来源:资源网 更新时间:2012-04-15
金土工程是面向保护资源、维护权益、支持发展、服务社会的国土资源信息化建设工程。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“组织实施‘金土工程’，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络”。部党组已把“国土资源信息化建设明显加快，金土工程基本完成，形成‘天上看，地上查，网上管’的国土资源管理运行体系”作为“十一五”期间国土资源管理的主要目标之一。目前，国家金土工程一期建设项目已获批准立项，国家发展改革委同时要求各级国土资源部门要抓紧开展本级金土工程的可行性研究和组织实施。为全面部署和加快推进全国金土工程建设，保证全国金土工程建设的整体性和各级各类系统之间的相互衔接，制定以下总体方案。
一、目标与任务
全面、准确、直接地掌握支撑国土资源管理的各类信息，建立覆盖国土资源管理主要业务、贯穿上下的政务信息系统，形成科学、规范、高效的“天上看、地上查、网上管”国土资源管理运行体系，全面提高国土资源管理与服务水平，为落实最严格的耕地保护制度、保障国家矿产资源可持续供应、有效降低重大地质灾害对我国经济社会发展的影响，提高国土资源管理参与国家宏观调控的能力，切实推行依法行政与执政为民提供强有力的技术支撑和信息保障。
到2008年年底：
（1）基本建立耕地保护国家监管系统。基本实现国家级、省级和重点城市土地利用规划计划、基本农田保护、建设用地审批、土地开发整理、土地登记发证、土地执法监察等主要地政管理业务的网络化运行；形成有效参与宏观调控的决策支持信息应用示范，准确掌握各类用地动态变化信息，科学评估耕地粮食生产能力和建设用地可供性。
（2）基本建立矿产资源国家安全保障系统。实现各级矿产资源规划、矿业权、矿产资源储量登记统计、矿产资源执法监察等主要矿政管理业务的网络化运行；建立我国主要矿产资源可供性分析系统和全球重要矿产资源及矿产品市场信息分析系统，实现对矿产资源开发利用过程的有效监督和调控。
（3）建立国土资源门户网站体系，全面实现国家、省、市、县四级国土资源政务信息网上公开，为全社会提供国土资源管理和信息服务。
（4）建立、整合和完善土地、矿产的各类基础数据库，初步建成国家级、省级国土资源数据中心，并形成信息交换、共享和服务的技术体系。
（5）完善地（市）级以上国土资源部门局域网，建成覆盖部和省级国土资源部门的主干网，并利用有关网络资源建立连接省级、市级和部分县级国土资源部门广域网，初步实现各类国土资源数据的网上传输与交换。
到2010年年底：
（1）建成覆盖国家、省、市、县四级的耕地保护国家监督系统和矿产资源国家安全保障系统，基本实现国家、省、市、县四级国土资源主要政务管理业务的网上审批，形成对土地、矿产等资源开发利用的监管系统，大幅提高政府管理的行政效能。
（2）在对地质灾害多发区、易发区实施监测的基础上建立地质灾害预警预报及应急指挥系统，形成集地质灾害监测与预警网络化信息传输于一体的防灾、减灾体系，及时科学地预警、预报地质灾害，提高对突发性地质灾害的应急能力。
（3）建立覆盖全国的土地、矿产、地质环境和基础地质的各类基础数据库，基础信息积累和基础数据库建设与更新基本满足各级国土资源管理，并向社会提供全面的信息服务。
（4）基本建立覆盖全国的国家、省、市、县四级国土资源信息网络系统，建立各级国土资源数据中心，基本形成全国国土资源信息交换体系，实现各级业务管理系统运行与数据库更新的联动。
（5）建立由信息安全管理规章制度、应用安全、数据安全、网络安全等组成的安全保障体系。进一步完善满足各级国土资源信息系统规范建设与运行，以及信息共享、交换与安全需要的标准。
