电子政务全球透视与我国电子政务的发展

周宏仁　博士
国家信息化专家咨询委员会　副主任
联合国经济与社会事务部　高级顾问

一、电子政务发展的背景和意义
1、信息在政府中的应用和发展
过去五十年间，计算机与信息技术的发展，大体可以分为主机和小型机（20世纪50－70年代）、微机加局域网（20世纪80年代中期至90年代中期）和互联网（20世纪90年代中期至今）三个阶段。
信息技术在政府中应用的早期沿着两个方向发展，即办公自动化和政府信息系统。随着20世纪80年代中期“微机加局域网”技术的迅速发展，办公自动化和政府信息系统的建设逐渐走向一体化。
2、政府信息化指导思想的发展和演变
政府信息系统在指导思想上也发生了很大的变化。从20世纪50－70年代的政府业务过程（业务流）的“计算机化”发展到20世纪80年代中期的“业务过程重新设计”。互联网技术的发展和普及应用，使人们在应用信息技术的观念上产生了一次新的飞跃，即应用信息技术对现有的工业时代的政府形态和结构进行信息化的“改造”。这种改造的过程，就是“电子政务”发展和形成的过程。
3、电子政务成为全球关注的热点
电子政务的发展已经成为当代信息化的最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在2000年对62年国家（39个发展中国家，23个发达国家）所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。
电子政务的发展之所以受到世界各国的重视，一方面是利用其提高政务工作的效率，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府；另一方面是可以使政务工作更好地为居民和企业服务，能够使人民更好地参与各项决策活动。
4、电子政务在我国现代化进程中的意义
电子政务的发展既是我国现代化进程中不可或缺的一环，也是加快我国现代化进程的一个新的机遇。江总书记明确指出，“四个现代化，哪一化也离不开信息化”。我国政府的现代化也离不开信息化。
在信息时代，电子政务已经成为治国不可或缺的工具。在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为提高一个国家或地区全球竞争力的要素。电子政务的发展对我国的经济和社会发展，特别是信息产业的发展有着十分重要的影响。电子政务的发展还将对我国各行各业信息化的发展，包括电子商务和电子社区的发展，起着示范作用。
二、电子政务在全球的发展
1、当前全球电子政务发展的基本特征
当前，电子政务在世界范围内的发展有两个主要的特点。第一个特点是以互联网为基础设施构造和发展电子政务。第二个特点是电子政务的内涵更强调政府服务功能的发挥和完善。
2、电子政务发展的阶段
从国外电子政务的发展情况来看，电子政务的发展大致经历了四个阶段：（1）起步阶段――政府信息网上发布；（2）政府与用户（企业和居民）单向互动阶段：政府主动，用户被动；（3）政府与用户双向互动阶段；（4）网上事务处理阶段。网上事务处理的实现必须导致政府机构的结构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。因此，电子政务不是将现有的政府电子化，而是要将原有的政务改造为一个电子政务。只有这种改造实现了，电子政务才是真正地趋于成熟了。
3、全球电子政务发展的几个主要特点
当前，国际上电子政务的发展有下面几个比较重要的特点：领导人的政治意愿与具体实现的结合，以用户为中心，引进“客户关系管理”技术，不断增加服务的广度和深度，门户风站成为主要趋势。
4、电子政务应用项目的发展重点
欧洲委员会提出，欧盟的会员国应在2002年以前实现20个基本公共服务项目。由这些项目的设定我们可以看出发达国家对于电子政务发展的优先级考虑。
5、电子政务发展中的难点和制约因素
电子政务的发展遇到两个主要的难点：第一个是电子政务的一体化问题，第二个是所谓数字鸿沟问题。电子政务的发展还面临两个比较大的制约因素：其一是所谓个人隐私问题，另一个则是安全和认证问题。
6、主要国家电子政务发展规划介绍
加拿大
