新的电子政务建设模式     
   
 ——广州市番禺区发展纪实

番禺概览——番禺是广州市辖区，位于广州市南部、珠江三角洲腹地，有着优秀的历史文化传统。番禺区下辖5个行政街和16个镇，总面积1313.8平方公里，全区总人口160多万人。番禺经济发达，2004年全年实现生产总值470.94亿元，工业总产值达1065.98亿元，实际利用外资5.65亿美元，出口总值66.10亿美元，地方财政收入达27.24亿元。

政务流程再造——在电子政务建设的基础上，加快完成对现有审批流程的梳理和整合，切实做好审批条件的清理与规范化工作，建设方便、快捷的公共服务管理体系。运用电子信息技术，建立审批业务网上申报和并联审批的信息化公共服务管理系统，提高政府的审批透明度和工作效率。

信息文化产业——番禺区具有深厚的传统文化底蕴，拥有丰富的高素质人力资源，在国民经济和社会发展过程中形成了先进的文化理念，具备了发展信息文化产业的基础条件。在此基础上，番禺区将大力促进信息文化产业发展。

摘要 当前地方政府在电子政务建设实施过程中都在积极采取相关的战略与战术推行电子政务。如何才能更有效、顺利地推行电子政务，这是每个地方政府面临的电子政务项目建设管理的核心问题。我们认为有效推行电子政务的战略是从行政管理体制改革入手，并恰当地运用传统社会管理手段，转变政府职能，加强项目管理，结合地方的实践，研究出一套适合本地区实际的切实可行的电子政务建设和管理模式，才能从根本上解决问题。

引言 电子政务建设不仅仅是信息技术在政务领域的简单推广和应用,不能简单地将现有政务职能和业务流程电子化。电子政务建设从本质上讲，应是政府职能转变的重大创新和改革。尤其是地方政府在电子政务推行过程中，需要从管理体制上进行创新，加强项目管理，率先突破体制性障碍，建立一套适合本地区实际的切实可行的电子政务建设和管理模式，才能有效推行电子政务。

1 传统电子政务建设模式的局限性

电子政务构筑了一种前所未有的、全新的行政环境——网络环境。政府上网营造的并非是一种单纯的技术环境，它与政治、经济、文化等各种环境交叉融合，使行政环境更趋复杂。这种网络环境其实质是政府职能的网上再现和虚拟化管理，需要通过新的流程实现政府管理和服务的职能，要求政府对传统的业务流程进行梳理、规范、再设计和再造。

因此，在电子政务建设过程中将面临着两大难题：一是如何在信息技术支撑下对政府形态与工作流程的改造和优化问题；二是政务管理改革与信息技术运用有机结合和互动的问题。制约着这两大难题的主要因素就是管理体制上的障碍以及缺乏科学的规划与健全的法律规章，造成了全国信息化建设出现的普遍现象，即重复建设、资源浪费、利用效率低等，阻碍着电子政务的推行。

2 新的电子政务建设模式的突破：政务先行，资源整合

推行电子政务是一项十分复杂的社会系统工程，其具备的全局性、长期性和技术性表明，它是一个不断演进的动态过程。“政务先行，资源整合”的电子政务建设模式是有效推行电子政务的策略之一。

2.1 “政务先行、资源整合”模式的内涵

“政务先行，资源整合”的电子政务建设模式是指政府在推行电子政务过程中，从行政管理体制改革入手，先建立与信息技术相适应的政务管理制度、管理体制，规范管理方法，改进管理手段，促进政府职能的转变，促进政府管理上的创新，实现政府在管理体制上的根本性转型。在实施过程中，注重管理手段、管理方法的创新，注重政务流程研究及绩效的评估，注重制度的建设，同时也恰当运用传统的社会管理手段如培训、法律法规制约、行政控制等，保证电子政务有效实施。

“政务先行”指两个先行：政务流程与制度先行，规划与绩效评估先行。“资源整合”，就是要通过对各类信息化资源的整合，避免资源浪费和重复投资，实现资源共享，提高政府管理的整体效能。

2.2 “政务先行、资源整合”模式的建设目标

“政务先行、资源整合”模式的建设目标为促进三大提高（如图1）：一是深化电子政务系统应用，提高行政效率；二是开发信息资源，提高服务政府和社会的水平；三是协同各方推进，提高社会管理职能。

