2001年初，美国审计总署的审计报告指出，联邦政府中容易发生欺诈、浪费和滥用权力行为的高风险领域已由10年前的8个增加到22个。为规范政府行为，提高行政绩效，美国总统布什于当年7月提出一项改革战略——“总统管理议程”，旨在改进人力资源、竞争性采购、财政绩效、预算与执行的管理，加强电子政府建设。作为电子政府建设的核心内容之一，联邦总务署于2002年7月开始建立电子政府差旅服务系统（EST），启动了联邦政府差旅管理改革，迄今已取得卓著成效。改革的基本情况
除了宏观背景的影响，来自政府自身和市场的因素直接引发了联邦政府差旅管理改革。
——传统管理的积弊触发了改革。很多年来，联邦机构都有各自的差旅程序和系统，这种分散管理体制越来越不适应现代公务要求：一是效率低。尽管商务现货供应（COTS）和政府现货供应（GOTS）方式已日益流行，多数联邦机构仍在沿用纸质的差旅计划、付款凭单和手工报销程序，或单机自动化管理；二是成本高。纸质文书的制作和传输成本远高于电子文本，此外联邦机构还要承担系统维护升级费用，更重要的是由于差旅服务分散采购，很难获得优于市场的价格；三是管理难。在联邦机构内部，差旅行程由各司、处甚至个人安排，这不仅导致了统筹不力、程序脱节和重复劳动，而且使联邦机构无法全面掌握差旅情况并实施监管。
——旅行市场的滑坡推动了改革。有的联邦机构将差旅委托给差旅管理中心管理，虽然属于小额集中采购，但仍得到了一些优惠服务。但是，近年来市场不景气，航空公司、酒店等旅行服务企业给差旅管理中心的佣金大幅度削减。因此，联邦机构不仅不能得到优惠退款和免费服务，而且还得交纳平均每趟75美元的差旅管理费，联邦政府每年花在差旅计划、预订和文书方面的费用近1亿美元。
——私营企业的经验激励了改革。很多私营企业购买了电子差旅服务，通过网上自助服务来预订机票、酒店和安排行程，同时与信用卡公司合作，加强差旅费支出、报销和现金管理，既防止了违规行为发生，又获得了更多优惠退款，使政府差旅管理相形见绌。
——差旅管理发展趋势牵引了改革。一些政府机构采用应用服务供应商模式（ASP）将差旅管理服务外包，直接登录ASP的系统订购服务。ASP的系统与政府机构的财务系统连接，使差旅过程透明化。这使政府机构既可以更好地利用市场资源，又省去了开发和维护系统的麻烦。
改革面临两种路径选择：一种是改良各联邦机构的差旅管理系统和手工操作方式；另一种是建立联邦政府统一的差旅服务系统，并与各联邦机构以及信用卡公司、差旅服务商联网，提供网上服务。经测算，后一种方案每年可节约财政资金3亿美元，预期投资回报率为649%。因此，总统管理与预算办公室决定彻底整合现有系统，优化操作流程，建立联邦政府统一的差旅服务系统。据此，联邦总务署确定了ETS开发设计的原则：建立基于互联网的、覆盖各联邦机构的差旅服务系统（国防部另有一套适用于军方的国防差旅服务系统，但与ETS不冲突，二者共享资源）；在系统中嵌入统一、简明、标准化的管理程序，建立费用支出模型，以减少差旅开支；让差旅管理制度和工作流程通俗易懂、方便操作；营造以最佳价值差旅为导向的政策环境。ETS的建立及其功能特点
联邦总务署通过公开招标，与3家差旅服务公司（CWGT、EDS、NGMS）签订了10年的ETS应用服务合同。这种合同属于不定期交付和不限定数量（IDIQ）合同，即双方只约定合同期内采购服务总金额的上下限，不确定每次采购服务的金额和时间，这给随时发生的差旅行为带来了极大的灵活性，同时，它将预期服务需求打包采购，因而能够争取到最多的价格优惠。具体服务项目的价格在签订ETS合同时就通过竞争确定下来，联邦机构订购差旅服务时不需要再作比较和评估，从而减轻了询价议价的负担。当差旅频度高、数量大时，还可以争取额外的价格折扣。
ETS通过互联网帮助联邦机构对差旅进行端到端的管理。登录ETS，出差人可以按照统一标准，自定或由服务商帮助制定差旅方案，订购交通、食宿等服务；联邦机构可以审核详细行程、估计费用，测算出差补助数额；服务商的系统可以输出差旅费数据到联邦机构财务系统终端，帮助出差人报销费用，款项自动分割支付到出差人账户和政府定点服务企业的账户，同时提交标准化的报告，并提供当期和历史数据查询服务。
ETS服务的特点：一是价格优惠。出差人随时订购差旅服务，都可以享受联邦总务署与服务商约定的政府优惠价；二是成本低廉。联邦机构不仅节省了系统维护升级的费用，而且通过网上订购降低了交易成本；三是使用方便。ETS的服务延伸到每个联邦雇员的桌面，不管是在办公室、家里，还是在宾馆、火车站、机场，只要有互联网的地方，都可以用电脑、手机等方便地登录ETS，制定旅行计划，预订交通食宿，报告差旅情况，申请报销费用，从而实现了远程一站式服务；四是行程优化。由服务商策划行程，节约了差旅费用，缩短了旅途时间；五是标准统一。通过将统一的政策标准植入系统，设置刚性技术门槛，杜绝了超标准、超规格服务，同时也缓解了机构之间、部门之间差旅待遇的苦乐不均。
