夏葵媛 邵新平
摘要:在地方政府电子政务建设中,越来越多地把政府信息资源开发与地方经济发展密切结合在一起,城市开发区也在积极探索电子政务建设之路,推进数字化开发区的建设。通过对国家级城市开发区进行调查,从类型特征、区域特征、体制特征三大方面对我国城市开发区电子政务的基本现状进行分析研究,总结出城市开发区电子政务建设存在着类型差异、城市等级差异、地区差异、体制差异。
关键词:电子政务 城市开发区 现状特征
一、城市开发区的含义
在对外经济活动中,一个国家或地区内划出一定的地域范围,实行更加开放的特殊政策和灵活措施,用减免关税、提供良好基础设施等优惠条件吸引外商和外资,引进先进技术和管理方法,从而达到一定经济目的的特殊经济区域,被称为经济性特区。在国际上,这些经济性特区并没有统一的名称,而是根据区域开发特征具体命名,如自由贸易区、自由工业区、自由港、对外贸易区、加工出口区、促进投资区、科学工业园区、保税区、自由边境区、边境区,等等。改革开放以来,中国各地纷纷开辟主要供外来投资开发的各种地域,如经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等,这些不同命名都有各自的涵义。其实,上述的种种不同区域都有共同的特征,即均以城市为依托,有明确的面积界限,集中进行基础设施建设,营造配套的管理服务环境,实行有利于吸收外资的特殊优惠政策,等等。为了便于研究,将这些不同类型的开发区统一在一个更大的概念或名称之下,即城市开发区。
城市开发区是一个以城市为依托,以实行一定开放性政策为特征的特定的经济性地域。它主要包括了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区、旅游度假区、边境经济合作区等。
我国开发区数量多、类型杂。2003年,全国共清理出各类开发(园)区6015个,规划面积3.54万平方公里,现已撤消2426个,整合294个。从类型上看,有经济技术开发区、高新技术开发区、外贸出口加工区、保税区、旅游度假区、边境经济合作区、台商投资区,等等。根据2004年审核通过的开发区最新名单,对我国城市开发区电子政务网站进行访问,样本有国家级经济技术开发区54个、国家级高新技术产业开发区53个、外贸出口加工区34个、保税区14个、旅游度假区11个、边境经济合作区13个、台商投资区4个,共183个。
二、城市开发区电子政务建设的目标和构架
在电子政务建设中,越来越多的地方政府开始把政府信息资源开发与地方经济发展密切结合在一起。在全国地方电子政务建设中,开发区也在积极探索电子政务建设之路,推进数字化开发区的建设。
开发区电子政务建设的目标是利用现代信息技术手段,搭建开发区政府管理机构与客商、企业、社区居民之间相互沟通联络的便捷桥梁。其主要任务是:宣传国家有关政策和法律、法规;展示政府高效、廉洁、务实、亲商的良好形象;加强单位之间以及各单位与服务对象之间的沟通,提高办理政务、事务的透明度与效率。
开发区电子政务的外网是开发区政务信息网,其主要内容包括开发区管委会职能介绍和其他宜于公开发布的政务信息、各局(室)及有关单位的政务信息网页;其栏目的设置以有利于政务公开、有利于接受社会监督和有利于开展网上办公为原则。各单位网页内容应以介绍本单位职能、机构设置、岗位公开信息、办事制度和程序、相关法律法规及规章、服务指南等信息为主。
开发区电子政务系统内部要实现机关办公自动化,在符合内部网络安全管理要求的基础上,实现包括公文流转、会议管理、督查信访、工作计划、日程安排、信息动态发布等模块的机关内部办公自动化功能。开发区电子政务系统要建立网上业务审批系统,以因特网浏览器—服务器(B/S结构)为交互平台,为中外客商、区内企业办理相关审批业务:提供申报表格、文件的网上提交入口,由政府相关审批机构在网上对客商的业务申报材料进行预审核;审批机构与客商、企业的材料交流均通过网络进行,如此减少企业办事人员的往返周折,提高效率和审批透明度,加快审批流程进度。
三、城市开发区电子政务的类型特征分析
⒈大部分开发区都建立了门户网站,城市开发区的网站域名缺乏规范
经济技术开发区的网站域名普遍采用地区名称的汉语拼音加上“economic technology development zone”的缩写词“etdz”或者“edz”;高新技术产业开发区一般采用地区名称的汉语拼音加上“high technology development zone”的缩略词“htdz”或者“hdz”,相对而言,高新技术产业开发区的域名不如经济技术开发区的域名规范。出口加工区普遍采用“export zone”的缩略词“epz”,保税区普遍采用“free tax zone”的缩略词“ftz”,国家旅游度假区则直接采用汉语的音译。各类城市开发区门户网站拥有率可参见图1。