2.3“政务先行、资源整合”模式的理论探索

2.3.1政务先行，推进应用

在电子政务实施过程中，信息技术要为政务管理服务，实践也证明了信息技术自身对政府管理现代化的强大能动作用和互动作用。从世界各国电子政务产生发展的实践证明，电子政务的实现过程就是一个从人治向法治转变的过程，一个管理的规范化的过程，没有管理的规范化，电子政务的实施与建设就失去了目标及方向。只有政务先行，才能积极推动电子政务的应用。

电子政务并不是简单的将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是在政府业务流程优化和重塑的基础上，以一种全新的方法和程序去完成原有的业务功能。电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。因而在电子政务建设过程中，制度与政务流程先行是保障电子政务工程成功实施的基石。

推行电子政务需要合理、科学的规划以及相应的评估方案，从整体上加强对信息化项目的调控及评估，形成统一协调的统筹机制及评估机制、评估标准，是积极推进电子政务的重要举措。

2.3.2 资源整合，提高效能

信息资源是一种特别重要的战略资源，它与物质资源和能量资源一起构成现代社会经济发展的三大支柱。政府信息资源包括政府部门为履行管理国家行政事务的职能而采集、加工、使用的信息资源,政府部门在业务过程中产生和生成的信息资源,由政府投资建设的信息资源以及由政府部门直接管理的信息资源等。

目前，中国政府信息资源的开发利用主要集中在两个领域：一是与其业务流程相关的信息资源开发利用；二是在公共服务领域对社会提供的信息资源服务。电子政务应用系统是政府信息资源开发利用取得实效的关键。政务信息是电子政务应用系统有效运行的基础。提倡业务需求驱动，建立政府部门主流业务应用系统是推动政府信息资源开发利用的重要途径。

电子政务的首要任务乃在于实现各种政务资源的有机结合，没有各种政务要素的有机结合，电子政务就不能有效实施。因此，在资源整合上，重点是加强信息资源管理包括信息资源的开发、利用及共享等方面。通过加强信息资源管理，才能有效提高电子政务的建设效能。

3 政务先行、资源整合电子政务建设模式的方法研究

随着中国电子政务建设的不断深入，电子政务建设也成为各级政府普遍关注的问题。由于电子政务建设还很不平衡，整体上还处在发展早期，需要进一步提高认识，积极探索符合各个部门、各个地方实际情况的电子政务实施路径和策略。本节以广州市番禺区在推行“政务先行、资源整合”电子政务建设模式过程中所采用的方法为实例加以论述。

3.1 政务先行，积极推进电子政务应用

“政务先行”，就是电子政务建设要以行政管理创新为目标，以行政管理为核心，以公众需求为导向，以信息技术为支撑，首先解决电子政务建设中的政务管理问题，再进行信息系统的建设，避免技术与行政行为分离的局面，保证电子政务系统建设的质量，积极推进电子政务系统的应用。

3.1.1 制定各类规章制度，规范电子政务建设

番禺区不断完善各类加强信息化管理的法规。到目前为止，主要制定了《广州市番禺区利用公路区域设置管线管理办法》、《番禺区政府综合门户网站管理办法》、《广州市番禺区政务公开管理办法》等管理办法,同时明确了信息化专项经费的申请使用流程。各类标准法规的制定和实施有效促进了信息化的规范建设和有序发展。

3.1.2 采取各种行政手段，推进电子政务应用

番禺区采取沟通、培训等手段，在区、镇两级范围内，推进各种电子政务应用系统的统一开发及应用。区信息主管部门将工作思路从项目的建设转变为项目的管理，加强了信息化建设项目的资金管理，加强了与其他部门的协调和沟通，协同推进各信息化项目的开展，努力提高我区的信息化水平。着重加强了对各类信息化建设项目经费的审核，保障了政府信息化建设资金得到合理利用；起草了《广州市番禺区信息化固定资产管理暂行办法》，建立起了对全区信息化固定资产进行管理的初步框架。

3.1.3 结合科技软课题研究，提升电子政务绩效

提出了“政务流程改造”和“信息化建设项目绩效评估”等软课题研究项目。利用信息化手段对现有政务流程进行优化调整，改进公共管理的质量，提高行政效率；同时开展对信息化建设项目的绩效评估，逐步建立和完善科学规范的信息化建设项目管理制度，从根本上改变信息化建设项目实施过程监理、绩效评价相对薄弱的现状。

