作者: 谢一帆
　
　　电子政务是以现代信息技术为基础进行的政务活动，是信息时代的必然产物。在世界范围内，各国政府为了提高服务质量，强化服务理念，相继开展了形式多样的电子政务实践，并在一定程度上推动了政府管理水平的提高和经济社会的发展。
　　电子政务的产生和发展伴随着新公共管理下的各国政府再造浪潮，而政府绩效改革是其重要内容。可以说，对绩效的考量已经遍及几乎所有政务活动，其中当然包括全球范围内迅猛推广、俨然成为未来政府重要趋势的电子政务。从公共管理的视角，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。而电子政务本身所具有的高投资、高收益、高风险、运营周期长以及投资不完全可逆的特点，则更加凸显了对其进行绩效评估的必要性和重要意义。　　
　　
　　一、世界范围内政府绩效改革的宏观背景
　　
　　绩效（performance）本身并不是一个新的概念。它在英文中是一个相当宽泛的名词，原意为“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、“完成”等，现在也可引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果”等。政府绩效，在西方又称“公共生产力”、“政府业绩”等，通常是指政府行使各项职能的绩效表现，最直观地表现为政府提供公共服务和社会管理的优劣好坏。一般认为，绩效包含经济、效率和效益三个方面，即“三E”。经济是指投入成本的最小化程度，效率是指投入和产出之间的比率关系，效益则表示产出对最终实现组织目标的贡献大小。自新公共行政以来，公平问题更加得到重视，并成为衡量政府绩效的重要指标，与前三者合称“四E”。
　　绩效评估是一种有效管理和控制政府的方式和手段。政府作为凌驾于社会之上的公共事务管理者，它也需要受到制约和控制。因此，政府绩效评估在公共管理中日益得到重视和推崇。同时，它也是当代全球化和民主化发展趋势的产物。自20 世纪70年代后，西方国家政府都不同程度地出现了服务效率低下、公共支出攀升等问题，预算赤字和财政压力使政府管理的合法性和公信力不断下降；各国公民权的实质性扩充，也要求进一步提高政府绩效，并进行有效监督与互动。在此背景下，西方各国的政府改革，均以改善绩效为重要主题，展开大规模的绩效管理与评估运动。
　　
　　1．理论背景：绩效评估是管理主义取向的产物
　　从广义上讲，管理主义是一个非常宽泛的概念，它可以和以英美为代表的盎格鲁—撒克逊民族的国家中的文化传统相联系，这种文化基础导致英美国家对于管理的信仰，远胜于世界其他国家。从狭义概念上讲，“管理主义”仅指20世纪80年代以来西方发达国家行政改革中的管理主义取向，尽管这些改革运动被冠以不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政、企业型政府、政府再造等，但却基本上描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新形态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范。
　　二战后，政府规模和职能的不断扩张成为西方各国的普遍现象。凯恩斯主义的兴起使得政府组织规模急剧庞大，政府职能几乎触及到社会生活的方方面面。这种政府职能的不断扩张，尽管取得了许多成功，但也失败不断，以致于出现了公共选择学派所提出的“政府失灵”现象。在新古典主义经济学家的眼里，市场不仅能纠正政府的种种弊端，而且市场的价值要远远超越政府自身的价值。一方面，市场能够提供更有效的激励机制，另一方面，市场可以带来更多的“自由”，为公众提供更多的“选择”。
　　因此，在西方各国开始普遍反思政府的治理问题，并试图解决传统行政模式所面临的危机之时，“市场”再一次成为人们优先选择的药方。同时，市场价值也赋予管理主义新的内涵。管理主义关注的重点在于政府公共部门内部，通过引进市场机制来完善政府公共组织。在管理主义的改革方案中，每一个公共部门，乃至每一个管理者都要为管理承担责任并体现公共服务的结果，这一点与传统行政模式下的听命于上级，严格照章办事的行为已截然不同。现在，公共部门的领导者和管理者们比以往任何时候都更加关心对自己的责任和结果的评价，以及如何改进自身的管理。因此，绩效管理作为一种新管理工具，已成为管理主义改革方案中的重要内容。
　　绩效评估对于提高政府绩效管理有直接的促进功能，是整个绩效管理体系的基础环节和核心功能。通过真实有效的评估过程，可以全面客观地把握管理信息，为落实其它绩效环节、全面提高绩效水平提供依据。不管人们愿意不愿意，不管评估结果是否令人满意，管理活动的结果都必须能够进行恰当评估。正如菲利克斯·A·尼格罗所言，如果无法衡量，就无法改善，除非能在绩效目标实现程度的衡量方法上取得共识，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的。
　　
　　2．现实背景：西方发达国家政府的绩效评估运动
　　在新一轮企业型政府改革实践中，西方国家政府大量借鉴了企业先进的管理理念和管理技术，逐步改造自己的治理模式、组织结构、管理技术更新等。相应地，绩效管理方法和工具也随之引入到公共管理领域，并结合公共组织的自身特点得到广泛应用。特别是在以英美两国为代表的当代行政改革方案中，政府绩效管理更是得以贯穿整个改革的过程之中。
　　
　　（1）英国政府的绩效评估运动
　　政府绩效评估应用最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英国。自20世纪70年代以来，由于英国政府面临着严重的财政危机、管理危机和信任危机，1979 年撒切尔夫人上台后就开始大力推行行政改革，运用私营部门的管理哲学和方法来改进政府管理，而绩效评估作为一种改进政府绩效的有效工具被引入公共部门，并得到了广泛应用。经过20 多年的发展，绩效评估已成为英国管理主义运动的重要组成部分。
