——对采购前阶段精细化管理的解读
章辉

政府采购管理是一项系统工程，而贯彻其中的管理理念则是灵魂和精髓。从政府采购制度建设的发展阶段来说，当政府采购制度由初创、发展阶段开始步入成熟阶段时，政府采购的管理理念也必须随之转变。这就是由过去抽象的、笼统的、甚至模糊的政府采购管理理念，转向科学化、精细化的政府采购管理理念。

在政府采购实践中如何正确体现、科学把握政府采购精细化管理的理念，则是确保该项管理理念不流于形式、切实发挥作用的关键。本文作者从政府采购流程的视角，将政府采购全过程分解为采购前、采购中和采购后3个不同的阶段，再根据不同政府采购阶段的不同特点，对政府采购精细化管理理念进行具体分解，目的是将政府采购精细化管理的理念落实到政府采购的各个具体环节，从而确保政府采购达到既定的目标。为此，本刊将分3期刊登此文，以飨读者。

 采购前的政府采购精细化管理理念主要体现在3个方面：完善政府采购预算的编制办法，控制政府采购预算编制中的委托—代理风险，统筹各类政府采购资金、提高采购资金的使用效益。

完善政府采购预算的编制办法

目前我国政府采购预算编制中存在的主要问题是：政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制，更没有在部门预算中逐项列示，且政府采购预算编制简单粗糙，尤其是很多公共支出项目不能细化到政府集中采购目录中去。显然，这种预算的编制办法使后续的政府采购工作失去了监督的客观依据，政府采购预算约束软化，并使得政府采购出现随意性、盲目性的非制度化特征，产生形式主义和小规模、低效率的浪费现象。

政府采购精细化管理理念在政府采购预算编制中的体现，就是要完善政府采购预算编制办法，解决政府采购预算编制滞后、采购活动计划性和程序性差的问题。

第一，规范政府采购预算编制程序。我国部门预算的编制程序习惯上称为“二下二上”，为减少部门的工作量，根据财政部的规定，从2001年开始，作为部门预算组成部分的政府采购预算只在“二上”时编报。显而易见，财政部门仅仅是从总量上控制了各部门可使用资金的数量，至于政府采购的具体项目、采购项目的合理性则缺乏相应的控制。鉴于此，规范的政府采购预算编制程序应主要包括：（1）存量评估。即对现有的工程、货物和劳务的数量、质量以及服务年限进行科学评估。（2）需求量预测。即根据公共服务范围的调整、公共部门规模的变化、公共设施的更新与扩建，并结合财政支付能力、就业和经济发展趋势的预测，估计未来所需政府采购的工程、货物和劳务的数量。（3）政府采购预算编制。一是基层单位根据存量和需求量预测，汇总编制政府采购预算建议数并上报主管部门，列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目数量、单价（填表时的市场价格）、计划采购时间等内容；二是主管部门对基层单位编制的政府采购预算进行审核、汇总后形成部门政府采购预算，并按部门预算规定时限上报财政部门；三是财政部门对照集中采购目录和政府采购限额标准，逐一进行审核，并出具“部门政府采购预算编制情况审核意见书”，对没有按要求编制政府采购预算的，要求重新编制；四是本级人大批准预算，预算编审中心对部门预算中的政府采购预算进行汇总，形成本级政府采购预算。（4）采购后的运行和维修成本评估。评估政府采购项目所形成的公共性资产今后的运行和维修成本，并预测其对预算的影响，形成今后政府采购预算编制的参考资料。

第二，强化政府采购预算编制的审核。一是审核采购项目的完整性。具体包括采购项目是否存在漏报，采购项目是否具体明确；二是审核采购项目的合理合法性。包括项目安排是否合理，是否有资金保证，采购“档次”是否合理合法，采购估价是否合理，是否存在高估或低估的情况；三是审核采购项目的真实必要性，防止采购单位将来截留、挪用财政资金；四是审核采购项目的关联性。即审核采购预算的编制是否存在着人为肢解和拆分采购项目的问题，避免采购单位化整为零规避政府采购或公开招标等问题的发生，审核是否存在无关项目人为整合的问题，避免采购单位利用混淆采购项目界线套用财政资金。

第三，政府采购预算编制与预算执行分离。改革部门上报采购计划、财政预算部门审定计划的做法，将政府采购预算编制与预算执行分开，预算部门只负责编制政府采购预算，不管政府采购预算执行；预算执行部门只按照政府采购预算具体执行。这样各司其职，才能保证政府采购预算编制与执行的严肃性、公开性，提高政府采购预算编制与执行的透明度。

控制政府采购预算编制中的委托—代理风险

政府采购预算编制存在着多级委托—代理关系，其中，终极委托人是纳税人，终极代理人为政府采购预算的使用单位。委托人与代理人由于地位和信息的不对称，可能出现代理人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人利益受损的情况，也可能出现代理人利用信息优势，诱使委托人签订有利于代理人的契约。