从2000年春天开始，加拿大政府开始了一个所谓的“e－分组”战略，从以用户为中心的原则出发，一共归纳出35个政府信息和服务的群组。据此，在2001年1月完成了加拿大政府门户网站，用户可按“加拿大公民”，“加拿大企业”，及“非加拿大公民”三类选择进入。加拿大政府在电子政务方面的努力主要包括：电子报税；工作与学习网络；为企业服务；加拿大健康网络；电子医疗记录、远程医疗、全国医疗机构的联网和会诊等；网上护照申请和更换，网上通关（海关），出口申报等。
　　新加坡
在电子政务方面，新加坡政府的目标是使新加坡位于世界前五名之内。在2001年底，使200项对居民服务上网，60个“套装”的居民服务项目在网上实现。为此，新加坡政府投资了15亿新元以进一步发展新加坡的电子政务计划。新加坡政府采取的第一个措施是对政府原有的网上服务进行评审、归纳和总结。同时，首先实现电子支付（e－支付）。第二接入为基础的、新的、安全的政府网络体系结构。第三个措施是不断发展政府与企业的伙伴关系，利用企业的力量和经验发展电子政务。
　　美国
美国政府在2000年3月全面地评估了其在电子政务方面所取得的进展，并在此基础上确定了美国电子政务发展的目标和任务。2001年1月，美国发表了联邦政府37个部、局电子政务进展情况的调查报告，共涉及1371个联邦政府电子政务项目。其中，为居民服务的占36%；为企业服务的占20%；为政府雇员服务的占22%；而为其他政府部门服务的则占22%。居民已经可以在网上申请护照。
英国
英国政府在2000年9月推出了“英国在线计划（UK－Online），目标是要把英国改造为世界第一的使用互联网的国家。英国政府电子政务的主要目标包括：2005年，全部政府服务项目都必须在网上提供；2001年3月，90%的非昂贵商品和服务必须采用电子采购的方式完成；2002年，中央政府的全部采购任务均需通过网上招标完成医疗方面，到2004年病人将可在网上查阅个人病历；在网上获得医药处方；2005年，所有的病人都可以从国家健康服务中心获得电子咨询服务；国税局于2000年4月在网上开通自我评估应税额的服务。
新西兰
新西兰政府在2000年5月制定了一个使新西兰在2004年成为世界上电子政务最为领先的国家之一的计划，并使互联网成为获取政府信息，接受政府提供的服务及完成事务处理的主要手段。其电子政务计划由三个阶段构成。第一阶段：至2001年6月，重点抓好发展战略的制定。第二阶段：至2002年1月，完成一些与电子政务有关的关键项目。第三阶段：至2002年6月，实现国家信息基础设施保护方案；完成向用户提供政府信息和服务的一体化方案；完成认证系统的建设等等。
　　意大利
今年，意大利政府制定了在2005年必须实现的电子政务的十个目标，即：80年经过筛选的、政府向企业和居民提供服务的优先项目必须实现网上事务处理；发放3千万张居民电子身份证和全国能用服务卡；在2003年底前发放100万个数字签名；50%的政府采购开支必须通过网上电子采购完成；政府部门之间所有的书面通信均应通过电子邮件完成；所有的政府支付过程均在网上完成；所有的政府雇员完成计算机扫盲；三分之一的政府培训在网上完成；三分之二的政府公务处理过程必须在网上向居民公开；在所有的政府部门中引入客户满意系统，使企业和居民可以对政府服务的满意程度作出评估。
各国电子政务的发展大抵有自上而下和自下而上两种做法。上述六国中，除了美国外，其他五个国家均采用自上而下的办法。
　　三、电子政务的业务模型
　　1、电子政务的宏观模型
电子政务的三个行为主体：在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体主要有三个，即：政府，企（事）业，及居民。因此，政府的业务活动也主要围绕着这三个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动。
电子政务的五个领域：政府与政府，政府与企（事）业，以及政府与居民之间的互动可以分为五个不同的相互关联的领域，即政府对政府、政府对企业、政府对居民、企业对政府、居民对政府。
　　2、电子政务的参考模型
电子政务的纵向模型：从纵向来看，政府的行业管理职能可以分为：基础层，行业层，综合层。基础层是对全社会经济活动中基本要素的管理。行业层包括实现不同的政府职能的许多部门。综合层是各级政府的战略层和决策层。