　　从改革过程看，英国当代行政改革具有较强的延续性，虽然期间历经两届不同党派的政府，但改革始终是在原有的轨道上不断推进。其中，几次大的改革可以说明英国政府围绕效率战略所不断推进的绩效管理策略。这几个重要的改革措施依次为：雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等。
　　从总体来看，根据评估侧重点的不同，英国政府绩效评估的发展过程可分为效率优位和质量优位两个阶段。在1979年至1985 年，评估重点在于经济和效率，追求的是投入产出比的最大化；从1986年开始，随着效益和质量被重视，政府绩效评估的侧重点转向效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要地位。
　　雷纳评审、部长管理信息系统和财务管理新方案都是在效率优位阶段进行的。其中，雷纳评审采用的是传统问题诊断式的调查方法，它有利于操作层面上的效率改进，但也带有早期技术效率哲学的痕迹；部长管理信息系统是一个更加完整和全面的改善政府绩效的管理方案，它通过将绩效评估与目标管理、管理信息系统相结合，使政府绩效评估更具有战略性和持续性；而财务管理新方案则是部长管理信息系统的扩张、延伸和系统化，它推动了绩效评估在政府部门的规范应用。在这一时期，政府绩效评估已获得初步发展，评估内容、评估程序、普及度等方面都得到了很大的提高。
　　20世纪80年代末以来，英国推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动扭转了“效率战略”的改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。尤其是在“公民宪章”运动中，英国政府用宪章形式把公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受监督，以提高服务水平和质量。通过这一阶段的绩效评估工作，英国政府实现了绩效评估从侧重经济、效率向效益、质量的转变，从政府评估为主向公民评估为主的转变。
　　
　　（2）美国政府的绩效评估运动
　　1993年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立了由副总统戈尔负责的国家绩效评估委员会（NPR）。这场以权力下放、规制精简、市场导向为价值取向的政府再造运动，其推动实施主要来自于两个纲领性文件：一是1993年国会通过的《政府绩效与结果法》（The Government Performanceand Results Act ,GPRA），另一个是1993 年NPR 的报告《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》（FromRed Tape to Result: Creating A GovernmentThat Works Better and Cost Less--亦称“戈尔报告”）。
　　美国政府绩效改革的特点在于：第一，评估主体多元化。①作为实行三权分立的典型国家，美国国会在对政府的控制上发挥重要作用，而这又集中体现在财政预算方面，具体则由国会所辖的审计总署及各个委员会承担这一职能。②联邦政府的合法评估机构是联邦预算和管理局。按照法律要求，每个联邦机关都要向其提交年度绩效计划和绩效报告。同时，在州政府和地方政府也都由同预算管理相关的机关承担监督绩效预算的责任。③将公众纳入评估主体的范围，这能够适应顾客导向的要求，促使政府和公众形成良性互动，建立更好的服务供给机制，改善服务质量，提高公共生产力的水平。第二，重视法律的作用。作为世界上法律体系最为完整规范的国家之一，美国在政府绩效改革过程中仍然借助于法律的力量。除了《政府绩效与结果法》之外，国会又通过和修订了14 部法律，以建立一个相互关联的立法网络，彻底改变政府的管理文化，这主要包括财务管理、信息技术和财政控制等关键领域的改革立法。第三，重视财政控制的方法。相对于人事控制而言，美国政府更为注重在财政方面的有效监督和制约，运动预算控制的工具，从而形成了对公共部门提高生产力的真正激励。　　
　　
　　二、当代西方政府绩效评估的主要特征
　　
　　综观20世纪70年代以来新公共管理下的绩效评估在西方发达国家的发展，可以总结这一时期的绩效评估体现出如下特点：
　　
　　1．政府绩效评估是一种以结果为本的控制
　　传统公共行政由于受官僚制的影响，评估多注重过程和规则，而很少衡量结果。
　　政府绩效评估作为改革与完善公共部门内部管理的措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。如1983年英国在721个评估指标中，效益性和服务质量评估指标分别是7 个和15 个；到1989 年，在2327个指标中，分别是556个和110个，大大提高了效益和服务质量方面的评估比重。1993 年美国在国家绩效评估中把政府绩效界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规则中解脱出来，发挥其积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅对规则负责。因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对顾客负责；既要提高效率，又要保证效能。
　　
　　2．政府绩效评估是一种顾客至上的管理机制