针对政府采购预算编制中的委托—代理风险，实施政府采购精细化管理，就是要一方面改变委托人的信息劣势，另一方面设计有利于代理人按委托人意愿行动的激励机制。

第一，加强信息公开与实施公众监督。当前的政府采购预算编制信息只是在预算使用单位、主管部门、财政部门与同级人大之间传递，而将政府采购预算编制的最终委托人——纳税人排除在外。这种制度安排，一方面有各级代理人合谋违背最终委托人意愿的可能；另一方面，不利于发挥公众监督与舆论监督的作用。因此，笔者认为，每一年度的政府采购预算编制的全过程，首先在政府内部公开，接受各部门之间的检举监督。其次，通过媒体向社会公众公开，自觉接受公众的监督。同时，在政府采购预算编制过程中引入听证制度、信息查询与咨询制度，使公众尽可能多地了解政府行为和政府开支的合理程度，了解每一个项目的合理性。

第二，实施项目化管理与绩效承诺制度。政府采购预算中货物采购与服务采购预算，由于采购对象大多是标准化产品，且供应商之间的竞争较充分，在定额控制并配以适当激励措施的情况下，一般能得到很好的控制。而工程采购预算的编制，由于受各类不可控因素的影响较大，且专业性强，该类政府采购预算的编制客观上对预算使用单位的依赖性较大。而通过实施项目化管理与绩效承诺制度，则能够有效约束代理人的利己行为，达到防止工程类项目政府采购预算膨胀的目的。

具体操作是：在政府采购预算资金使用单位上报预算建议数时，同时提交项目申请与绩效承诺书，对于项目的目标、财务计划、人员编制等都要有详细的说明及承诺。在预算审批过程中同样对绩效承诺书进行审查，审查通过后允许立项，设立专门的账户，对工程采购项目经费进行单独核算，而此时承诺书将成为相关部门行动的考核标准。在预算年度终了时，执行机构必须提交年度报告，比照承诺书，说明本年度的资金使用状况。项目全部完成后，也需要比照承诺书，对项目进行效果评价，并将结果上报人大，对于未达到承诺标准的追究相关人员的责任。于是，通过项目管理和绩效承诺的双重制度保障，可以促进工程类政府采购预算编制的精打细算，约束代理人的行为，并促进财政性资金的有效利用。

第三，改变预算资金供给者在预算编制中的被动地位。在传统的预算编制中，预算资金的使用者处于信息的垄断地位，主管部门难以准确评估预算资金使用者提出的预算方案。因此，在政府采购预算编制中，主管部门、财政部门乃至人大只能是被动地应对预算资金使用者的要求。但是，如果在提供同种公共物品的资金使用者之间引入竞争机制，通过向多个部门就某项公共物品进行招标，由他们提出相互竞争的政府采购预算方案，这样，即使不能保证实现最优的预算资金使用效果，但至少可以选择一个报价最低或接近真实费用的部门来提供公共物品，同时，也改变了预算资金供给者在预算编制中的被动地位。

统筹各类采购资金，提高资金的使用效益

落实政府采购资金，同样是采购前政府采购精细化管理的一个重要方面。从我国政府采购资金构成比例看，虽然是以预算内资金为主，但预算外资金和自筹资金所占比例也很大。政府采购资金来源多元化，从表面上看有利于充实采购资金，但也会出现部分政府采购资金管理与监控的“真空地带”，并形成政府采购资金的支付风险。为此，贯彻政府采购精细化管理理念，在统筹各类政府采购资金方面要做到以下两点：

一是将预算外资金纳入《预算法》的规范范围。我国《预算法》只是规范了预算内资金，并没有约束预算外资金，而《政府采购法》中的政府采购资金则是指财政性资金，包括预算内资金和预算外资金。这种《预算法》与《政府采购法》在资金范围上的差别，不仅破坏了预算编制的完整性，而且不利于发挥政府采购的宏观调控功能，甚至成为部门规避政府采购资金监控的挡箭牌。

二是政府采购资金一律拨入政府采购资金专户。在我国政府采购实践中，政府采购资金支付的方式并不统一。一般而言，属于财政预算内项目的，采购资金一般都直接进入国库支付中心。而预算外资金、单位自筹资金的采购项目，情况就多种多样。政府采购资金不能统一进入政府采购资金专户实施统一管理，极有可能引起政府采购资金的支付风险，从而给政府采购的声誉以及政府采购工作的顺利开展带来不利影响。因此，为加强对政府采购资金的管理，政府采购资金收支（包括预算内资金、预算外资金和自筹资金）都应由设在专业银行的政府采购资金专户加以反映，政府采购支出一旦发生，采购资金则由政府采购资金专户直接拨给商品和劳务供应商或工程承建单位。

