作者： 冯经明
 
　　摘要：本文介绍了上海市规划和国土资源信息化工作的主要特点，取得的主要成效，在深入分析当前规划和国土资源信息化面临的主要问题的基拙上，明确提出了今后信息化工作的发展思路，包括信息化建设的主要目标和具体措施。

　　关键词：上海；规划和国土资源；信息化；主要情况；发展思路

　　中图分类号：P23　 文献标识码：A　文章编号：1674-3695-（2010)01-03-05

　　当前，信息化已经成为一种全新的管理方式和运行机制，成为带动管理创新和体制改革的重要因素之一。在此背景下，上海按照国土资源部和市委、市政府的统一部署，以落实部市合作，构建保障和促进科学发展国土资源新机制备忘录为契机，努力以信息化带动管理现代化，借助信息技术手段，在切实管好土地、用好土地，为促进上海经济社会全面协调可持续发展方面取得了较好成绩。

　　1上海市规划和国土资源信息化工作的主要情况

　　1.1以信息化为支撑，构筑“一三三二”的管理新格局

　　近年来，上海按照“统一规划、统一标准、统一管理、统一平台、资源共享”的原则，以提高行政效能为目标，以现代信息技术为支撑，逐步构筑起“一个平台、三条主线、三个层面、两个要素”的管理新格局。

　　“一个平台”：即以规范管理为核心，以提高行政效能为目标，着力构筑全市统一的规划国土资源管理平台。尤其要牢牢把握规划和国土资源机构改革的契机，通过推进城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”、地形图、地籍图“两图合一”等工作，加快基础信息整合，形成全市统一的数据底板，作为行政审批和日常管理的重要依据。各部门、各单位作为应用单位，负责落实与本业务相关的信息化应用工作。

　　“二条主线”：即按照加快建立决策、执行、监督相制约、相协调的行政管理格局的要求，实行管理、办理和监测“三分离”的工作制度。在管理方面，明确各业务处室的职能定位，努力实现“两个转变”，即：由一桩一件的事务性审批转向宏观管理；由既制订规则、又负责审批，转向主要负责制订政策和业务指导。在办理方面，以建立规范、透明、高效、便民的行政审批制度为目标，建设集事务受理、协助办理、信息采集和行政终端为一体、“既受又理”的一门式综合服务平台。在监测方面，利用信息技术手段和网络平台，对行政行为进行自动监控，对行业情况实施在线动态监测，对前后关联项目进行信息跟踪，对突发事件进行应急处置。

　　“二个层面”：在网络支持方面，加快构筑市局、区（县）局和乡镇管理所三级管理架构，建设简便易行和运作有效的网络办公平台，实现市局、区（县）局和乡镇管理所在统一基础平台上协同办公。形成市局重在政策设计制定和监管，区县局重在组织协调和推进，规土地管理所具体负责操作落实的管理新模式。

　　“两个要素”：要求所有的业务数据信息必须“落地”，图属对应所有的业务数据信息必须建立动态更新机制，实现长效管理。

　　1.2依托信息技术，提升规划国土管理水平的主要成效

　　（l）全力推进规划国土资源统一数据底板建设

　　2006年，组织了全市范围的土地清查工作，基本摸清了全市土地的总量、结构和分布情况。2007年以来，按照徐绍史部长反复强调的实施“一张图”管理的要求，结合全国第二次土地调查，着眼于全市空间资源综合管理和优化资源配置，以地理空间信息为基准，整合规划建管、土地管理、地矿管理等专题空间数据，建立“横向到边，纵向到底”的空间数据框架，构筑全市“一张图”。

　　全市统一数据底板包括基础数据和专题数据图层。基础数据图层包括全市国土资源影像、宗地、现状、地形图，涵盖了整个土地资源行业的最小管理单元，中心城区数据达到1:500精度，近郊达到1:1000，其它部分为1:2000；专题数据图层沉淀了各业务系统管理的数据，包括开发区、基本农田、土地整理复垦、建设用地、违法用地等。