二、建设原则
金土工程建设遵循“统筹规划，相互衔接；整合资源，形成合力；试点引路，分步实施；保证安全，开放服务”的建设原则展开。
（1）统筹规划，相互衔接。为保证金土工程的全国“一盘棋”和各级之间的充分衔接，各地要在全国金土工程的总体框架下，结合本地区发展情况和国土资源工作特点，因地制宜地制定本地金土工程建设方案，确保与全国金土工程建设目标保持一致。
（2）整合资源，形成合力。整合现有的网络资源和数据资源，注重系统之间的衔接，切实保障系统之间的信息资源共享，避免重复建设，逐步消除“信息孤岛”，最大程度发挥现有各类资源的效益，保护已有的投资。
（3）试点引路，分步实施。金土工程建设要在先行安排试点取得示范效果的基础上，全面推进。按照总体目标，科学、合理制定分期目标，采用分步实施的方式，逐步实现最终目标。要注意以需求为导向，边建设边应用，通过系统应用拉动需求，进一步推动系统的建设和应用。
（4）保证安全，开放服务。立足于社会经济发展的需要，充分利用现代信息技术和多元化服务方式，大力加强国土资源信息的社会化服务。同时，对涉及国家安全的信息，通过制订相关的信息安全与保密制度和规定，引进和研制系统安全与数据保密技术，保证系统和信息的安全。
三、总体框架
全国金土工程建设的总体框架是，以国土资源各类数据库为基础，以国土资源信息网络为纽带，以标准、制度和安全体系为保障，以国土资源各项管理业务流程优化为主线，以支撑国土资源管理决策为核心，形成互联互通、贯穿上下的政务管理、决策支持和社会服务信息化体系。
（一）金土工程的总体构成
金土工程的总体构成如图1所示。
1.网络层。建立各级国土资源管理部门局域网，支撑各级国土资源业务系统内部运行；依托国家电子政务外网平台，建立国土资源政务外网、支撑国土资源纵向业务的网上运行；依托Internet，提供对外信息服务。
2.数据层。以国土资源各类数据为核心，依托成熟的数据库管理系统和GIS平台，按照统一的标准，建立集数据管理、数据处理、数据交换等功能为一体的国土资源数据中心，提供业务系统运行所需的基础数据、管理数据支撑。
3.应用支撑层。建设国土资源电子政务平合，作为金土工程各业务系统建设的应用支撑平台，利用电子政务搭建环境定制各项业务应用；通过电子政务运行环境对业务应用系统进行管理、运行和维护。
4.业务层。围绕耕地保护国家监管、矿产资源国家安全保障、地质灾害预警预报及应急指挥等业务，建立并集成业务应用系统，开发国土资源信息统计分析与决策支持系统、国土资源信息服务系统。
5.门户层。利用门户实现各级国土资源管理业务网上受理，并发布国土资源基础信息和政务信息，向社会各界、相关政府部门提供服务。
（二）金土工程中各级数据库和应用系统建设的思路
各级数据库和应用系统的建设如图2所示。
1.各级基础数据库通过各自相对独立的数据库管理系统进行日常管理、维护和更新。各级基础数据库之间通过国土资源政务外网实现基础数据的同步更新，不具备建立数据中心条件的县级单位基础数据库在市级数据中心统一管理，并通过报盘或网络等方式向市级数据中心报送日常更新数据。
2.各级业务系统主要由本级基础数据库支撑运行，上下级具有关联的业务系统之间通过数据交换系统实现业务联动。不具备建立业务系统条件的县级单位，作为市级业务系统的应用终端，通过市级业务系统办理业务。
3.采用门户网站技术集成各类信息服务系统，键接各级信息发布网站。暂时不具备建立对外网站条件的市县，信息上传到上级国土资源管理部门网站进行发布。
4.各级基础数据库按照统一的标准进行建设，同时建立相关的数据库管理系统，对数据库进行维护。各级应用系统根据本级的业务管理需求自行建设，通过数据交换系统和建立应用系统接口。实现相关业务应用系统之间的上下联动和数据传递。