采购合同签订后，政府采购面临的主要问题是采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵等。贯彻政府采购精细化管理理念，通过构建签约供应商的跟踪信用评价体系与完善政府采购的信息反馈制度，可以有效降低采购后各类问题发生的可能性。 构建签约供应商的跟踪信用评价体系 签约供应商跟踪信用评价体系的主要功能是：将供应商在政府采购合同签订以后的表现通过指标量化并打分，再根据分值的高低将供应商区分为不同的等级，作为决定供应商是否进入供应商备选库或参加政府采购活动的主要参考依据之一，从而约束供应商在签约后的表现，鼓励供应商认真履行采购合同、提高售后服务质量。合理设计签约供应商跟踪信用评价体系的指标，保证该评价体系的科学性与可操作性是该项制度能否得到有效推广的关键。笔者认为，指标的取舍应遵循宁简勿繁、易于采集、便于操作、反映客观全面的原则。鉴于此，笔者对签约供应商跟踪信用评价指标体系的设想如表1所示（见表1）。 完善政府采购的信息反馈制度 政府采购信息反馈制度有助于及时全面了解和掌握政府采购活动的实施情况，减少投诉和工作失误，有针对性地提高采购质量和采购资金使用效率，有助于备案各个时期政府采购的成功经验和工作教训，防范与避免前期采购风险的重演。政府采购信息反馈主要包括供应商反馈、采购人反馈与评审专家反馈3个方面。由于不同信息反馈主体对政府采购活动所关心的内容不同，因此，针对不同政府采购信息反馈主体所设计的信息反馈表也有所差异。但通过综合分析各类主体对某项政府采购活动的信息反馈，就可以大致得到一个较全面的认识。供应商反馈内容涉及供应商对本次采购活动“三公”原则贯彻情况、采购程序的执行情况、公证人履行职责、评审专家、采购中心工作人员的看法、采购资金交付的满意程度以及对政府采购工作建议等7个方面（见表2）。采购人反馈内容涉及采购人对本次采购活动的“三公”原则贯彻情况、采购程序的执行情况、对采购中心工作人员的看法、采购物品及售后服务的满意程度以及对政府采购工作建议等5个方面（见表3）。评审专家反馈内容涉及评审专家对本次采购活动的“三公”原则贯彻情况、采购程序的执行情况、采购方式的选择、专家工作的独立性、对采购中心工作人员的看法以及对政府采购工作建议等7个方面（见表4）。完善的政府采购信息反馈制度就是要在每次政府采购活动的终结，由政府采购管理部门向以上各类反馈主体发放信息采集表，收集反馈信息，并完成信息的整理与存档工作。目的是通过政府采购精细化管理，综合分析供应商、采购人和评审专家的信息反馈，发现政府采购工作中存在的问题，促进政府采购制度的完善，控制政府采购的风险，并为今后的政府采购活动提供宝贵的参考资料。 （作者单位：上海金融学院财政系） 表1  签约供应商跟踪信用评价指标体系 一级指标 二级指标 权数 得分 指标区分度或依据 1．合同执行（35％） 11 合同变更     未变更、部分变更、大部分变更 12 执行时间     按期、延期 2．产品验收（35％） 21 产品质量     达到、基本达到、未达到 22 产品要求     满足、基本满足、未满足 23 产品规格     达到、基本达到、未达到 3．售后服务（30％） 31 服务效果     好、一般、不好 32 服务态度     好、一般、不好 33 服务时效     及时、不及时 4．总分： 结论： 优：100－85分；良：84－75分；中：74－60分；差：60分以下   表2  政府采购信息反馈表（供应商） 项目编号： 项目名称： 采购方式： 1．对本次采购活动的看法 11 公开 是□；否□ 12 公平 是□；否□ 13 公正 是□；否□ 2．对采购程序的看法 21 是否严格按采购程序 是□；否□ 3．对公证人的看法 31 是否公正 是□；否□ 4．对评审专家的看法 41 是否公正对待供应商 是□；否□ 42 评审是否客观 是□；否□ 43 是否滥用职权 是□；否□ 5．对采购中心工作人员的看法 51 服务态度 好□；一般□；差□ 52 公正廉洁 是□；否□ 53 工作效率 高□；一般□；低□ 6．关于采购资金 61 到位情况 按时□；不按时□ 62 结算程序 繁琐□；简便□ 7．对政府采购工作的建议：   表3  政府采购信息反馈表（采购人） 项目编号： 项目名称： 采购方式： 1．对本次采购活动的看法 11 公开 是□；否□ 12 公平 是□；否□ 13 公正 是□；否□ 2．对采购程序的看法 21 是否严格按采购程序 是□；否□ 3．对采购中心工作人员的看法 31 服务态度 好□；一般□；差□ 32 公正廉洁 是□；否□ 33 工作效率 高□；一般□；低□ 4．关于采购物品及售后服务 41 交货情况 按时□；不按时□ 42 物品质量 好□；一般□；不好□ 43 售后服务 好□；一般□；不好□ 5．对政府采购工作的建议：   表4  政府采购信息反馈表（评审专家） 项目编号： 项目名称： 采购方式： 1．对本次采购活动的看法 11 公开 是□；否□ 12 公平 是□；否□ 13 公正 是□；否□ 2．对采购程序的看法 21 是否严格按采购程序 是□；否□ 3．对采购方式的看法 31 是否恰当 是□；否□ 4．工作的独立性 41 是否受到干扰 是□；否□ 5．对采购中心工作人员的看法 51 服务态度 好□；一般□；差□ 52 公正廉洁 是□；否□ 53 工作效率 高□；一般□；低□ 6．对政府采购工作的建议：