一、全方位扫描：七大论题的研究现状

（一）关于电子政务大集中的背景及动因

我国电子政务的发展可以追溯到20世纪80年代初，根据电子政务建设内容，可分为４个不同的阶段，即20世纪80年代的办公自动化阶段、20世纪90年代初期的“金字工程”实施阶段、20世纪90年代中后期的政府上网阶段和进入21世纪至今的电子政务实质性应用阶段[1]。开展电子政务建设20多年以来，我国电子政务取得了许多令人振奋的成就，也暴露出了不少问题。最突出的问题之一是我国电子政务的发展水平极不平衡。巨大的发展水平和层次差异，导致我国的电子政务建设难以实施整体规划，随之带来标准不统一、系统不兼容等许多问题，产生了众多的“信息孤岛”，这既造成了资源的浪费，也给电子政务工作带来了不必要的被动，成为目前我国电子政务发展的主要瓶颈问题之一[2]。为此，2006年，国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院汪玉凯教授在《中国政府改革与电子政务发展趋势》报告中再一次明确强调了电子政务应采取“大集中”的建设思路。

笔者认为，2006年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《2006—2020年国家信息化发展战略》标志着我国的电子政务建设进入了一个强调应用、服务和实效的新阶段，这是推行电子政务大集中的深刻背景。消除“信息孤岛”、避免系统重复建设，提高数据的管理水平和资源的利用效率，是推行电子政务大集中的内在基本动因；而使电子政务的发展既适用于现代政府管理职能，又能富有实效，真正服务于民，满足国家建设服务型政府的实际需要，是推行电子政务大集中的外部驱动因素。

（二）关于电子政务大集中的概念及特征

汪玉凯指出，“电子政务建设过程中，很多内容是具有共性的。对于有共性的内容，应当采取统一建设的办法，统一规划、统一网络、统一平台，真正做到集约化、低成本”，“因此电子政务建设中，应该关注顶层设计”[3]。万道濮、黄波认为，“电子政务大集中就是将分布在各级政务机关的办公系统和政务信息及其他一些相关的数据实现集成。实际上就是依靠科技手段，实现政务机关基础设施、信息资源、业务流程、应用系统及服务平台的集成、优化和整合，并通过对信息资源的深层次挖掘、共享和共用，推动政府机关向决策科学化方向迈进，以提高政府整体的管理水平、工作效率和效益的过程[4]。”基于上述涵义的界定，有学者概括出电子政务大集中的最大特征是“统一”、“共享”和“协同”[5]。“统一”具体说来就是要统一组织领导、统一规划实施、统一标准规范、统一网络平台和统一安全管理；“共享”是要实现数据和资源的共享；“协同”是要整合各种资源，达到业务的协同。

（三）关于电子政务大集中的目的及作用

大部分学者认为，政务信息化和电子政务建设的实质在于提高信息资源的利用效率和共享范围，而“大集中”则是实现这一目标的有效方式。有研究者更是从不同角度具体分析了电子政务大集中的目的，认为从信息技术的角度看，电子政务大集中是为了实现异构系统、异构数据互联共享；从系统建设的角度看，推进大集中是为了避免电子政务重复建设，实现资源的统筹规划；从系统运维的角度看，大集中是为了降低电子政务的运维成本，提升运维效益；从信息管理的角度看，大集中是解决电子政务建设中诸如权责不清、利益不明、关系复杂等诸多信息管理问题的有效途径；从政务协同的角度看，大集中的目的是为了避免电子政务各自为政，从而实现互联互通及协同工作；从政府职能的角度看，电子政务大集中模式是实现政府信息资源整合、提升政府服务水平和确保服务无缝集成的最有力手段。

关于电子政务大集中的作用，有学者指出，“电子政务大集中建设模式有利于避免重复建设，实现统筹规划，从而建设节约型政府”；也有研究者认为，“电子政务大集中有利于政务信息资源的整合和共享，有利于提高决策科学化，从而打造知识型政府”；还有学者提出，电子政务大集中有利于建设创新型、效率型和服务型的政府。