经济技术开发区和高新技术开发区门户网站拥有率很高,纷纷建立开发区管委会的独立政务网站,出口加工区和保税区由于地域和管理上一般都归属于经济开发区,所以有些出口加工区的电子政务建设都归入了经济开发区的整体规划中。国家级保税区的政府网站的规范性和门户网站的拥有率排在第三位,这完全得益于最早建成的“金关”工程的推动,各个保税区纷纷建立“电子口岸”,实行“一次申报、一次审单、一次查验”的24小时通关服务。旅游度假区的门户网站拥有率只有55%,并且仅上海、江苏、浙江地区较好,这3个地区能够较好地通过政务网站宣传旅游资源信息,招商引资,对旅游资源进行整体开发。边境贸易区和台商投资区的电子政务水平很低,还停留在信息发布阶段,能够建设自己的电子政务平台的此类开发区为数不多,当地政府的门户网站是其信息展示的平台。
⒉城市开发区政务网站提供的语种/文字内容情况
城市开发区政务网站是一个信息传播的界面,多语种进行信息服务内容的传播,有利于政务信息的公开和政务监督。各类型城市开发区政务网站至少采用了中文、英文,还有繁体中文、日文、韩语等,这主要取决于开发区的投资主体和开发区所在地域与周边国家和地区的地缘关系(参见图2)。
⒊城市开发区政务网站上提供的网站地图的情况
网站地图描述它所在网站的架构布局,让浏览网页的人通过它展示的网站内部分类链接快速找到自己所需要的信息。网站地图反映了网站链接的深度,中大型规模的网站(链接深度为3或者超过3的)为了降低某些细分栏目的链接深度,网站都会建设网站地图,并且有助于被搜索引擎收录,从而增加网站流量。从城市开发区政务网站提供网站地图的情况可以看出,电子政务网站建设深度不够,电子政务网站的信息量还不够大(参见图3)。
⒋城市开发区政务网站的网站链接情况
友情链接是具有一定互补优势的网站的合作方式之一,即分别在自己的网站上放置对方网站的LOGO或网站名称,并设置对方网站的超级链接,使得用户可以从合作网站中发现自己的网站,达到互相推广的目的。交换链接的作用主要表现在如下几个方面:获得访问量,增加用户浏览时的印象,在搜索引擎排名中增加优势,通过合作网站的推荐增加访问者的可信度,等等。友情链接不仅可以获得直接的访问量,更重要的是获得潜在的品牌价值,以促进网络资源互换和内容共享。所以,各类型开发区政务网站链接的数量多少可以从一个侧面来反映此类型开发区电子政务建设的整体水平。高新技术产业开发区电子政务网站的链接数目很多,有国家部委网站链接、兄弟开发区网站链接和各个行政区政府网站的链接,等等。有的开发区,例如大连数字保税区不仅与国内相关网站建立链接,还与国外的自由贸易区建立了友情链接。各类型城市开发区政务网站的网站链接情况可参见图4。
⒌城市开发区政务网站前几类信息服务提供情况
大多数城市开发区网站处于信息发布阶段,在栏目设置上有部门介绍(包括开发区概况、机构设置、职能部门介绍等)、政策法规、政府新闻、办事指南、招商引资等,以此来展示大量的政务信息,并配以电子地图和图片信息,形象直观地展示开发区面貌。政务网站通过网上办公、表格下载、网上审批等在线办事项目,可以提高办公效率;个性化服务与集成化整合是电子政务发展的双重目标。因此,城市开发区的电子政务建设目标,就是要一切为了投资者,围绕投资者的需要建设电子政务工程。公开、公正、高效的行政环境,舒适、便捷的生活环境将是投资者所看重的。从调查数据来看,城市开发区电子政务建设的个性化服务水平仍然很低,只有经济技术开发区和高新技术开发区相对较好。各类型城市开发区政务网站提供各类型信息服务的情况可参见图5。
⒍城市开发区政务网站若干重要交互性服务的情况
随着全社会信息化进程的不断发展和深入,政府部门网站原有的简单的信息宣传和发布功能,已经远远落后于现实中对电子政府的功能需求。现在,网络信息化深入到社会生活的每一个角落,人们对于在网络上寻求信息和服务,早已不是停留在简单的信息获取上,而是更多地需要在网上实现便捷的、可交互式的网络操作服务功能。对于一个电子化政府信息网站而言,公众已经不满足于简单的信息单向获取,更迫切需要的是能够在网上办理以前必须亲自到政府机关去办理的各种烦琐的行政事务,向政府部门发表自己的意见、建议和有关投诉,以及通过网站的交互式操作向政府部门进行事务性咨询以及信息的检索等实用性功能服务。