　　新公共管理由于其市场化的取向，从而促成了政府绩效评估以顾客即公众满意为标准，体现了顾客至上的市场化理念。因此政府绩效评估强调必须以顾客为中心，以公众的需要为导向。为此，应倾听公众的声音，按照顾客的要求提供服务，并为公众提供选择的机会。1993年克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。1994 年美国国家绩效评估委员会专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。由此可见，政府绩效评估为改善政府与公众的关系、加强公众对政府的信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了具体措施。
　　
　　3．政府绩效评估的主体多元化
　　这体现在评估过程中有公民和顾客的广泛参与，同时由单纯的政府内部评估发展到社会机构进行评估。如美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年来与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或者市的政府绩效进行评估，并发布评估报告；一些州政府在对其部门年终绩效进行评估时，也往往请专门的评估机构进行评估。但不管是政府机构还是民间机构评估，都将公众满意度作为评估的最终标准。20 世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度的指标在评估指标体系中大幅增长，加拿大等国还进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升公众的满意度作为政府绩效的目标。
　　
　　4．政府绩效评估正向制度化和规范化转变
　　这表现在两个方面：第一，绩效评估成为政府机构的法定要求。美国《政府绩效与结果法》规定，“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府绩效挂钩；英国《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序；日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。第二，绩效评估机构得以建立和健全。如英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府的绩效评估；美国联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，审计总署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。　　
　　
　　三、电子政务绩效评估是提升政府绩效的必然要求
　　政府绩效评估作为一种新的公共管理理念和实践，已经遍及世界各国，而电子政务作为政务活动的重要形式和政府管理的必然趋势，无疑也应当接受绩效评估，它具有政府绩效评估的所有积极意义和正面价值。
　　
　　1．电子政务绩效评估有利于切实改善政府绩效
　　电子政务的实质即是以信息技术优化管理创新，以绩效为导向的绩效再造工程。
　　电子政务的绩效评估能够帮助政府及时发现电子政务建设中存在的问题与不足，有针对性地采取改革措施。通过改善现状，强化管理，可以推动政府更为合理有效地利用信息技术和网络资源，从而直接提高行政效率。
　　电子政务绩效评估的特点之一就是将公民作为重要的评估主体，这体现了顾客导向这一新公共管理的基本理念。公民作为电子政务的直接受众参与评估，可以最直观地体现评估的满意特征，了解公民对电子政务发展水平的满意度，以此为基础改善公共服务的质量和水平。同时，公民参与评估有利于按照公民的需求和意见来设计工作流程和工作方式，改变传统的政府本位主义，推动实现以公民为中心的电子政府。要提高公民在政府事务中的地位和话语权，电子政务的发展可谓一条捷径，而在电子政务的绩效评估中做出民本导向的设计和安排则是有效而可行的措施。
　　
　　2．电子政务绩效评估有利于有效抵御建设风险
　　在世界各国推进电子政务的进程中，无论是在信息基础设施较为发达的西方国家，还是刚刚起步的发展中国家或转型国家，电子政务项目失败的案例比比皆是。通常信息化项目都存在高风险，相对于一般信息化项目（如企业信息化）而言，电子政务项目的涉及面更广，关系更复杂，经验更少，不确定性更大，因此，风险也更高。
　　随着信息化建设的深化和推进，国际上越来越多的研究已经表明，电子政务项目失败的可能性极高，具有高度风险。国际知名信息咨询机构Gartner公司2002年5月的研究指出，全球大约60%的电子政务项目均为失败或部分失败。2003年11 月，联合国在年度全球电子政务报告中指出，无论是发达国家还是发展中国家，普遍存在电子政务整体成本效益不高的现象，发展中国家表现尤为突出，其项目失败率高达60% — 80%。
　　在此情况下，应该发挥绩效评估在抵御电子政务建设风险、防范项目失败方面的重要作用：在宏观上做好与项目相关的产业发展规划，微观上完善项目的立项可行性分析，提前审查影响项目绩效的要素；全程管理项目的关键环节，监控项目的流程绩效，做好全面质量管理；核查项目的结项汇报，审查项目的各项指标，总结经验教训，继续开展新一轮的项目。
　　
　　3．电子政务绩效评估有利于培养政府绩效文化
　　绩效文化是一种以评判政府治理水平和运作效率为核心的价值观，它能够规范、引导和调整政府的绩效管理行为，是政府管理创新与发展的推动力。绩效评估的推行必须伴随组织文化的相应变革。市场经济的发展和日趋浓厚的政府绩效评估氛围，在客观上促成了绩效文化的构建，使其在政府组织文化中日益占据重要地位。
　　电子政务的产生和发展本身即以提升政府绩效为导向。通过电子政务绩效评估的具体实施及对其内容、标准、程序、形式等的宣传，能够提高政府及其工作人员的绩效意识，在施政过程中更加注重“四E”的实现。同时，有利于进一步提高行政活动中的服务理念和责任意识，将公民满意作为政府工作的使命和宗旨，树立公民取向亦即民本主义的绩效观。反过来，良好的绩效文化也可以促进电子政务绩效评估工作的长期化、规范化和制度化。