——以无锡市公务员绩效考核考评系统为例
作者：孙宝文 吴 昊
电子政务按照其发起者和受众的不同通常被分为三大类别：政府对公众的G2C、政府对企业的G2B和政府对政府的G2G。在三大类别中，G2G类应用对提高政府行政效率的作用最直接、最明显。例如：视频会议的系统的应用，直接降低了政府的会议成本；电子公文的应用，不仅大量节约了纸张成本和印刷成本，也极大地提升了公文流转效率。开展G2G电子政务应用，对于当前加强我国政府机关的效能建设，打造“节能低碳”、“服务型”政府尤其具有重要的现实意义。
从电子政务的发展趋势来看，三类应用的区别已不再明显，而是日益紧密地结合，成为政府信息化的一个“整体”。例如一些地方的网上办事，通常是以G2B/G2C形式开设网络服务窗口，受理行政相对人的办事申请。办事申请受理以后传导到后台，相关信息通过G2G形式在相关业务部门之间流转，待形成结果后再通过G2B/G2C反馈给申请人。从这个意义上说，G2G项目已成为电子政务整体项目的关键一环，其建设的好坏直接决定着我国电子政务水平的高低。
当前我国电子政务的发展呈现出重G2B/G2C，轻G2G的趋势，后者无论是实践还是理论，均远远落后于前两类。根据2008年《信息化建设》杂志对全国各地180位政府信息化部门主管进行的一次调查问卷，当前我国政府部门应用的“最常用的系统”，选择“政府网站”的占56.74%，选择“门户网站”的占19.66%，皆为G2C/G2B应用。属于G2G应用的“电子公文”以12.92%的比例仅列第三。在当前我国政府最常用的八大应用系统中，“政府网站”和“门户网站”的权重分别为346和113，而作为其后台的G2G应用部分“协同办公”的权重仅为98。
G2G类应用发展的滞后，限制了电子政务对政府工作效率的提升作用。2007年郑州市的“网上行政审批服务中心”因其后台的G2G部分没能顺利实现，导致“网上审批仅仅能完成网上表单下载、信息递交等比较‘初级’的工作，而不能再更深一步地发挥信息技术的优势”。 G2G类应用发展的滞后，也使一些地方的G2C/G2B类应用达不到预期的效果，流于形式。据王长胜的《中国电子政务发展报告2007》统计，发达国家政府服务上网的比例普遍在50%以上，而目前我国的政府服务上网比例不到10%。据陆敬筠等人《电子公共服务公众参与度的实证分析》的调查显示，只有7.33%的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意，只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈。
2003年以来，我国的电子政务便开始摆脱主要依托大规模基础网络建设和硬件投入的外延式发展阶段，从“外延式发展阶段”，进入一个以“互联互通”、“资源共享”为特征的应用深化期。为了进一步深化应用、提高电子政务的整体效益，加大对我国G2G类电子政务的研究，提高其应用水平刻不容缓。
一、 G2G项目的特点与难点
G2G电子政务通常是指运用在上下级政府之间、政府部门之间或同一政府部门内设机构之间的一类特殊的电子政务项目，其典型代表有电子公文系统、视频会议系统、绩效考核系统等。
G2G类应用的实践发展之所以落后于G2C/G2B项目，有一定的技术上的原因：G2C和G2B系统以“政府网站”为代表，其特征是直接与社会公众打交道，使用界面和交互结果外显，运用领域较多，形式也较为活泼多样，较容易受到公众的关注，在外来压力影响下容易获得政府的资金投入；而G2G系统主要运用在政府领域内部，无论是过程还是结果都相对“闭塞”，外界对此了解有限，学术研究也相对较少，项目建设没有外界“压力”，只有当政府部门主动需要时，靠内在“动力”来驱动。
而三类应用发展的不均衡，更多的是源于管理上的因素——G2G与G2C/G2B项目相比，后者的参与单位往往是一个政府部门，而前者涉及到多个部门或一个部门下的多个内设机构。正是这种政府机构参与的多元性增加了G2G项目建设的难点，也是造成我国G2G系统发展较为缓慢的重要原因。
首先，多部门参与导致需求难以统一。与G2C/G2B项目大都由一个政府单位参与不同，G2G系统建设往往牵涉到多个政府部门。例如电子公文系统，其收、发双方都是政府部门。而不同的政府部门由于其职能、环境的不同，对信息化的要求是不一样的——有些部门规模小、机构相对集中，只需要安装一套终端就可以了，但另一些部门体系庞大，内设机构散布在不同的物理楼宇中，就需要安装多套终端并设定不同的权限。因此，推行G2G系统时，客户需求的多样性要比G2B/G2C系统更加复杂，增加项目规划的难度。
其次，部门之间存在着数字鸿沟。地区之间、部门之间因为信息化发展水平不同而存在的差异被称为数字鸿沟。数字鸿沟的存在对电子政务建设的影响非常大，这一点在G2G建设中表现得尤为明显。当G2G系统在整体推进时，往往会要求参与部门都安装运行配套的软硬件产品。一些部门因为信息化基础薄弱，达不到整个项目的初始要求，不得不按照项目要求进行“补课”，从而会影响到整个项目的进度；而一些信息化基础较好、发展较快的部门，会可能在自己的系统建设中已经实现了G2G系统所包含的功能，从而会对统一规划的G2G项目产生抵制情绪。从目前我国的实践来看，后一种情况已越来越普遍，由此还衍生了一种特有现象——就是信息化水平相对较低的地区或部门，一旦开启电子政务建设，其进步非常明显，甚至会超过一些原本基础比自己好的地区或部门，这被有些专家誉为信息化的“后发优势”。