（三）总体技术路线
优先采用面向服务的技术构架及电子政务平台思想，强调技术的实用性、通用性、可靠性、安全性，保障系统的可扩充性、易维护性、开放性和统一性。
在数据资源建设方面，采用主流GIS平台、大型数据库等技术，按照统一标准建设与整合各类数据库，通过集中与分布式管理相结合、多级备份和相对独立的数据管理机制实现数据的统一管理与维护。
在应用系统建设方面，统筹规划，通过电子政务平台搭建国土资源业务应用系统；通过统一数据交换系统实现业务应用系统纵向数据交换。
四、建设内容
金土工程总体建设内容包括数据库建设与整合、数据中心、应用系统、网络系统、安全系统和标准化等六个方面。
（一）数据库建设与整合
1.数据库建设与整合的内容
在土地数据库建设方面，部和省级重点建设与整合土地利用现状、土地利用规划、土地利用遥感监测、基本农田、农用地分等定级估价等方面的基础数据库，以及建设用地项目、土地开发整理项目等管理数据库；市、县级重点开展土地利用现状、土地利用规划、基本农田、农用地分等定级估价、城镇地籍、基准地价、土地市场、土地监察等方面的数据库建设。
在矿产资源数据库建设方面，部重点建设和整合矿产资源可供性、矿产资源潜力、全球矿产资源、矿产品、矿产资源储量、矿产资源规划等方面的基础数据库，以及探矿权、采矿权、油气勘查开采等管理数据库；省级重点建设矿产资源储量、矿产资源规划、探矿权、采矿权等方面的数据库；市县级重点建设矿产资源规划、采矿权等方面的数据库。
在地质灾害数据库建设方面，部、省建立覆盖重点地质灾害区的地质灾害调查、地质灾害防治区划、地质灾害监测、防灾预案、区域环境地质等方面的数据库。市、县结合当地地质灾害防治的实际需要，建立地质灾害调查、地质灾害监测等方面的数据库。
金土工程建设和整合的各级各类数据库见表1。
2.数据库建设与整合的方式
采用信息资源规划的方法对现有信息资源进行科学、合理的规划，在全面理清现有数据资源的基础上，按照标准、规范开展数据整合与建库。
对于新建基础数据库，结合国土资源调查评价和规划修编等工作，按照统一的标准、规范，同步建立基础数据库，为保证新建基础数据库的质量，数据入库前须进行严格的数据检查。对于新建的管理数据库，建立统一的数据库标准、规范，通过相关业务系统的运行，同步建立管理数据库。
对于现有数据库的整合,根据同构同标准、同构不同标准、异构同标准、异构不同标准四种情况按照不同的方法分别进行整合改造。
3.数据库管理与更新维护
（1）建立基础数据库管理系统，统一管理和维护基础数据库。
为了便于基础数据库的统一管理与维护，将数据存储和应用开发分开，面向不同的具体需求，开发便于数据维护和更新的基础数据库管理系统。
（２）形成有效的数据更新机制
数据更新依赖于基层日常数据采集的基础数据库，采用自下而上更新方式，由下级数据管理部门负责日常数据采集更新，通过增量备份的方式定期逐级向上更新数据库。
涉及到由上级部门审批的规划、计划类等数据库，数据库的更新由上而下进行，通过数据增量方式进行传送。
对于管理数据库的更新，建立业务管理系统运行与数据库更新联动的机制。
（二）各级国土资源数据中心建设
依托各级信息化机构，将各类与管理决策有关的基础数据、管理数据和成果数据统一集中管理，为各类业务系统的运行提供数据支持。国家级、省级、市级和有条件的县级国土资源管理部门都应建立相应的数据中心。
依托成熟的数据库管理和GIS技术，按照统一的标准，建立数据存储系统、数据管理系统、数据交换系统，为各类数据的集中管理、维护、处理、加工提供平台，实现数据交换和更新，利用数据仓库和数据挖掘技术，对信息进行提取、集成、分析，为国土资源管理科学决策提供支持。