3.1.4 推进服务协同，形成电子政务建设三级联动

一是市、区协同方面，积极争取上级领导支持，尽快实现与上级电子政务系统的对接，实现与广州市方面的电子公文交换。二是区、镇协同方面，全力推动各镇镇内公共光纤等信息化基础设施的建设，加大办公自动化系统等电子政务应用系统在各镇（街）的推广力度。形成市、区、镇三级电子政务建设的高效联动。

3.2 资源整合，提高电子政务建设效能

“资源整合”，就是要通过统一规划、统一技术标准，对各类信息化资源进行整合，合理配置资源，避免浪费和重复建设，实现资源共享。

3.2.1 通信管道资源整合

通信管道资源整合实现了全区通信管道的统一规划、统一建设和统一管理的“三统一”，并制定了相关法规，包括《广州市番禺区利用公路区域设置管线管理办法》、《广州市番禺区通信管道管理暂行办法》等。

3.2.2 全区公共光纤资源整合

实现了光纤到广州市、到各镇（街）、到各职能部门的敷设，下一步将实现到各镇（街）七站八所、到村的敷设。

3.2.3 交换中心资源整合

通过加强对区政府网络中心机房的建设，已完成了对区教育网络交换中心、区医保网络交换中心等网络资源的整合工作；各个应用系统的服务器进行集中管理。

3.2.4 数据和信息化应用资源整合

开展对区政府数据中心储域网的规划建设以及加大了对电子邮局、视频会议、短信平台等信息化应用资源的整合力度。

4 “政务先行，资源整合”电子政务模式的具体实践

随着番禺区国民经济和社会的发展和政府体制改革的推进，积极推进电子政务应用，利用信息化手段整合资源，提高政府整体管理效能的需求日益明显。近年来，番禺区以需求为主导，重点突出应用，努力实践“政务先行，资源整合”的电子政务模式，并取得了初步的效果。

4.1 以覆盖全区的公共光纤网络为基础，全面启动政府办公自动化系统，构建网络化协同工作平台，实现行政管理的协调统一，提高行政效率。

经过几年的努力，番禺区已建成集约化市政通信管道1000管孔公里，敷设政府通信光纤4500纤芯公里，建成有一个中心节点、23个二级节点和56个三级节点的公共光纤网络系统，形成了上连广州市政府、下连各镇的政务网光纤骨干。在此基础上，区政府办公室在2003年率先应用OA系统，加快办公自动化的步伐。其后，通过购买OA系统版权的方式，一次性买断产品的版权，免费提供给全区政府部门使用，既统一了产品标准，保证了产品质量，又节省了开发的整体费用，取得了良好的应用效果。全区政府办公自动化（OA）系统在2004年1月1日正式投入使用，120多个单位使用电子公文交换系统交换、发放文件和通知。一年多来，通过OA系统处理公文12446份，减少印刷纸质公文6875份，按印发数量计节约了数以万计的纸张。此外，全区机关工作人员使用短信系统发送政务短信近50万条，促进了办公效率的提高。

4.2 建设全区统一的政府数据中心，加强门户网站的互动性，深化信息资源的开发利用，建立信息收集、反馈分析和决策系统，提高行政决策的科学性和有效性

番禺区按照“先准备数据协议，再进行软硬件建设”的思路，分步开展对区政府数据中心的规划建设。目前，已集中构建起全区电子图书系统，完成了社保、医保、农保、国土、统计、OA、档案文献等系统的数据整理和数据交换工作。在此基础上，建立和发展公用电子资料库，实现行政信息数字化，加强对政府信息内容资源的管理与开发。此外，出台了《番禺区政府网站管理办法》，进一步加强和规范全区各政府网站的建设，定期对区政府网站进行升级改造，提高区政府网站的交互性和实用性。在上述两项工作的基础上，通过政府OA、政府网站等多种形式提供决策信息服务。目前，区政府办和区信息中心已将区政府新闻发布会的视频信息、区领导的重要讲话、番府信息以及“政务论坛”、“社情民意”等栏目放置在网上，通过与各镇街、职能局以及广大公众的信息传递和互动，及时为领导决策及公众提供实质性的信息服务。

4.3 推动水利三防、外来人口和出租屋管理、公安监控等系统的建设，建立区情网络视频管理系统，利用网络化协同工作平台促进职能部门联动，提高政府的应变处理及社会管理能力。

