联审批，简化手续，优化程序，提高时效。新的电子政务系统将替代原有的旧的独立系统，实现审批全过程的电子化，届时用户可利用因特网就地、就近申报，承办单位在网上予以受理，经政务外网和政务内网办理后从因特网上反馈结果或查询进度。
电子政务不仅是一种科技手段，而且因为减少了申请者、审批者的沟通程序，还是政府职能履行方式的转变。目前，一些地区政府的网站，只有地区要闻、风貌介绍、法规规章、招商引资等文字页面，较高级的省级政府网站也只是增加了办事指南、公众监督栏目，以及和所属各厅局的网站的链接。只有很少相对比较先进的电子政务网站有一些政务窗口，如工商登记的企业名称网上预查、网上年检、网上审批，税务的网上申报、网上税务登记，以及一些表格下载功能，但是这些政务功能所涉及的审批过程并不是很复杂，牵扯的部门和流程也相对很简单，网上的电子政务也只是起到了简单申请和辅助审批功能，一旦遇到多部门的联合审批，电子政务流程变得复杂时，行政审批就根本无法在网上完整实现。
因此，《行政许可法》的实施，政府职能的转变，都呼唤着电子政务的进一步发展。
二、《中华人民共和国电子签名法（草案）》
2004年8月28日上午，十届全国人大常委会第十一次会议在人民大会堂举行全体会议。根据委员长会议的决定，会议对《中华人民共和国电子签名法（草案）》（以下简称《电子签名法》）进行了表决并获得通过。随后国家主席胡锦涛签署了第十八号主席令，公布了这部法律（草案）。
《电子签名法》将于2005年4月1日起施行。
《电子签名法》共5章36条，该法的目的是“为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益”，并对法律所涉及的“电子签名”做出明确规定：数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。
电子政务的发展，首先离不开网络信任。《电子签名法》的颁布，使网络信任方面的问题得到根本上的改善。例如PKI技术，在网络信任方面，它涉及到电子政务、电子商务以及国家信息化的整体发展战略等多层面问题，是相关技术、应用、组织、规范和法律法规的总和，是国家综合实力的体现。
PKI是为网络用户、设备提供信息安全服务的具有普适性的信息安全基础设施。该体系在统一的安全认证标准和规范基础上提供在线身份认证，核心是要解决信息网络空间中的信任问题，确定信息网络空间中各种经济、军事和管理行为主体(包括组织和个人)身份的惟一性、真实性和合法性，保护信息网络空间中各种主体的安全利益。PKI技术采用证书管理公钥，通过第三方的可信任机构CA认证中心把用户的公钥和用户的其他标识信息捆绑在一起，在互联网上验证用户的身份。目前，通用的办法是采用建立在PKI基础之上的数字证书，通过把要传输的数字信息进行加密和签名，保证信息传输的机密性、真实性、完整性和不可否认性。一个完整的PKI系统由认证机构(CA)、数字证书库、密钥备份及恢复系统、证书作废系统、应用接口(API)五大系统构成。目前，世界各国，尤其是发达国家，已逐步认识到PKI涉及重大国家利益，是互联网经济的制高点，也是推动互联网发展、保障交易安全、推动电子政务和电子商务的支撑点。
目前我国PKI发展还面临许多问题，如：CA发证量不大、应用水平不高等，CA行业一度还面临无主管、无标准、无管理办法的“三无行业”的困境，特别是全国20多个省市各自为政，成立了许多不能互联互通的地方CA，人为地用新技术将市场进行电子割据，形成信任孤岛，有悖于建立全国统一电子商务市场的总体目标。究其原因，主要不在技术，而在应用环境，目前还缺乏法律依据，无法认定责任，而且我国总体信息化水平还不高，网上支付手段不完善，电子商务发展缓慢，网上交易需求不明显。
针对上述情况，我国确立了网络信任体系建设的目标：坚持科学发展观，制定科学可行的长远发展规划，保证国家网络信任体系的可持续发展和运行；制订并完善与信任体系相关的法规和技术标准，为网络信任体系的建设和运营提供完善的法律和技术依据；建成布局合理的国家网络信任体系并发挥作用，为国家信息化建设提供安全保障。
截至目前，全国已建成CA(CertificationAuthority)认证中心约80个，发放电子证书超过500万张，在金融、税务、报关、工商年检等行业和部门得到了广泛应用。标准化工作方面有了突破，首批9个技术标准已完成评审，即将由国家标准管理部门颁布，另外14个重要的技术标准和管理规范正在加紧制定，预计明年可全部颁布。另外，为解决我国CA间互联互通存在的问题，中国正在实施“CA互联互通示范工程”，工程将基于桥CA技术，对国内已建立的不同行业、不同地区、不同性质和体系各型的六个典型CA进行配套工程的建设，进行互联互通互操作，并开发互联互通标准规范和示范型应用。
《电子签名法》的颁布实施，为包括PKI等技术在内的电子政务发展提供了强有力的保障。