数据中心按照集中与分布相结合的模式建设。直接用于行政审批和决策支持的数据，统一集中到数据中心。并制定数据汇交、更新、发布的管理制度和办法；对于向社会提供服务的公益性基础数据，采用分布式管理模式，由数据采集部门自行管理维护，负责日常更新。
数据中心主要包括两个部分：数据存储管理系统和数据交换系统。数据中心的逻辑结构如图3所示。
1.数据存储管理系统
以先进、成熟的GIS软件平台和关系到数据库对空间数据和属性数据进行一体化管理，为本级各类管理信息系统和信息服务系统提供应用支撑。
数据存储管理系统包括对基础数据库、管理数据库、成果数据库、数据备份库、交换信息及对外发布信息的统一存储管理，各级中心数据存储可结合实际情况，选用相应的网络存储技术架构。在具体硬件的选择方面需要考虑到硬件设备及链路方面的安全冗余设计。
在数据库和GIS软件选择方面，应选用目前国内外通用大型关系型数据库系统和主流GIS软件，并根据实际需要来具体配置。
服务器可根据实际情况部署基础数据库服务器、管理数据库服务器、电子政务运行支撑服务器、应用/Web服务器、交换数据服务器、交换应用服务器、安全应用支撑区服务器等。
２.数据交换系统
数据交换系统架构在国土资源政务外网上，包括面向基础数据库同步与备份的交换系统、面向各级业务信息传递的交换系统和面向外部数据共享的交换系统。
面向基础数据库同步与备份的交换系统，主要实现将下级数据库的更新及时地、自动地同步更新到上级数据库。
面向各级业务信息传递的交换系统，主要用来实现垂直业务系统上下业务流程间的业务数据交换、统计数据上报、专项材料上报或下发等。
面向外部数据共享的交换系统，主要实现国土资源系统与外部门间基础数据或有关业务数据的交换。
（三）业务系统建设
１.业务系统建设内容
按照电子政务平台的建设思想，开展耕地保护管理相关应用系统、矿产资源管理相关应用系统、地质灾害预警预报及应急指挥系统、数据综合统计分析与决策支持系统和信息服务系统建设。
（1）耕地保护管理相关应用系统
在耕地保护管理应用系统建设方面（耕地保护相关业务流程见图4），重点建设以建设用地审批为主线的业务应用系统，实现县市级建设用地网上申报（或报盘）和国家、省级国土资源管理部门建设用地审批网上会审；同时围绕土地利用执法监察，建立集土地利用遥感监测、信访举报、备案核查、违法查处为一体的自上而下的土地执法监察系统。
国家级和省级重点围绕土地利用规划计划管理、基本农田保护、建设用地审批管理、土地开发整理、土地执法监察等业务开展相关应用系统建设。
市、县重点围绕土地登记发证、土地市场管理、建设用地报批、土地开发整理等业务开展相关应用系统建设。
（2）矿产资源管理相关应用系统
在矿产资源管理应用系统建设方面，重点建设以探矿权与采矿权登记发证、矿产资源储量登记统计为主要内容的业务应用系统，实现探矿权、采矿权网上报批（或报盘）和网上会审及储量登记统计的网上报送（或报盘）；同时围绕矿产资源开发利用执法监察，建立集矿山检查、信访举报、违法查处为一体的自上而下的矿产资源执法监察系统。
国家级矿产资源管理应用系统重点建设探矿权采矿权管理信息系统、矿产资源规划管理信息系统、矿产资源储量登记统计系统、矿产资源执法监察信息系统、全球矿产资源信息系统。
省、市、县三级国土资源管理部门重点建设探矿权采矿权管理信息系统、矿产资源规划管理信息系统、矿产资源储量登记统计系统、矿产资源执法监察信息系统等（图5）。
（3）地质灾害预警预报及应急指挥系统
建立地质灾害综合区域分析与预警、远程会商与应急指挥、野外应急调查数据传输、地质灾害信息一体化管理等业务应用系统；建设连接国家、省和重大灾害点的网络平台和视频多媒体平台（图6）。