　　全市统一数据底版具有“全、通、新、用”的特点。“全”，所有涉及的业务数据必须汇集到统一平台，全市土地、地矿、规划信息实现了横向到边、纵向到底；“通”，所有信息系统实现数据互联互通，统一分类代码、统一命名规则、统一数据结构、统一的数据格式，打破各个管理主体、各个管理环节之间存在的鸿沟壁垒，努力实现业务无缝管理、数据互联互通；“新”，所有数据确保准确性、现势性，建立起“发现-调查-处置-反馈”的长效管理机制和数据动态更新机制。根据国土资源部关于“天上看、地上查、网上管”的要求，通过一季度一次的遥感影像比对旧常的三级网络巡查、每天的执法巡视等三种发现机制，实时监控土地利用的动态变化情况。“用”，所有管理行为必须在统一平台上进行，所有管理行为产生的结果必须归集到统一平台中来。

　　（2）积极推进“管理、办理和监测”三分离

　　近年来，按照市委、市政府加快政府职能转变和“把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的要求，以“管理、办理和监测”二分离为重点，大力进行业务流程优化、重组和再造，努力达到规范透明、提高效率、加强监管、方便群众的目的。

　　在管理方面，各业务处室原则上不再碰一桩一件的事务性审批业务，工作重点逐步转向规则的制定、标准的梳理、以及对业务监管的思考。随着管理观念的转变，业务繁忙不再是一个部门工作繁重、责任重大的唯一标志和象征，有时反而成了该部门管理水平低下，规则标准混乱的嫌疑。各业务处室开始重新定位，积极开展政策制定、业务指导、标准梳理等工作。在办理方面，专门组建了行政事务办理中心，按照“管办分离”的原则，实行“一个窗口进出”；规范了四种审批模式，即合并受理、合并审批、并联审批、前置征询等方式，通过内网在线监控和外网信息公开，实现阳光审批。最近，上海在推进国土资源业务管理、审理和监测“三分离”的基础上，又进一步形成了规划土地整合审批流程的改革方案。现正进一步细化操作流程，形成标准化、公开化、规范化、格式化审批流程，加快试点，争取尽快覆盖全市、实施到位。在监测方面，“放手不放眼”，建立行业在线监测机制，建设行业在线监测系统；明确行业在线监测对象，利用信息化手段形成有效监测；设定行业在线监测指标，分类处理不同预警事项；构建行业在线监测报告体系，为管理和决策提供信息服务。

　　（3）努力推进“市-区（县）-乡镇”三级管理联动

　　首先，在原来覆盖市、区（县）两级网络体系基础土，向下延伸了乡镇（街道）基层管理部门的专网建设。实现全市19个区（县）局、260多个基层管理所三级网络点的连通。其次，以规划和国土整合为契机，将规划、土地、地矿的市、区（县）、街道（乡镇）三级网点进一步整合，形成更加完备的网络体系。同时进一步明确了基层管理所的职能、制度、人员、场地、设施设备等，以标准化、信息化、制度化、专业化建设为抓手，推动管理重心下移、关口前移，为全市规划和国土资源管理提供了协同办公的平台。

　　（4）依托信息技术，大幅提高各单项业务管理水平

　　l）借助信息技术建立土地交易阳光操作平台

　　国务院2004年28号文件明确，国有土地使用权交易应当在土地有形市场公开进行。市委、市政府多次专题研究，要求把建设全市统一、透明、规范、法治的土地交易市场作为培育和规范土地要素市场的重要领域，作为深化土地管理改革的关键环节。在此背景下，我们高起点、高标准地建设土地交易市场，2008年3月起正式运作，在以信息化规范土地交易、促进廉政建设等方面做了探索。

　　按照“权力在阳光下运行，资源在市场中配置，资金在网络上监管”的要求，土地交易市场以信息化技术为支撑，实施对建设用地使用权统一入市的交易管理，覆盖一级市场和二级市场，覆盖产业用地、经营性用地、农村集体建设用地等各类建设用地。土地交易阳光操作平台实现了从土地审批到入市交易，以及后期合同签订的上线操作，实现了业务数据的交换和共享。做到了入市流程透明化、信息掌握分散化、业务操作模块化、业务数据关联化。

　　2）加强地质信息集成管理，创新地质成果表达方式

　　按照徐绍史部长关于加快推进地质资料信息服务集群化和产业化的要求，把分散资料集中管理，把纸质资料转变为数据，通过信息化工具把数据整合成为可利用的信息。建立了地面沉降实时动态监测体系，形成了城市安全预警机制；建立地下三维模型，提高服务城市规划和国土资源管理能力；建立长江河口海岸数据库和三维演化模型，为后备土地资源开发利用提供了重要依据；加快推进地质资料信息服务集群化和产业化。