在笔者看来，电子政务大集中的目的和作用归结到一点，就是更好地服务于民，促进服务型政府建设。

（四）关于电子政务大集中的原则及方法

2008年4月，《国家信息化“十一五”规划》正式发布，规划中有多处体现了大集中的发展理念。针对大集中的建设思路提到的原则主要有：统筹规划、资源共享原则，即要求打破条块分割，整合网络资源，促进互联互通，实现政务信息公开，促进信息资源共享，推动全社会的信息资源开发利用；需求主导、实用高效原则，即要求走低成本、高效益的发展道路，立足经济实用，避免盲目建设、重复建设和铺张浪费[7]。还有学者认为，推进电子政务要遵照既注重经济效益又注重社会效益的原则[8]。

在推进电子政务大集中的具体方法上，汪玉凯教授提出，“应当建设跨部门、无缝对接的协同电子政务，实现顶层互连，跨部门的应用和对接重点发展以公众为中心的电子政务，服务手段和服务对象应当下移，把建设统一的政府门户网站作为枢纽，实现门户网站的前台服务和后台服务相整合[3]。”还有研究者认为，推行电子政务大集中首先是要加强信息资源整合，要加快政务信息资源从纸介质向磁介质的转换，即信息资源的数字化，同时要建设支撑数据采集、存储、加工、利用、交换、增值的软件平台和政务信息传输的网络平台。

（五）关于电子政务大集中的重点及难点

电子政务大集中的建设思路必将对我国电子政务的长足发展产生深远的影响。厘清和把握推行大集中战略的重点和难点，有利于电子政务大集中的顺利推进。李兴荣指出，未来电子政务整合的重点工作在于：①整合政府网站，形成有统一门户的政府网站群；②整合各部门窗口服务业务数据，搭建统一柜台服务系统；③重整办公通信网络，调整网络物理层的总体布局；④搭建数据交换平台，促进部门业务应用系统整合；⑤整合电子政务的相关服务与人员培训工作。汪玉凯教授认为，大集中要“处理好专业化与社会化的关系”。

对于大集中的难点，国家信息中心张新红认为是如何让电子政务更好地为民服务[12]。2006年发布的《2006—2020国家信息化发展战略》，首次将“改善公共服务”放在了电子政务4大任务的第一项。其后召开的“全国电子政务工作座谈会”上提出的电子政务要实现的5个转变之一就是要实现“从自我服务向公共服务转变”。十七大报告更是从建设服务型政府的高度对电子政务建设提出了明确要求：“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。所有这一切都预示着电子政务为民服务将得到进一步加强。因此，使电子政务建设由监管切实转向以公众为中心的服务导向是推进大集中的难点所在。

（六）关于电子政务大集中的国际经验与借鉴

目前，网络带宽和服务质量的不断提高，以及信息管理系统三层体系的日益成熟，为电子政务大集中提供了必要的条件。在这种情况下，“大集中”已经成为进一步推进我国电子政务建设的必然选择。而密切关注国际电子政务发展动向，建立和完善电子政务领域的国际交流合作机制，将有利于加快我国电子政务大集中的建设进程。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等西方国家电子政务发展的状况，虽然这些国家在电子政务建设的具体做法方面有许多差异，但有一些共同的经验值得我们借鉴。首先，改善对企业和公众服务是西方发达国家普遍的目标选择。电子政务的核心价值之一就是要从根本上改善政府的公共服务。西方国家在确定电子政务的目标时，把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，在电子化政务战略中，如果没有为公民服务以及运行效率衡量的目标，电子政务的发展就将是失败的。为此，西方国家在推动电子政务的发展中，把改善政府传统的公共服务放在了十分重要的地位。其次，西方国家尤其重视利用互联网实现资源的共享和集成，并制定了统一的规划和技术标准。例如，美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年又提出了《政府资讯科技服务远景》，从而确定了美国联邦政府推动电子政府的发展目标[14]。欧盟制定了“信息社会行动纲领”，对未来的政府信息化做了周密的安排。英国在1996年颁布《直接政府绿皮书》，对电子政务的发展做出了系统规划，并提出了近期和远期目标[12]。借鉴西方发达国家电子政务的发展经验，我国也做了诸多有益的探索。国家信息中心宁家骏指出，2008年我国电子政务的突出特点，“就是在大力推进服务型电子政务中取得了比较大的进展。各级各地在基本完成电子政务基础设施建设的基础上，抓住推进实施《政府信息公开条例》的大好时机，利用门户网站，开展网上报税、办理各类证件和各类网上办事，给居民和企业提供了诸多的方便。”

党的十七大和十七届二中全会将实行职能有机统一的大部门体制作为深化行政管理体制改革的重要举措，“大部制”改革为我国推进电子政务大集中、加速信息资源整合提供了重大契机。2006年发布的《2006—2020国家信息化发展战略》则系统地规划了我国电子政务未来的发展方向。

