摘要：介绍了德国电子政府发展历程和建设的基本情况，分析了未来发展趋势，阐述了德国电子政务建设的主要特点、标准化情况、互联互通、运行管理、信息与网络安全等方面的经验。
关键词：电子政府；德国；发展经验
1 德国电子政务建设基本情况
德国联邦政府和各州（市）政府把电子政务作为信息技术与管理有机结合的最重要的应用领域之一。他们认为电子政务是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。电子政府代表了一个国家的形象，同时也是国家现代化水平的体现。
1.1 德国行政架构及公共服务体系
德国的国土面积为35.7万平方公里，人口约8 200万。德国行政结构的基本模式可分为联邦、16个州和14 808个地区等三个各自独立的行政层级。联邦行政管辖的主要范围是：外事服务、联邦财政（包括税收、海关等）、铁路邮政、电信服务、联邦警察等。各州行政主要管辖教育（包括中小学和高校）、警察和财政。属于地方行政主体的任务主要有建筑管理（城市规划、街道建设）、社会福利和卫生领域、幼儿园、体育场馆、垃圾处理、供水、供电等。
德国公共服务体系以其三级行政架构为基础，是联邦、各州和各地区政府中经济和社会基本设施中的组成部分，并且在行使民主及社会福利的任务时担任必不可缺的关键职能。德国的电子政务建设也是建立在公共服务体系基础之上，按照统一规划，由联邦、各州、各地区依据职能组织实施。
1.2 德国电子政府发展历程
德国电子政府建设起步于20年前原联邦德国和民主德国统一后引发的政府机构改革。在两德统一初期，德国各级政府面临机构臃肿、办事效率低下、行政成本较高的具体问题，特别是德国政府长期以来财政赤字的压力，更成为德国推进电子政府的重要动力。
正是为了改变政府原有办公弊病和降低行政成本，德国各级政府开始转变观念，着手发展电子政府。从认识角度看，德国各级政府都认为电子政府是服务于政府行政管理的有力工具。通过推行电子政务，政府可以加强与社会公众、企业之间的沟通和合作，也可以开展政府部门间合作。通过发展电子政务，能够提高政府对公众的服务质量，优化部门之间的办公程序，提高政府办公的透明度，节省财政开支，这对于改善政府形象，尤其是提高民众支持率非常有益。从实施角度看，尽管推进电子政务的阻力主要来自于公务员系统自身，但两德统一所带来的大刀阔斧的改革，为德国推行电子政务，优化管理流程，推动行政理念从管理型向服务型转变提供了难得的机遇。仅以明斯特市为例，该市将推行电子政务与机构管辖职能调整和机构撤并结合起来，解散了约800个政府及有关机构，将各级机构数压缩至183个，大大优化了行政管理架构，提高了效率。
从总体情况看，德国政府推行电子政府的过程，就是其政府管理理念变化的过程。电子政府也逐渐由管理工具向服务工具转变。目前德国电子政府也历经了“政府网上信息发布、政府与用户单向互动、政府与用户双向互动、网上事务处理”4个阶段，并正在统一标准的引导下，逐步向整合服务阶段发展。
1.3 德国电子政府现状及发展趋势
1999年德国政府制定了“德国21世纪的信息社会”行动计划，以指导性的行政计划力促信息技术应用，之后联邦管理部门通过18个“试点项目”来探索富有创新的电子政务解决方案，联邦政府还建立了自己的门户网站，起草了电子政府手册，为电子政务建设提供全面支持。2000年9月，德国发布了“联邦在线2005”计划，它的目标是使联邦政府的所有政务实现网上办公，以便公民、企业、院校及其他管理机构能更方便快捷和有效地获取联邦政府的各种服务。根据这项计划，2001年11月，联邦政府为所有地方政府的公共服务制订了一个详细的提供在线的政府公共服务实施计划，2002年6月，联邦政府试运行政府网上采购平台，并提出了“全体上网”的10点赶超计划。
至2005年底，“联邦在线2005”项目已圆满结束，并取得了显著成效，联邦政府在线提供440项服务，州政府在线提供300项服务，各地区也在此计划框架下开展了多种公共服务，全国超过30%的公众通过互联网享受在线服务，绝大多数企业都能利用电子政府与政府打交道。而通过“德国上网”的10点赶超计划，联邦、州、县市级这三级政府网站联网已能为居民提供各项服务。柏林（州）、海德堡市和多特蒙德市政厅都设立了市民局，并建立电子化的市民服务系统，用于管理涉及老百姓日常生活方方面面的事务，缩短管理人员与服务对象之间的距离，以信息化的手段提高政府的服务质量。
2006年，德国内政部“首席信息化官员办公室”又根据德国电子政务发展实际情况制定了“eGovernment2.0”计划。该计划正在德国范围内强制实施之中。“eGovernment2.0”的目的是让更多的人和企业参与到电子政府中，为企业和公民提供更好的服务和个性化的信息。为提升德国公共事务管理的现代化进程并作为德国电子政府至2010年的目标，联邦政府确定了4个发展领域：在质与量上扩大联邦政府以需求为导向的电子政务服务范围、通过共同的流程链加强企业与政府间的电子合作、引入电子身份证（E-ID）、构造公民企业与政府间的安全通信基础。