最后，多部门参与导致管理协调比较困难。一般来说，G2G电子政务项目的发起单位是某个具体的部门，而参与单位、应用单位范围较广。这就造成在具体项目的推进过程中，需要一个单位出面来协调多个部门，如果发起单位是本身具有协调职能的办公厅(室)还好，如果是具体职能部门则实际操作难度较大。特别是目前一些地方的政府信息化主管部门——如信息中心、电子政务中心等，基本都是事业编制性质，让其协调行政编制单位已超出了其职权范围。因此，“协调难”问题成为G2G项目建设，以及后期的运行维护阶段的最大障碍。
二、 G2G项目建设原则
2009年无锡市人力资源和社会保障局推出了一套面向全市市级机关公务员的绩效考核考评管理系统(以下简称“绩效系统”)，旨在加强对全市公务员的日常考核管理。作为一个典型的G2G应用项目，该系统在建设、推广之际也遭遇到了上述问题，但建设单位从实际出发，有针对性地采取一些对策措施，最终有效地规避了问题，使该项目顺利实现了预期目标。绩效系统建成后，先后受到了江苏省公务员管理局的好评和国家公务员管理局的关注。
无锡市的具体做法如下：
第一，提取“共性需求”应对需求难以统一。
无锡市公务员绩效考核考评信息系统旨在加强政府行政机关的公务员考核。虽说公务员考核的具体内容由《公务员法》统一规定为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，但这只是一个大体的分类，在细化标准和实施办法上，不同部门还存在着差异。例如一些专业技术类岗位的工作绩效比较容易量化而综合管理类偏重于定性分析；一些窗口部门的“服务水平”可以由行政相对人来进行考评，而非窗口部门往往由相互之间考评。无锡市在推广公务员绩效考核系统时，充分考虑到了这些具体细节上的差异，采取了寻找各个单位需求方面的“最大公约数”的办法，最大限度的提取所有单位在公务员平时考核中都要用到的“共性需求”。经过研究，最终将这套系统首期建设的主要功能定为“考勤签到”、“工作计划”、“工作纪实”、“处室工作”四个部分——这是行政机关都会用到的功能。
在强调“共性”的同时，无锡市也没有封堵“个性”发挥的空间。考虑到有些部门基础较好，在绩效考核方面也有进一步探索的愿望，绩效管理系统也留出了空间让这些部门加载一些个性化设置。系统统一上线运行以后，无锡市财政局等部门就在该系统的基础之上，进一步细化了公务员考核指标，不仅对绩效系统的优化作了进一步探索，同时也让“共性”和“个性”实现了有效的融合。
第二，以“嵌入原则”应对数字鸿沟。
绩效系统针对的对象是无锡市市级行政机关四十多个职能部门，这些部门之间信息化基础和水平良莠不齐。一些信息化基础较好的部委办局已经开发了独立的信息化管理系统，有些系统本身就含有绩效考核的内容，而有些基础较差的单位则连独立的服务器都没有，达不到系统安装的基本要求。
面对这样的局面，无锡市采取了两个“嵌入”的办法。其一，针对信息化基础较好、已有独立OA系统的部门，把绩效系统作为一个模块“嵌入”到已有的OA系统中，如以前该系统就有类似功能的则取代该功能。其二，对于有些信息化基础比较薄弱，尚没有独立服务器的单位，将它们的绩效系统模块“嵌入”到市人力资源和社会保障局统一安排的服务器上，它们只需使用和平时负责管理即可。两个“嵌入”原则的应用，拉平了不同部门之间因为信息化发展程度的差异，使绩效系统在四十多个部门中顺利推广。
第三，在项目建设、运维过程中加强督导。
绩效系统的发起单位是无锡市人力资源和社会保障局(简称“人保局”)，作为一个职能部门，其协调能力相对偏弱。为了让各参与单位重视、积极参与绩效系统，人保局采取与其他部门联合，加强督导的办法。在项目发起阶段，联合市监察局，以“市政办发”的名义共同发文推进；在项目实施、运行阶段，又联合监察局、机关党工委等单位，组织检查组进行了两轮现场调研督导，对开展不力的单位进行整改督促，对做得好的单位吸收其经验向其他单位推广。截至目前，绝大多数目标单位都已运用了绩效系统，有些单位甚至主动将系统延伸至区县级对口部门和下属事业单位，强有力的督导起到了很好的协调效果。
综上所述，在目前我国的G2G电子政务建设中，存在着三大障碍，分别是：项目规划阶段的“需求难以统一”问题；项目建设推进阶段的“数字鸿沟”问题；项目建设、运维阶段的“协调难”问题。这三大障碍的存在，已严重影响到当前我国G2G应用的发展和电子政务整体水平的提高。
而无锡市公务员绩效考核考评信息系统建设过程中的经验做法，为破解三大障碍提供了有益的启发，指明了一条新路：共性原则提取了G2G项目建设各参与单位的共同兴趣点；嵌入原则照顾到各参与方信息化基础水平的参差不齐；督导原则针对G2G项目的特点，加强了建设和维护阶段的管理协调，保障了整个项目的顺利推进。我国是一个行政单一制国家，地方政府之间行政环境有着很强的相似性，因此，上述三条原则对于其他地区开展类似的G2G项目建设具有很强的借鉴意义。