近年来，番禺区水利、公安、打私等部门不断加大对信息化的投入，通过自行研究、引进新技术、合作开发等途径，初步建立起水利三防、外来人口和出租屋管理、公安监控、冷库监控等系统。在此基础上，整合了这些系统的相关视频信息，建立起区情网络视频监控系统，对城市的重点区域直接进行实时监控，不仅能直观的监视和记录重点区域重点项目的建设情况，掌握城市发展和建设的规模和进度，而且也能为一些突发事件提供相关的最新图像资料，形成一个网络化协同工作平台，大大增强了各部门联动处理突发公共事件的能力，提高了政府的应急处理及社会管理能力。

4.4 完善信息化建设的管理机制，协同推进社保、劳动力市场、医保、教育等涉及面较广的重点公共服务行业的信息化建设，促进社会的和谐发展。

为了规范信息化项目的运作，番禺区信息中心将工作重点从以往的项目建设转变为项目管理，加强对信息化建设项目的资金管理，加强了对项目的预审、实施监督、验收及绩效评估，加强了与其他部门的协调和沟通，协同推进社保、劳动、教育等重点公共服务行业的信息化建设。例如，配合区劳动局对社保、医保系统的升级改造，建立和完善全区劳动力服务平台；配合区农村合作医疗保险的实施，创造性地实现了农保系统的实时理赔；配合区教育信息中心的建设，制定了对校园网方案的审核标准，规范各学校的校园网建设。

4.5 结合政府职能转变和审批制度改革，实施电子政务流程改造，优化管理流程，创新管理模式，推行“一站式”网上集中行政许可，提高公共服务能力。

近年来，番禺区深入开展行政审批制度改革，对行政审批项目进行了全面的清理，并于2001年成立了多个单位办事窗口联合办公的区政府行政审批服务中心。在此基础上，探索推行“一站式”网上集中行政许可，对现有的流程进行全面的梳理、清除、简化、整合，再造出公共服务管理模型。以行政审批中心的审批管理系统为基础平台，整合OA、数据中心和垂直业务系统，实现各行政部门与行政审批中心平台的链接，解决跨部门整合与一体化协调办公的问题。

5 结论及努力方向

5.1 结论

“政务先行、资源整合”的电子政务建设模式有利于切实解决政府在履行各项基本职能过程中所面临的问题，有效避免了各部门在信息化建设过程中的各自为政，实现了信息集中管理，使电子政务建设实现了应有的效益，满足了基层政府对电子政务建设的具体需求，是电子政务建设的现实选择，也是推进电子政务建设，促进国民经济和社会信息化协调发展的必然选择。通过对“政务先行，资源整合”电子政务模式的巩固和发展，将全面推进电子政务，促进番禺信息化建设的协调发展和政府整体效能的进一步提高。

5.2 努力方向

今后番禺区将继续坚持“政务先行、资源整合”电子政务建设模式的理论探索和方法研究，深化实践，促进信息化工作的新发展。

5.2.1 加快信息化应用建设

电子政务应用建设。整合、建设和完善区政府及其下属各部门的电子政务业务应用系统，建设并完善全区统一的电子政务网络信息系统。

企业信息化建设。依托完善的信息化基础设施，开展行业企业信息化及区域企业信息化建设；构建电子商务区级平台；建立完善数字证书认证（CA）及企业信用信息化体系。

社会信息化建设。对电子政务建设所收集及提供的社会服务信息进行扩充，加快推进社会信息化建设，以信息技术为手段，提高社会信息化水平，促进社会进步。

5.2.2 加快信息化基础设施建设

根据已完成的“番禺区通信管网规划”，全面实施通信管网建设工程，建立统一开放、互联互通的区级通信管网平台。通过多种手段和形式积极引入各通信运营商，推进信息化基础设施建设。继续建设完善“番禺区公共光纤网络系统”，大力推进区公共光纤网络系统的应用。

5.2.3 促进信息产业发展

建立完善信息产业发展机制，提升番禺信息产业的档次。与周边地区相比，目前番禺信息设备制造业和信息服务业发展的优势并不明显，需要以“大社会、小政府”的方式，营造信息产业发展的良好氛围。政府方面主要是要建立完善信息化人才、信息化基础设施建设及法律法规机制。

促进信息文化产业发展。番禺区具有深厚的传统文化底蕴，拥有丰富的高素质人力资源，在国民经济和社会发展过程中形成了先进的文化理念，具备了发展信息文化产业的基础条件。将积极推进电子图书、VOD（视频点播）系统、网络游戏、网络文学等方面信息文化产业的发展。