（4）国土资源信息综合统计分析与决策支持系统
建立连接部、省、市、县四级国土资源管理部门的综合统计数据网上直报系统，实现国家对国土资源综合统计数据快速、直接地获取。
以国土资源各类数据库为基础，在模型库、方法库和知识库的支持下，围绕耕地保护和土地利用政策，建立区域耕地粮食生产能力评估、区域产业用地动态变化综合分析和建设用地可供性分析等系统；围绕战略性矿产的安全保障，建立我国矿产资源可供性分析和全球重要矿产资源及矿产品市场信息分析等系统。
（5）国土资源信息服务系统
重点建设以门户技术集成信息发布、查询、网上申报、网上举报、元数据服务、数据下载等功能的国土资源信息服务系统（系统结构如图７），向企业、公众及其它政府部门提供信息服务。
国家、省和有条件的市县国土资源管理部门都应建设信息服务系统，暂时不具备条件的市县，信息上传到上级国土资源管理部门信息服务系统发布。
２.业务应用系统的建设方式
建立业务系统模型,鼓励以国土资源电子政务平台为基础，通过统一数据资源管理、统一业务规则管理机制和可视化集成环境，形成国土资源业务应用系统，建设统一的技术框架和运行环境，同时注意选择组件式GIS嵌入到电子政务平台。
（四）国土资源网络系统建设
1.网络系统建设的内容
分别建设完善各级国土资源部门的局域网系统，为各级国土部门提供基础的网络运行平台，实现各级国土资源管理部门内部网络联通，为应用系统运行、信息交换和共享等提供基本条件。
依托国家电子政务外网和相关网络资源，建设连接四级国土资源管理部门的国土资源政务外网系统，为各级系统之间的数据交换提供通道，同时为远程终端用户提供接入服务。
为实现地质灾害现场到指挥中心的信息快速传输,建立连接灾害现场和数据中心的移动网络平台。
２.网络系统建设的方式
国土资源政务外网依托国家电子政务外网平台相关网络资源在国家电子政务外网建成以前,部和各省国土资源管理部门的网络连接利用已建成的国土资源专网,省以下各级国土资源部门可利用当地政府网和其他网络资源进行连接,以此作为金土工程各业务应用系统运行的网络平台。
各级国土资源管理部门可根据各自需要选用支持IP协议的卫星通信系统或其他无线网络资源建设移动网。
（五）安全系统建设
安全系统建设要按照国家有关电子政务安全策略、法规、标准和管理要求进行，以风险评估和需求分析为基础，坚持适度安全、技术与管理并重、分级与多层保护和动态发展等原则，保证网络与信息安全和政府监管与服务的有效性。安全系统建设包括信息安全管理规章制度、应用安全、系统安全、网络安全和物理安全等方面的建设内容。安全系统设计按照基础设施层、数据访问层、信息交换层、应用层划分层次。如图8所示。
建立以防火墙子系统和网络防病毒子系统为主的基本网络安全防御系统，防范网络层的威胁。有条件的地方建立入侵检测子系统、主权保护子系统和客户端计算机安全管理系统。
对重要的国土资源基础和管理数据，要建立容灾备份系统。下级数据备份到上级国土资源数据中心。建立国家级异地容灾备份中心，实现数据异地容灾。
（六）标准与制度建设
金土工程涉及的系统和数据建设需要遵循数据建库、信息系统建设、数据交换、应用系统接口、数据安全、数据质量、信息服务等方面的标准与规范；同时，结合依法行政改革，建立规范的业务流程、业务模型，划分信息和系统的安全等级。
对于尚未开展的信息化标准，要在国土资源信息化标准的框架下由部负责制定。各级金土工程建设中要严格遵循国家和部颁布的标准，同时，在执行过程中结合当地实际情况可进行扩展。
五、工程实施
（一）组织领导