（七）关于电子政务大集中的困难与阻力电子政务大集中将成为我国电子政务发展的动力引擎，也将为构建服务型政府、促进社会和谐注入强有力的“血液”。但另一方面，一些学者对当下推行电子政务大集中面临的困难给予了清醒的估计。有研究者提出，电子政务大集中在推进资源整合时，可能出现以下问题：①综合效益较难体现；②地区之间、部门之间发展水平不均衡；③电子政务的总体效益达不到期望的效果；④服务能力达不到要求[16]。

至于电子政务大集中的阻力，大部分学者认为最大的阻力来自于政府内部。中央政府的电子政务信息化推动力与地方政府的利益维护屏障之间不断存在着博弈，这些博弈的最终结果就是造成了电子政务发展的结果与电子政务的本质目的——向公众提供优质服务之间出现断裂。电子政务大集中要求中央政府与地方政府加强合作，加强信息资源的共享，最终实现政务协同，这就意味着地方政府要从大局出发，必要时可能要放弃部分地方利益，配合中央贯彻“大集中”、“一体化”的建设思路。同时，大集中也对各级公务员的素质提出了更高的要求，资源整合、在线办事使得一些公务员要改变原来的工作方式和工作习惯，也使部分公务员的既得利益受到威胁，因此，所遇到的阻力是可想而知的。

二、尝试性探索：地方政府“大集中”的具体实践

实行电子政务“大集中”是我国在构建服务型政府过程中提出的重要主张。自2002年以来，中央政府和地方政府在电子政务领域也进行了一系列“大集中”的探索。在中央层面，中宣部等政府机构开展了系统内部的信息资源集中管理的探索，而地方政府的实践则以厦门、广州和上海等地的探索模式最具代表性。

（一）“自上而下”的厦门模式

为彻底消除“信息孤岛”，推进政务信息资源共享和开发，2002年厦门市政府决定建设统一准确的市民基础数据库和跨部门的市民服务信息管理系统。通过一期工程建设，2003年7月厦门市实现了公安、社保、公积金、计生等部门的数据交换和更新使用机制，形成了一个包含340万常住人口、暂住人口及历史数据的市民基础库。随后，地税、人事、党工委、教育、卫生等部门的系统也逐步接入，实现了面向市民百姓的“公共服务一卡通”，市民可凭卡领取养老金和工伤、失业等多种保险金，方便了市民办理社会事务。

通过市领导的强力干预，厦门市快速实现了政府“数据大集中”，但“集中”后数据的维护更新却成了又一难题。项目建设之初，各部门拿出数据是靠领导的协调；项目建成之后，还存在一个数据持续交换、更新的问题，如果仅仅依靠不断协调，信息共享就难以形成长效机制，市民基础数据库就有可能变成“死库”。因此，如何进行及时、有效的数据更新成为“自下而上”模式能否进一步推进的关键因素。

（二）“自下而上”的广州模式

如果说厦门市采取了一种“自上而下”的建设模式，广州市则采取了一种“自下而上”的电子政务试点建设模式。广州市信息办开发了社区综合应用平台，并于2002年1月在越秀区六榕街等10个街道办试点。社区综合应用平台整合各部门下到街道的业务系统，实现了一套基础数据支撑各项业务，各项业务产生的数据集中于“共建共用”的主题数据库，有效解决了街道无数据可用和条块分割造成的信息孤岛问题。利用社区综合应用平台，在越秀区的六榕街，以前街道需要同时开设13个服务窗口，现在只需要开设2个窗口，居民在工作时间的任何时候都可以办事，避免了过去因为人手不足的分时段开放窗口。随后，广州市在60条街道推广了社区综合应用平台，建立了自然人、法人、房屋基础数据库，以及失业人员、退管人员、老年人、育龄妇女等业务数据库，开展失业管理、退休管理、计划生育、侨务管理、出租屋管理等23项业务综合受理和一站式服务。2002年11月，广州市又以越秀区为试点，建立区级政府数据中心，将条块结合从社区一级提升到区一级，实现了区级政府的“数据大集中”。（三）“一体化”的上海模式上海市打破了传统的自建自管的思想观念，探索了