电子政务的横向模型：横向模型识别各政府部门在履行其职能过程中共有的业务活动，如人事管理、财务管理、公文管理、档案管理、资产管理、政府采购、以及库房及器材管理等。电子政务的参考模型：综合电子政务的纵向和横向模型可以得到电子政务的参考模型。将这个模型细化和完善，可以提供一幅显示电子政务发展所涉及的方方面面的清晰的画面，对规划和设计我国电子政务的发展起到一个指导作用。
　　3、电子政务的基础设施——政府信息平台
　　电子政务的基础设施是电子政务赖以运行的基本环境，即政府信息平台。政府信息平台包含五个基本要素，即数据通信网络、电子支付、电子记录、电子文件，以及电子签名。
　　4、电子业务的信息模型
电子政务信息模型识别和明确每一项政府所需要的数据和信息在什么地方采集和由谁采集，并进而明确这个数据或信息的所有部门和所有权。原始数据和信息的采集和管理往往是任何信息系统工程实践中最困难、最有争议、最难以解决的问题。
四、电子政务工程项目实例
1、电子身份证与智能卡
智能卡一般是指能将信息存储于某种技术处理装置，但只有带有存储器和微处理器的卡片才能称之为智能卡。智能卡在财金领域可以作为电子钱包、电子现金、信用卡、和在互联网上实现安全支付；在通讯领域可以用来在全球移动通讯电话系统中确认通话双方的位置，以确定话资；在付费电视节目中作付费的手段；在信息方面，可以作为接入卡使用，可加入生物特征信息（如指纹、眼影等），以确保进入计算机的安全，或者，作为电子身份证使用；在交通方面，作为驾驶执照或电子月票。在健康方面，用来储存个人健康、病历、及医疗保险等信息。
2、电子报税系统
居民电子报税系统由税务注册系统，税务管理系统，以及居民服务系统组成。税务注册系统的核心是给每一个居民确定一个身份辨识号码。税务部门通过税务注册系统和税款预扣管理基本上可以控制和管理每一个人从社会所取得的工资和各种酬劳的总金额。税务管理系统是税务局内部的管理信息系统。税务管理系统在数据库和数据仓库中积累的大量的数据和信息，可以用来进行各种研究、分析、统计、和预测，成为国民经济运行情况的晴雨表之一。居民服务系统是税务部门通过税务门户网站向居民提供服务的系统，包括信息服务，税表服务，及网上事务处理。
3、电子采购系统
电子采购系统由政府，供应商，及电子采购部门组成。电子采购部门的网站成为三方的联结品。电子采购系统的一个重要特点是公共部门的采购预算经政府（如财政部）授权后，全部落在电子采购部门的帐户上。政府部门在预算允许的范围之内只订货，不付钱。供应商向政府部门只供货，不收钱。电子采购部门只掌握预算（对政府部门）和付钱（对供应商）。订货、交货和付款的全过程向社会公开，任何人可以在网上查阅何时、何部门、以何种价格、购买了何种商品和服务，完成了何种交易。如果怀疑有任何不轨行为，企业和个人均可向相关部门提出告诉。目前，电子采购系统还正在朝着网上拍卖和电子市场两个方向发展和延伸。网上拍卖比较适合于价格变化较大、对价格比较敏感的高科技产品。电子市场比较适用于常用的、价格较低的产品。
4、电子办公系统
电子办公系统的核心是实现文件的接收、产生、处理、分发、存档等覆盖文件生命周期全过程的电子化管理。电子文件管理系统包括五个关键环节，即数字化管理，电子记录管理，文件与工作流管理，存储管理，以及互联网文件管理。
5、政府门户网站
政府门户网站是电子政务发展的主要形式和趋势之一。由于门户网站的重要性，许多国家的政府都已经或正在设立专门的门户网站管理部门，以全面地管理门户网站在技术上的规划、设计和实现。从目前国际上门户网站的发展来看，其设计大体可以分为四类：以客户为中心或以需求出发设计的网站；以人生旅程为依据设计的网站；以不同的社会群体为对象设计的网站；以功能为出发点设计的网站。
6、公钥基础设施和认证系统
电子政务在技术上和法规上最重要的基础设施之一是为实现“电子签名”所必须建设的“公钥基础设施”。公钥基础设施包括：一整套的电子签名和加密技术；一个在地理上合理分布的、有相当数量的证书管理单位；以及一个包括发方、收方和证书管理单位在内的数据通讯网络（软、硬件设备）。
五、从国际经验看我国电子政务的发展
    1、发展电子政务的中国国情
    我国电子政务的发展必须体现“三个代表”的思想路线，适应我国经济与社会发展的需求，促进我国的现代化建设；它应该是政府现代化的需求驱动的，而不是技术驱动的。