金土工程是国土资源信息化骨干工程。各级国土资源管理部门要高度重视，主要负责同志必须亲自抓，要做到组织有方、领导有力。金土工程建设由国土资源部信息化领导小组统一领导，部信息化工作办公室（金土工程办公室）负责组织实施。各级国土资源管理部门要按照金土工程建设总体部署结合本地国民经济信息化的要求统一规划和部署本级金土工程的建设，明确工程建设责任人。在工程建设中，业务部门负责提出业务需求，信息化部门负责技术支持，通过招标方式委托有关企业承担系统开发与集成、数据库建设和整合，并委托第三方对工程建设实施监理。
（二）建设分工
金土工程建设针对国家目标和地方目标按照统分结合的原则分级实施。
在数据库建设方面，部负责统一建设土地利用遥感监测、矿产资源储量、矿产资源可供性、矿产资源潜力、矿产品、全球矿产资源数据库。其它数据库建设，部负责制定统一标准，统一组织，地方按照部的要求实施。数据交换系统由部统一开发，部署在各级国土资源数据中心。
在业务应用系统建设方面，部负责统一开发综合统计网上直报系统、区域耕地粮食生产能力评估系统、区域产业用地动态变化综合分析系统、建设用地可供性分析系统、矿产资源可供性分析系统、矿产品市场信息分析系统。对这些系统，地方可与本地应用系统在数据、应用等层面上进行整合。其他系统各地可按照规范的业务模型建设，对建设用地审批系统、土地利用规划管理系统、矿业权系统、矿产资源规划管理系统、矿产资源储量登记统计系统由部负责开发统一的数据交换系统，实现上下系统之间的互连。有条件的省可考虑全省采用统一电子政务平台。
在网络建设方面，在国家电子政务外网建设完成之前，部--省厅国土资源专网由国土资源部负责建设。省以下的国土资源网络连接由各省（区、市）国土资源部门负责建设。
（三）试点示范
金土工程涉及面广，技术性强，需要面对信息技术飞速发展的局面和政府管理职能转变不断深化的环境，需要采取先试点后推广的建设模式，先行安排局部试点，在取得示范效果的基础上，全面推进建设。金土工程一期建设（中央投资部分）将在省级和部分市级国土资源管理部门开展试点示范，地方金土工程建设也要根据信息化发展水平、经济发展状况等因素选择有代表性的地区，根据应用紧迫性、信息化应用程度、业务关注度选择相关业务开展试点示范，然后全面铺开。
（四）人员培训
为保证工程建设质量，部将在各地工程建设中组织工程管理、技术实施方面的培训。对由部负责组织的数据库建设和系统开发部分，部将统一开展应用与维护等相关培训；各地负责承担的工程建设内容由各地负责开展相关培训。在系统投入运行以后，要通过定期或不定期地举办各种短训班，加强对业务人员的应用技术培训，提高公务员队伍的信息技术应用水平。
（五）项目管理
各级金土工程建设要严格执行《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》，建立科学、规范的项目管理制度，加强对工程建设的监理。对各类将要推广的应用软件，要进行严格的测评。在工程建设中严格项目管理制度，建立对项目合作方强有力的约束，提高工程质量。建立科学、严格的系统日常管理与维护规章制度，规范系统管理，明确分工，责任到人。
（六）资金来源
金土工程建设投资由中央财政和地方财政共同承担。中央投资主要用于国土资源部机关及统一推广到各级的应用系统建设、国家级国土资源数据中心及相关数据资源建设、工程建设相关标准规范的制定以及西藏自治区金土工程建设。地方投资主要用于本级业务应用系统及相关数据库建设、数据中心软硬件环境建设、网络建设等。各地要抓紧制定本地金土工程建设总体方案，明确资金概算，形成项目可行性研究报告，争取得到地方财政的支持。各级国土资源管理部门要切实加强金土工程专项资金的管理和监督，确保资金使用的安全、有效，实行项目的绩效考评制度。