“一体化”的建设路子，围绕应用协同由第三方建设和管理支撑平台，多部门都是平台用户，大大降低了建设和运维成本。“一体化”建设包括信息一体化和应用一体化两个层面。信息一体化指构建区级信息资源库和信息交换平台，在功能方面体现对上、对下、横向“三联”，与已有应用系统进行交换，对于区县委办局和街道未构建系统的则实行集中建设，即ASP模式，以增强条块信息资源共享[17]。以上海浦东新区为例，该区2006年9月完成了门户网站后台功能优化、升级工作。通过新增的子网站模板定制功能，两个月内已有浦东新区报刊社《新区周报》等4家部门子网站利用门户网站统一后台提供的公共资源，超低成本、高效率地完成了建站工作[18]。新建子网站与“上海浦东”门户网站自动共享信息资源，使信息发布人员工作效率大大提高，同时，也有效降低或完全取消了数据存储、数据备份、系统安全等运维成本。此外，浦东新区还在全区23个街镇设立社区事务受理分中心，并设立1个总的新区市民服务中心，形成“1＋23”集中受理服务模式。23个市民事务受理服务中心均接入浦东新区政务外网，采用统一的信息操作管理系统，使所有政府行政许可和对外服务业务的第一手审批数据均实现了电子采集、电子存储、网上流转、电子监察和统计分析[18]。集中式的窗口服务配以统一的信息管理运营平台，为综合数据库应用和跨部门协同办公提供了数据资源的准备。

三、规律性前瞻：我国电子政务大集中的发展方向

通过对国内学者针对我国电子政务大集中问题研究的梳理和对我国地方政府进行“大集中”探索实践的归纳，可以发现，当前的发展现状表明，我国电子政务整体正在向大集中管理快速迈进，基础设施、信息资源、应用系统、公共服务等也在日趋走向整合。笔者参考国内学者的研究成果，结合自己对于“大集中”问题的研究体会，总结出未来我国电子政务大集中建设将呈现如下趋势：

（一）以提供整合性、个性化服务为导向

电子政务不断发展的动力之一就是公众对政府提升服务质量的要求越来越强烈。而依托政府的门户网站提供整合性、个性化的服务是拓展政府公共服务深度和广度、引导政务信息资源的管理向“以服务为导向”的集中式管理发展的有效途径。“整合的服务”包括：服务项目的整合，或者说后台业务的整合；服务渠道的整合，即对单一渠道本身的整合和实现多渠道之间的交互连接；公共部门服务与私人部门服务之间的整合[19]。“个性化服务”指为不同用户提供不同的服务策略和服务内容的服务模式。通过判断公众在使用政府各种服务过程中所体现出的个性化需求，动态地组织各种信息、处理流程，提高公众办事效率，从而提高电子政务的性能[20]。从国内外已有的实践可看出，政务信息资源的集中管理并非为集中而集中，而是以提高公众服务能力为核心目标的。

（二）由简单的数据集中向信息资源集中迈进

我国目前针对电子政务进行的“整合”还处于数据整合阶段，即从原来的数据分散走向现在的数据集中，这是推进电子政务大集中的必经阶段。然而，电子政务领域的“大集中”最终的发展目标并不是简单的“数据集中”，它更强调“信息资源”的集中管理。从本质上讲，信息资源的集中强调集中内容的价值性：一方面，是指要有明确的集中目标，既支持政府内部对信息的利用要求，又支持公众对信息的服务要求；另一方面，是指通过信息资源的集中管理，带动应用系统和服务的整合，进而推动政府职能的优化[4]。需要指出的是，信息资源的集中不等于信息资源的简单迭加，它是一项复杂的系统工程，不光涉及到技术，还涉及到经济、人文等多方面的因素。因此，不能把信息资源整合问题单纯地看成是一个技术层面的问题，而是一个综合治理的问题。

（三）从“纵强横弱”转向“纵横平衡”

电子政务的“纵强横弱”现象，是指纵向部门的网络系统比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛。受这一问题的影响，我国对政务信息资源的集中管理也普遍存在“纵强横弱”的不足。我们在欣喜地看到税务、公安、电信等部门以及部分地方政府在“大集中”上取得喜人成绩的同时，也发现了跨部门、跨行业、跨省市信息资源协同管理的薄弱。而随着《2006—2020年国家信息化发展战略》中把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动，横向的资源集中管理也将成为必然的发展趋势。因此，在推进“大集中”的过程中，电子政务建设从“纵强横弱”的发展成为“纵横平衡”是完全有可能的。