1.3.1 E-ID电子身份证
德国将在2010年11月开始启用新的电子身份证。电子身份证同旧的身份证一样，印有本人的数码照片及生日住址等，不同是新的电子身份证内含RFID芯片，可以存储本人的数码照片、两个指纹及一个可选的P I N码，含有用于个人身份识别的17个要素，如：姓名、学位、地址、艺名、序列号、签发日期和地点等。根据持卡人的要求，新证件的芯片中还可以存储持卡人的签字，该签字可用于电子证书、协议的签署，这些服务还要额外收费。
新证件将让网上交易变得更加便捷，人们将不必填写信用卡号、密码和各种号码。从事网上交易的公民可以申请在身份证中存储一个数字签名，通过与电脑相连的读卡器，使用者可以用身份证直接确认网上交易，在电子证书、协议上签字，省去了注册身份、输入密码的程序。新式电子身份证可以节省大量的纸张和邮寄费用，最关键的是节省了大量时间。
1.3.2 D115热线服务中心
为方便无法自己上网或希望得到电子政务相关信息的公民或企业更好地利用电子政务，杜伊斯堡市政厅与埃森大学合作，建立了D115热线服务中心。D115起到了信息传递的作用，包括针对企业间横向联系的信息服务。市民或企业通过拨打115热线电话，可以获得办理某项事务更全面的信息提示，或直接由热线服务人员代为填写各种表格并申报事务，大大提高了电子政府的服务效率。
2 德国电子政府建设的主要特点
德国电子政府在统筹规划、公共服务、标准化建设等方面具有突出特点。
2.1 坚持统筹规划，注重组织协调
德国联邦政府非常重视对电子政府的组织领导和统筹规划。德国内政部负责联邦政府电子政府总体规划，并设立“首席信息化官员办公室”负责全国信息技术领域的综合协调，下设的“联邦政府信息技术协调和咨询处”提供信息技术的顾问咨询及承担联邦信息基础设施建设；“德国信息安全处”承担信息安全研究和实施；“联邦在线2005项目组”负责“联邦在线2005”实施计划的制订和实施协调工作。这一架构在德国联邦电子政务整体规划和统筹建设方面发挥着极其重要的作用。
德国是联邦制国家，但在电子政府建设规划方面，联邦政府始终坚持中央集中统一规划的原则。鉴于德国电子政务既包括从联邦到16个州的垂直管理方面的应用，也包括14 808个地区面向公众开展公共服务的应用，联邦政府将各部门的所有职责进行了分解，将职能进行重新组合和集中，制定了基于互联网的职能联合策略，形成一个完整的政府服务职能一览表，然后据此制订详细的实施步骤，以实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享。在此基础上，为使各州和各地区所有政府实现网上办公，以便公民、企业、院校及其他管理机构能更方便快捷和有效地获取联邦政府的各种服务，发布了“联邦在线2005”计划，要求联邦政府、各州及各地区必须按照要求，推行电子政府，为企业和社会公众共同提供在线服务。2006年，德国内政部“首席信息化官员办公室”又根据德国电子政府发展实际制订了“e G o v e r n m e n t2.0”计划。“联邦在线2005”和“eGovernment2.0”计划的实施，在提高德国各级政府机构的行政效率和公共服务能力，推动解决各自为政、系统不兼容和“信息孤岛”等电子政务建设难题方面发挥了积极作用。
2.2 以客户为中心，强调公众参与
公共服务是电子政府建设的出发点和落脚点。德国各级政府在推进电子政务中，非常重视企业和社会公众对政府服务的评价，这和各级行政长官对民众的支持率的高度重视是密切相关的。正是以客户（企业和社会公众）为中心的服务理念引导下，各州和各地区政府推进电子政府都十分注重公众参与，主要做法包括：以企业和公众的需求为导向开展电子政务设计和建设，鼓励市民利用电子政府手段获取公共服务，根据公众满意度对电子政府建设结果进行调控。这些做法，大大提高了电子政府项目的实际应用效果，各州、各地区的公共服务水平得到了提高，主要表现在：服务流程得以规范，服务手段多元化的特征较为明显，公共服务的覆盖面不断扩大，同时也通过公众参与较好地解决了电子政务的动力机制问题。
以海德堡市为例，该市在2001年设立市民局，并在全市的14个区设立了分支机构，用于管理涉及老百姓日常生活方方面面的事务，并以此为基础建立了电子化的市民服务系统。该系统以快速便捷的方式，缩短管理人员与服务对象之间的距离，为市民提供了网上获取政府服务和参与政府事务讨论的机会，借助信息化的手段提高政府的服务质量。目前海德堡市已将582项事务电子化，市民可以在网上填写表格，办理诸如绿色垃圾回收、车牌选择、户籍登记、选举、驾照发放、许可证发放等多种事项，也可以通过该系统获取网上图书管理服务、面向市民的活动日历等多项公共服务。同时企业开业登记管理、资信良好的企业推荐等面向企业的服务内容也纳入了在线服务范围。市民服务系统通过统一的平台发布服务信息，受理各类公共服务请求，与各办理事务的业务部门共享有关信息，提供服务事项责任人、邮寄的邮件状况跟踪等大量信息供市民查询。同时受理市民的投诉及建议，并由市民局责成有关业务部门及时进行处理。该系统的投入使用，使政府部门、企业、社会公众都参与到电子政务中来，形成了服务受理、办理、跟踪、改进环环相扣的工作机制，极大地提高了该市的行政效率和公共服务水平。