因此，与发达国家强调的电子政务重点在于“面向用户的服务”上有所不同，我们要看到政府内部业务过程的计算机化是政府实现对用户服务信息化的基础。为此，我们必须加快政府管理信息系统的建设，提高政府各项工作的有效性、效率和劳动生产率，使政府真正能够把该管的事情管好，把该做的事情做好。换而言之，就是要利用信息化强化政府的管理职能，利用信息化改进国家的治理。与此同时，我们还必须注意把政府内部的管理信息系统的建设与面向用户的服务信息系统的建设结合起来，综合加以考虑和规划。这样，我国电子政务的发展才有可能充分利用我们的后发优势，争取实现跨越式的发展。在电子政务的发展过程中，对于如何克服形形色色的社会阻力必须有充分的思想准备。
2、现代信息技术提供了新的治国手段
现代信息技术的发展为国家的治理提供了新的手段和新的思路，有可能实现宏观管理的微观化和微观管理的宏观化。利用现代信息技术，有可能建设各种超巨型的国家管理信息系统。在规划我国电子政务的发展时，一定要解放思想，在认识和理解现代信息技术的潜力的基础上，充分发挥想象力和创造精神。
3、以政府业务流为主线发展电子政务
朱镕基总理明确指出：“政府信息化的发展要与政府职能转变相结合”。按照这个指导思想，我电子政务的发展应该以政府的业务流为主线，而不是以政府的部门或地区为规划电子政务发展的基础，以避免固化或强化现有的政府结构，不利于通过信息化来实现政府的重构。
以政府的业务流为主线就是像胡锦涛同志指示的那样，“对广大群众迫切需要解决的、经济社会发展中遇到的瓶颈问题，如有可能通过采用计算机技术推动其解决，我们就应该下功夫切实加以推动。”根据轻重缓急将政府职能中带有不变性的业务流一个一个地计算机化和网络化，既满足了政府的急需，又有利于政府的职能转变和政府的重构。
根据我国的实际情况，李岚清同志的指示：“我们首先强调要利用信息化的手段来加强政府的有效管理……使政府各项监管工作更加严密、有效”，对于确定我国电子政务发展的优先领域十分重要。
以政府业务流为主线发展电子政务实际上就是利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流的“辫子”先梳出来。等到按照优先顺序梳完了，一个电子政务的总体结构就出来了。那些没有梳进“辫子”的业务流就是要转变的政府职能；而那些没有梳进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。
    4、遵循“慎审规划、小步快走”的战略原则
电子政务的发展必须遵循“审慎规划，小步快走”的战略原则。“想得要大，起步要小，扩展要快”是全球对于信息系统工程建设的一个原则共识。
    5、电子政务实现中优先级的考虑。
    从经济效益出发的优先级设定：增加岁入；财务管理；资源和计划管理；营造良好的市场和投资环境。
    从社会效益出发的优先级设定：面向居民的各种服务系统；警察与公安系统；公共教育和文化系统；医疗与保健系统；环境保护和环境信息系统。
    从政府自身建设出发的优先级设定：提高政府核心业务运行的有效性和效率；增加政府的透明度和反腐倡廉；政府信息资源的开发。
    6、以标准化和规范化的方法发展电子政务
　　我国大大小小的政府机构数以万计。如此巨大的电子政务建设规模，如果采用个体经济的办法由部门各自开发自己的系统，不仅将浪费大量的资源和时间，搞重复建设，更由于缺乏标准化和规范化，政府之间、政府部门之间的各种系统势必难以兼容，信息资源难以共享。这种“量体裁衣，自给自足”的小农经济的方法，已经成为世界各国所摒弃。规范化和标准化是发展电子政务的关键措施之一。为此，首先要将电子政务的“零部件”规范化和标准化。而电子政务“零部件”规范化和标准化的关键则在于政府业务过程的规范化和数据模型的标准化。
    7、建立政府和企业的伙伴关系。
    建立政府与企业某种形式的伙伴关系有可能使双方都从中受益。第一，政府信息系统的建设并不一定非要政府投资不可。不仅政府与企业的伙伴关系具有很大的潜力，居民也是电子政务的一个“财源”。设计得好，可以做到政府、企业、居民三赢。第二，政府和企业在电子政务的发展中各有自己的角色。政府的职责是完成法律赋予政府的职能，不是信息系统的开发。系统开发的任务应该留给企业去做。
    8、电子政务的安全管理。
要确保安全，必须加强电子政务的安全管理，提高安全管理的科学性和有效性。
安全、成本、效率的权衡：不同的电子政务应用系统，对于安全的要求是不同的。在设计系统安全措施的时候，必须根据系统的实际应用情况，考虑安全、成本、效率三者的权重，并求得适度的平衡。