　　实践中，上海按照“一三三二”要求，结合业务工作实际，打破管理上的鸿沟壁垒，开发了大量应用系统，促进了诸多业务管理水平的显著提高。

　　2今后上海规划国士资源信息化工作的主要思路

　　尽管上海市规划和国土资源信息化工作取得了长足的进步和喜人的成绩，但是我们清醒地认识到规划和国土职能刚刚整合完毕，百业待兴。信息化工作既迎来了发挥更大作用的良机，同时也面临着非常艰巨的任务。

　　2.1当前规划和国土资源信息化工作的主要问题

　　当前信息系统尚未成为规划和国土资源管理工作的核心组成，有关管理行为未能完全在统一的平台上进行，基础数据库覆盖面不够全，现势性不够强，数据重复、不一致、图属不对应等问题还在一定程度存在，管理类数据标准化、完整性还有待提高；系统建设条块化、分散化，还没有完全按照全生命周期管理要求，打破各个管理主体、各个管理环节存在的鸿沟壁垒，实现数据的互联互通；信息化对资源管理的有效支撑能力还有更大的拓展空间，系统建设对区（县）、乡镇规划国土资源部门管理的支撑还不够理想。

　　2.2现存问题的原因分析

　　分析深层次原因：

　　一是在信息系统规划建设中，国土、地矿、规划等各类信息系统没有按其共有的资源属性进行统一考虑、统筹安排，影响了管理的融合与统一。

　　二是在信息系统设计理念上，没有按照政府管理创新、流程再造的要求突破现有体制和条块分割的限制，不利于促进业务流程的优化与重组，影响了数据流程与工作流程的统一，也影响了数据的及时汇集、更新以及数据资源的有效开发与利用。

　　三是在信息系统开发中，没有坚持统一规划、统一标准、需求导向和集中开发、集成部署，市局机关、各直属事业单位、各区（县）局和乡镇管理所的管理行为没有在统一平台上进行，其管理行为产生的结果也没有收集到统一的平台中来。

　　2.3关于规划和国土资源信息化工作的目标定位

　　规划和国上资源系统信息化的总目标是建立覆盖全市规划和国土资源系统信息化体系，实现管理全业务、全流程的数字化、信息化，为规划和国土资源系统实现精细化管理提供全面有效的技术支撑。这是促进流程优化，提高效率，科学决策，有效服务的重要手段，也是强化监管能力不断提升的重要途径。

　　具体来讲就是围绕精细化管理要求，采取信息化顶层设计的理论和方法，设计规划和土地业务、数据、应用、技术构架，理清规划和土地各组成部分之间的关系，明确信息化建设内容与管理业务的关联，通过市、区、乡镇规划和国土部门广泛和充分的应用，将信息化贯穿于规划、土地、地矿的调查评价、日常管理、监测监管、政策研究，社会服务等业务的全过程，使全市规划和国土资源系统信息化管理水平在全国同行业中处于领先。

　　（1）在系统设计上，构建“二网、一中心、一平台、一门户”的系统框架，促成市、区、乡镇规划和国土行政审批流程的标准化规范重组，实现三级管理业务和信息系统的实时在线运行，实现标准化、多维度、多层面的数据大集中，形成协调一致、互联互通的网络化集成办公大平台，构建及时、可信的社会化信息服务大门户。

　　（2）在系统建设中以数据为中心，建立集中统一的规划和国土资源管理要素数据库，促进规划和国土资源管理的有机融合，实现地下、地表、地上建筑物、构筑物和各类用地统一管理。集中统一、内在关联的各类信息数据库为行政审批、执法监察、应急监管、辅助决策奠定必要的数据基础。

　　（3）在系统应用中，一是系统安全建设符合国家相关规定，实现安全的常态化管理；二是市、区、乡镇规划和土地主要业务审批过程实现网上综合管理、办理，业务系统、公务系统、内部管理实现有机集成；二是所有非涉密公务全部在网上单轨运行，全面实现文档一体化、办公督察催办自动化、文件分发归档智能化，做到系统内的上通下达。四是应用系统实现统一开发，三级联网垂直集成布署，有效解决应用集中化、数据集中化、管理集中化、监测集中化。