2.3 推行统一标准，确保互联互通
德国联邦政府高度重视技术的统一规范，在欧盟电子政务发展框架指导下，联邦政府在推进“联邦在线2005”计划实施过程中, 对电子政务标准的落实从资金、技术和行政理念与机构设置上都给予了有力的保障。为使各级政府部门规范有序地推进电子政府，确保跨州、跨地区事务的有效办理，由德国联邦信息安全局牵头编写了《电子政府手册》。手册从电子政务基础知识开始，从设计思想，项目组织，软硬件需求，人员培训等方面全方位介绍电子政府的实施过程，对电子政府建设各环节提出了明确的规范要求。
各部门依据《电子政务手册》，只需按部就班地准备本部门电子政府实施条件，就可以做出一个实用性强的电子政务设计方案，余下的工作主要是根据需要编写软件。同时，为了避免重复建设，联邦信息安全局还提供了电子政府软件的基础平台、专用工具箱、防火墙、数据加密系统，各部门可根据各自的特点在共用平台上设计各自的软件解决方案，制作政府服务的网页。
德国在电子政府建设中，大力推进框架性标准SAGA，该标准主要用于联邦政府各部的内部司局电子政府项目的建设及互联互通，以此为基础与软件公司合作，开发软件向各州提供免费使用的服务。SAGA主要包括IT硬件和基础设施规范、模块化和业务流程标准等内容。该标准由联邦内政部组织的专家小组首先定期开会研讨，最后由内政部决定哪些内容写入SAGA标准。2003年12月，联邦内政部正式发布S A G A标准2.0版本，要求所有参加“联邦在线2005”的部门，必须把符合SAGA标准的规定作为获得政府资助的前提。考虑到“联邦在线2005”完成之后将是联邦、州、县市三级政府参与的“德国上网计划”，为确保该标准的执行力度和可操作性，在标准制定过程中，内政部吸收了大量的州政府参与SAGA讨论。注重标准化工作不仅促进了系统互联互通，还减少了重复建设，节约了项目投资。
2.4 注重试点示范，积极稳妥推进
德国各级政府在电子政府建设中，均表现出积极稳妥、务实推进的特点。在联邦政府层面，在其先后制定的“德国21世纪的信息社会”行动计划、“联邦在线2005”计划和“eGovernment2.0”等电子政府计划引导下，有关联邦管理部门通过开展助学金贷款在线管理系统、在线就业办公室系统、工商注册查询系统、专利查询系统、政府采购管理系统等18个试点项目来探索电子政府解决方案，在取得经验后全面铺开，取得较好的应用效果。在州和各地区层面，在联邦政府的倡导支持下，各级政府围绕企业和社会公众服务需求，基于互联网开展各类公共服务，也取得了较好地效果。为推动各地的电子政务建设，联邦政府积极出资支持地方试点，在纽伦堡、不来梅和慕尼黑三市共投入6 000万欧元开展公共服务试点。目前这三个城市均有网上申请、催问、纳税、登记等100多项电子政府服务项目得以实现。
德国各级政府务实推进电子政府建设，在提高行政管理能力和公众满意度方面取得了显著成效。根据中介组织抽样调查，目前德国民众有50%的人使用电子政府；84%的人对当前的电子政务表示满意；56%的人希望通过电子邮件与政府沟通；还有52%的人能够在线跟踪个人的申请办理情况。调查还发现，电子政府目前为德国每年节约4.3亿欧元的行政管理支出。
2.5 注重信息安全
德国政府高度重视信息安全工作，在法律和技术层面均采取了相应的保障措施，以确保网络环境下的信息安全。在信息网络安全保护方面，联邦信息安全局提供了电子政府软件的基础平台、防火墙、数据加密系统等。各部门可根据各自的特点，在共用平台上设计各自的软件解决方案，编写相应的网页。随着电子政府应用的不断深化，德国又加强了内外网（Intranet 与Internet）的建设，对公务员进行电子政务内外网应用和信息安全方面的知识培训。
为推进电子签名的应用，德国对相关的法律法规进行了调整。在推行电子签名前，个人签名是唯一有效的法律证据。电子政府应用的不断深入，公民与政府的网上文书往来的需求日益强烈，对信息交互双方都存在网络环境下的身份认证问题。鉴于此前的法律体系中没有有关电子签名的条文，德国对法律框架进行了调整，除了增加使用数字签名的规定外，对其他诸如数据保护、信息公开法等已有法律法规也进行了修改。2001年3月通过的电子签名法，为电子签名提供了必要的安全基础和作为证据的法律依据。
作者：王山琪