安全评估，安全政策，安全标准，安全审计：安全评估应该从政治上，经济上，技术上回答系统中的信息究竟有多么重要；在安全上究竟受到哪些潜在的威胁；这些威胁有多么严重；如果信息或系统受到侵害将造成什么后果；对这些后果进行补救的代价是什么，等等。只有通过系统的安全评估，才能确定系统究竟需要什么样的安全措施。在安全评估的基础上产生政府对于电子政务的安全政策。在安全政策的指导下，需要制订一个安全等级的政府信息系统的安全标准。每一个政府信息系统在建成和运行的过程中，都应该接受有关部门的安全审计，以确保政府的安全政策和安全标准得到落实。
六、我国电子政务发展中的紧迫问题
    1、国家基础信息系统的建设。
    国家需要集中精力抓好这些带有基础性和根本重要性的关键问题和系统工程，为政府的信息化和国家宏观管理打下扎实的、百年的根基。从电子政务的信息模型可以看出，基础层的信息系统对整个电子政务系统工程的建设具有基础的重要性，是中央和地方各级政府需要重点抓好的一类电子政务信息系统工程。包括人口信息系统（包括电子身份证和居民登记系统），企业管理信息系统，地理信息系统和全球定位系统。
2、开发电子政务中标准化的应用系统模块。
　　需要中央和地方各级政府重点抓好的另一类电子政务工程项目是属于电子政务横向业务模型中具有共性的应用模块，如人事，财务，文档，采购管理等等。这些系统应用模块由于为中央和地方各级政府所共用，首先需要由获得国家授权的政府部门研究与应用模块相关的业务流程的规范化，进而建立标准化的业务模型和数据模型。然后，通过招、投标的方式选择合适的企业，由政府与企业建立战略性的合作伙伴关系，开发出标准的系统软件，供全国的政府部门共同使用。
3、清理、确认和制订与电子政务有关的国家标准。
    在抓好上述两个方面的电子政务系统工程项目的过程中，有必要清理、确认和制订与这些电子政务系统工程项目相关的国家标准。在这个基础之上，产生一批在信息化的新形势下各类电子政务系统工程项目的国家标准，包括数据标准、技术标准和安全标准。当前，对于我国电子政务的安全标准应该给予特别的关注。
4、加快政府信息平台的建设。
    政府信息平台是电子政务的基础设施和赖以运行的基本环境。如前所述，它应该包含五个基本要素，即数据通信网络、电子支付、电子记录、电子文件，以及电子签名。国际上，几乎所有认真发展电子政务的国家，都将这五个要素定义为电子政务的基础设施，无不加以重视。
5、尽快实现政府部门信息中心的职能转变
    我国中央和地方政府的各个部门几乎都设有信息中心，主要负责本部门的信息化建设和信息系统的应用开发。随着信息技术的飞速发展和信息系统应用开发日益走向标准化、市场化和规模化，我国政府各部门，各地方的信息化规划和管理部门，另一部分则另行组建，或与市场上现有的软件企业联手，成为一个系统集成或软件开发公司。
6、建立电子政务的法律和法规环境。
    与电子政务建设有关的法律和法规的形成和立法过程有必要在可能的情况下适当加快。例如，电子文件法，电子版权法，数据保护法，电子交易法，电子身份证法，数字签名法，法律上认可的数字签名技术标准，公钥基础设施法，认证授权管理等都需要加快立法或制定相应的行政法规。否则，将严重制约我国电子商务，电子政务等信息化重要领域的发展。当前，与电子签名有关的立法和法规亟需抓紧研究和制定。
在电子政务的发展过程中，将不可避免的涉及政府行政管理中的许多行政法规和法令的修订和补充。例如，关于政务公开与透明的规定（哪些要公开，哪些要透明，如何管理等），关于简化行政管理过程的规定，关于促进电子文件、电子签名的使用的规定，等等。
7、确定国家级电子政务优先工程项目。
根据国外电子政务的发展趋势和我国的实际情况，我国还应优先和重点发展一些具有战略重要性的国家信息系统：金融管理信息系统，税收管理信息系统，海关管理信息系统，以及财政管理信息系统。
金融、税收、海关、财政四大信息系统的建成并最终互联互通和一体化对于居民和企业信用体系的建立，现金流量的控制，增收节支，改善企业经营环境，财政金融监管和审计，廉政和反贪，宏观经济的管理，电子政务、电子商务、电子社区的发展老师带有根本性的意义。
社会保障管理信息系统，犯罪与司法管理信息系统也极为重要。
上述六个国家信息系统带有一定的紧迫性，具有明显的经济和社会效益，它们的战略重要性是毋庸置疑的。