　　（4）在规划统一、实时在线的数据基础之上，为全社会提供及时可信的规划国土资源信息服务产品。针对个人、企业法人、相关政府部门对规划和国土资源系统的不同需求，形成标准化、制度化、分层公示的规划国土资源信息服务产品，全面提升规划和国土资源管理类信息的服务水平，增强规划和国土资源管理部门的社会影响力。

　　2.4关于推进规划和国土资源信息化建设的几项措施

　　（1）全力推进规划土地资源统一数据底板建设

　　着眼于全市空间资源综合管理和优化资源配置，以地理空间信息为基准，整合规划建管、土地管理、地矿管理等专题空间数据，建立“横向到边，纵向到底”的规划国土资源空间数据框架，构筑全市“一张图”，充分反映规划、土地、地矿资源的数量、质量、布局、潜力、变化趋势等，为加强规划国土资源行业管理和保障全市社会经济科学发展奠定扎实基础。建立覆盖全市的三级规划国土资源业务网，实现各级规划国土资源业务数据的远程传输和交换。使之成为服务全市的空间地理信息基础数据底板。

　　统一底板的数据集中：统一底板必须囊括全市所有的规划、土地、地矿信息。从数据类型上看，包括各类现状数据、规划数据、管理属性和综合研究数据等四种类型。不仅包括基础地理信息、还包括各类专题或专业数据如土地数据（土地利用现状、土地利用规划、基本农田、农用地分等定级、土地开发整理项目和规划、建设用地等）、地质数据、以及规划数据（包括城市总体规划、分区规划、重要地区的详细规划等）。

　　统一底板的数据标准：目前土地资源数据和规划数据之间由于来源不同、法律授权不同、技术标准不同、统计口径不同、管理方式不同等原因存在不衔接和不相融之处。为实现业务无缝管理，数据互联互通，必须按照统一的分类代码、统一的命名规则、统一的数据结构、统一的数据格式等要求，统一数据标准，整合各类数据。

　　统一底板的数据更新：只有数据保持动态更新、准确现势，统一底板才具有生命力。一方面集中在统一底板的数据要结合业务工作，建立起“发现-调查-处置-反馈”的长效管理机制，保持常变常新。另一方面统一底板的数据要实施全过程管理的模式，维护统一底板的准确性、现势性。

　　（2）全力推进规划土地资源管理业务架构的梳理和再造

　　从全新的视角和更高的层面审视规划国土资源行政管理工作，提出适应于政府职能转变，管理创新需要的行业管理战略规划愿景，构建规划国土资源的保障和促进科学发展新机制。

　　确定规划国土资源管理的主要任务，厘清规划国土资源管理中规划管理、土地管理、地矿管理、综合事务、监测监管、辅助决策等主要板块的业务，设计规划和国土资源管理业务框架。

　　根据规划和国土资源管理业务框架，按照全生命周期管理要求，重新梳理优化各板块内部以及板块与板块之间的业务流程，细化每个环节的责任部门、承担角色、前后关联关系，并根据转变职能、管理创新的要求，大力推行合并受理、合并审批、并联审批、前置征询等方式，大胆进行业务流程的优化、重组和再造，达到规范透明，提高效率，加强监管，方便群众的目的。

　　结合定岗定责，将优化和再造的业务流程标准化并通过规章制度的形式固定下来。

　　（3）全力推进规划土地资源管理总体框架的设计和实施

　　在上述工作的基础上，以“一个平台，三条主线，三个层面，二个要素”为统领，通过总体设计，层层递进地的，梳理规划国土资源管理的总框架、主要任务、工作措施及具体内容，制定新的信息化发展规划和年度计划，进一步完善业务架构、数据架构、应用架构及其相互关系。

　　综合上述，规划和国土资源管理局将继续“以信息化带动管理现代化”，通过信息技术的支撑和倒逼，进一步提升各部门规划、计划编制水平，并促进各类规划的协调、衔接，提高整个行业管理的科学性和前瞻性；进一步促进各项管理的标准出台，并逐步建立和完善动态调整机制，提高整个行业管理的精细化；进一步对行业管理的共性问题，如规划编制、计划执行、标准调整、指标体系、各类市场管理、资质主体管理等，加强管理，形成机制，提高整个行业管理的规范化；进一步加强行业整体和各类数据信息的综合利用，更好地为企业和公众服务，更好地辅助决策和科学发展。我们将在国土资源部和市委、市政府的正确领导下，继往开来，扎实进取，努力开创规划和国土资源信息化工作新局面。