城市开发区电子政务要实现政府、企业、居民的在线交流互动。通过对各类型城市开发区电子政务网站的访问发现,经济技术开发区电子政务的在线办事功能要强于高新技术开发区,一般能够提供网上咨询、网上申报、网上投诉、网上审批等服务,并提供办事进程查询以方便办事,并设置留言板,对公众的问题能够及时地反馈。旅游度假区和边境贸易区政务网站交互功能较弱,仅仅网上招标、民意调查和留言板等浅层次的交互栏目设置比例较高,对于网上审批、网上申报等较深层次的栏目设置得很少。各类型城市开发区政务网站重要交互性服务的项目情况统计可参见图6。
四、城市开发区电子政务的区域特征分析
⒈城市开发区电子政务的城市等级差异
根据中华人民共和国宪法,中国建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次,行政上分为省级(直辖市)、副省级、地(州)级和县级市等四个等级,构成中国建制城市“三层四级”的政区体系。城市开发区所在城市具有一定的层级和等级,城市开发区电子政务也呈现出一定的城市等级差异。表1和表2是我国城市开发区两个主要类型的城市等级分类,图7是不同等级城市开发区电子政务的信息服务提供情况。从信息公开和公众交流等各项服务的提供来看,直辖市等级的信息服务提供最丰富,省会城市排在最后,副省级城市和地级市位于中间,也表现出“此项服务提供少,彼项服务提供多”的现象。主要原因在于城市行政级别越高,政府网站建设可调动的资源相对较多,组织人员更有保障,同时对政府网站的重视程度也相对较高。而经济实力是地级市政府网站建设不亚于一般省会城市政府网站建设的重要原因。
2.城市开发区电子政务的地区差异
根据我国城市开发区所在的城市区位,对其按华北、东北、华东、中南、西南、西北六大地域进行划分(其详细分类见表3)。
由于地区之间的经济发展水平、观念意识等差异,城市开发区电子政务发展也具有明显的地域差异性,主要体现为六大地区的不同(见图8):华东地区的开发区的电子政务发展水平最高,其次是中南地区,西北地区整体绩效排名最后。从电子政务的功能角度来看,开发区电子政务网上办事能力普遍较低,信息服务公开指数较高,设置了留言板、论坛、网上咨询、网上调查等公众参与渠道,公众参与度较高。
五、城市开发区电子政务的体制特征分析
目前,我国城市开发区的管理体制主要有三种类型:第一种是政企合一型,即其机构设置主要是管委会本身的机构,包括负责决策及职能管理的各个部门和服务性机构,此外许多开发区还设立了海关、商检等政府派驻机构。开发区设立发展总公司,负责开发区的基础设施建设,一般总公司是行政公司,即使有的是经济实体,但管理行为仍然是行政性的。管委会和总公司是合署办公,“一套人马,两块牌子”。第二种是政企分开型,管委会是地方政府的派出机构,行使政府的管理职权,而开发区的所有公司作为经济法人,实行企业内部管理。这样政府的行政权和企业的经营权分离。第三种是企业型的,公司作为企业法人组织区内的经济活动,并承担了政府职权中的部分协调的职能。
前两种模式都设有管委会,作为政府的派出机构行使职权,能够对社会各项工作进行管理。而第三种模式没有设立管委会,政府的职权体现较少,对社会管理的职能也承担很少。我国开发区绝大多数设有管委会机构,上海虹桥、闵行和漕河泾经济技术开发区是无管委会机构的代表。
在调查的过程中,上述三个开发区的电子政务网站都采用了公司型的域名。网站栏目设计主要有开发区基本概况、机构设置、政策法规和招商引资等信息介绍,能提供仅限于新闻、大事记、企业信息的在线查询服务。虹桥经济技术开发区网页有中英文两种版本,完全是信息的展示台,并没有实现在线提供服务。闵行经济技术开发区设有网上政府栏目,但也是提供静态的机构说明,没有实现职能部门的信息整合和平台应用。漕河泾经济技术开发区也只实现了相关服务机构的网址链接,并没有实现“一站式”服务。
无管委会的城市开发区的电子政务特征主要有:
⑴网站设计简单,栏目较少,停留在信息发布阶段。
⑵政务信息公开力度不够,缺少网上监督。
⑶缺乏信息交互功能,只是单方面地发布信息和简单的信息查询,没有网上咨询和在线办事功能。
⑷电子政务成熟度低,不能满足公众需求。比如说社区生活服务信息的查询功能不够强大,有的网站甚至没有社区生活的相关信息服务。
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作者简介:
夏葵媛,女,1980年生,华东师范大学城市与区域经济系硕士,就职于浙江林学院人文学院。主要从事电子政务与城市管理方面的教学和研究工作。