美国联邦政府差旅改革有3个特点：一是体制改革与技术革新紧密结合。针对管理分散和技术落后这两个导致差旅管理效率低下、成本高昂的根源，改革明确了建立统一管理体制的方向，同时大力推动业务系统研发和网络技术应用，保障改革稳步推进；二是统一管理与多方协作相互协调。在ETS组织架构中，总统管理与预算办公室负责决策与监管，联邦总务署负责组织协调，各联邦机构负责实施并定期报告执行情况，差旅服务公司依约向联邦机构提供服务。运行过程中，决策管理部门充分听取服务对象和服务商的意见，并吸收各联邦机构的代表参与决策建议和管理；三是政府管理与市场机制各司其职。联邦政府以节省纳税人的钱、提高公共服务水平为己任，一方面改革差旅管理体制，优化差旅服务流程，一方面加强市场监管，强化集中采购，充分运用价格竞争、合同管理等市场手段满足各部门的服务需求。这些特点既反映了改革的基本原则和思路，也促进改革实现了预期目标：
——降低了行政成本。一是通过IDIQ合同实施批量采购，节约了差旅本身开支。例如，退伍军人事务部2007年节约89万美元；二是由于系统自动化管理取代手工计划、审批、报销管理，降低了管理成本。例如，交通部、健康与公众服务部2007年分别节省此项费用402万美元和230万美元。仅网上预订吃、住、行其中一项，联邦政府平均每笔就节约21美元。据测算，ETS全面推广后，联邦政府差旅管理成本将降低一半；三是ETS应用后，联邦机构省去了系统研发和维护成本。而且，即便原来各联邦机构各自的系统比手工操作节省费用，从联邦政府整体来看也是不经济的。
——提高了行政效率。ETS整合了各联邦机构原有的250多个分散的差旅预订、授权、审批和结算系统的功能，统一了操作规范，使用方便快捷。例如，它使联邦政府网上订购差旅服务的比率从6%提高到60%，出差费用结算报销过程由7天缩短到3天，减轻了出差人策划行程、订购服务、报销费用等负担，也极大地提高了差旅管理效率。
——规范了政府行为。联邦政府差旅政策规定详尽复杂，仅出差到不同地区的食宿标准就有很多等次，例如：在北卡州的Fayetteville市每天食宿标准分别为49美元和85美元，而在弗吉尼亚州的Fredericksburg市分别为54美元和74美元。ETS植入了政策规定和各项标准，设置了统一的操作程序和文本制式，使得出差人能够轻松地办理全部手续，减少了查询政策的时间，也促进了《联邦差旅条例》的贯彻实施，防止了执行过程中的偏差。同时，出差的人员、地点、行程、开销、审批过程等在系统中一目了然，便于监督管理。
启示及建议
近年来，我国中央国家机关认真学习实践科学发展观，按照建立节约型政府、绩效政府的要求，着力加强差旅和公务接待管理，提高了政府绩效，降低了行政成本，规范了职务消费，促进了廉洁从政。现借鉴美国联邦政府的经验，提出进一步深化改革的建议：
——建立集中统一的差旅管理体制。2006年，国管局起草并由中办国办印发《党政机关国内公务接待管理规定》，随后，财政部、国管局又制定中央国家机关出差和会议定点办法及开支标准，完善了差旅制度标准体系。但是，目前的工作重心主要侧重于政策层面，中央国家机关差旅管理在体制上仍然是分散的，致使一些症结难以根治：一是效率不够高。各部门都要耗费精力对差旅进行管理，出差人必须花时间设计出差方案，查询机票、火车票、宾馆；二是底数不清楚。中央国家机关一年出差的人次、费用没有精确的统计数据；三是经济性较差。一方面表现在差旅管理的人力成本较高，另一方面表现在订购服务不能够实现价格最优。例如，市场上有全价和3折的同程机票出售，在现行体制下购买其中任何一种都是不违反规定的，缺乏对节约财政经费的约束和激励机制。因此，建立中央国家机关集中统一的差旅管理体制势在必行。
——通过强化服务采购规范差旅管理。美国联邦政府在运用行政手段统一差旅管理的同时，通过强化集中采购扩大竞争，提供质优价廉的差旅服务。近几年，我国政府集中采购额逐步上升，但服务采购所占比例较小。中央国家机关应在实行出差定点住宿的基础上，强化差旅服务采购：从横向来说，可将各部门差旅集中起来一揽子采购，实现规模经济效益；从纵向来说，可将一次差旅的各个服务环节打包采购，这样不仅可以扩充采购项目，节省行政经费，而且省去了出差人设计行程、逐一订购食宿交通的麻烦，同时还可以使差旅透明化，防止超标接待和公款旅游。
——加强系统建设和网络技术应用。目前，中央国家机关多数部门尚未建立差旅服务系统，更谈不上形成网络格局。同时，财务系统只反映借支和报销金额，不能记录差旅全部过程的完整数据。因此，无论从适应电子政府建设要求、改进差旅服务、提高差旅效率来说，还是从加强成本费用分析、控制行政开支来说，都有必要建立统一的中央国家机关差旅服务系统，提高差旅管理和服务水平。
——利用市场机制提高差旅服务水平。在美国，不管是ETS合同竞标还是合同履行过程中，都存在激烈的竞争，迫使服务商提供质优价廉的服务。此外，联邦总务署尽可能地将大宗服务外包，使客户得到更加专业的服务，同时也将自身解脱出来，集中精力抓好组织协调和监督管理。中央国家机关在进行差旅制度设计时，也应充分利用市场竞争机制，适当运用服务外包手段，在节约采购资金同时，降低管理成本，提高服务专业化水平。
作者单位：国务院机关事务管理局