网络安全思考：分业监管还是融合监管
日前，国务院公布了三网融合首批试点城市名单，三网融合迎来了发展的关键时期。随着用户数量极大的膨胀、信息量海量的增长，三网融合在带来网络价值增长的同时，内容安全带来的影响也将达到一个新的高度。但国务院公布的三网融合时间表上并没有对监管体制、监管部门提出相应的“融合方案”，如何建立相应的监管模式，特别是如何构建三网融合后网络信息安全监管和保障模式，成为三网融合过程中始终必须面对和解决的问题。
网络安全的新考验：
日前，国务院公布了三网融合首批试点城市名单，三网融合迎来了发展的关键时期。随着用户数量极大的膨胀、信息量海量的增长，三网融合在带来网络价值增长的同时，内容安全带来的影响也将达到一个新的高度。但国务院公布的三网融合时间表上并没有对监管体制、监管部门提出相应的“融合方案”，如何建立相应的监管模式，特别是如何构建三网融合后网络信息安全监管和保障模式，成为三网融合过程中始终必须面对和解决的问题。
三网融合后，随着网络的开放性、交融性和复杂性的不断提高，传统互联网内容安全、手机短信安全以及音视频内容安全将进一步延伸和扩展，融合的网络将面临巨大的信息安全考验。
首先，信息源和信息传播范围的扩大对监管提出了考验。三网融合涉及技术融合、业务融合、行业融合、终端融合及网络融合，但本质是业务的双向进入。目前中国网民数量已突破4亿关口，三网融合后，原有的广电用户也可以很方便地接入互联网，网民数量将迅速攀升，如此大规模的用户数量将成为监管面临的重大挑战。特别是Web2.0模式进一步延伸到其他网络，大量的网民将通过传统互联网、移动互联网、广电网不断地提供信息和创造信息，一旦出现有害信息，其带来的影响和危害将可能是空前的。因此，我们必须思考，监管部门如何应对三网融合后三个网络共同面临的网络信息安全挑战呢？图片、文字内容和视听节目内容是电信和广电部门分别监督管理,还是统一管理？新形势下，监管部门如何对有害信息源和有害信息发布者进行及时发现并有效拦截？
其次，图片、音视频实时性让监管难度加大。按照相关规划，三网融合后，符合条件的国有电信企业在有关部门的监管下，可从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务，以及除广播电台电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务。这意味着，网络视频、视听以及彩信图片等新业务将获得更快发展，对公众产生的舆论影响将更大。值得注意的是，由于有更多的网友将加入到视频制作的大军中，这些音视频业务不再像传统广电时代那么容易控制和管理，它将对信息安全带来极大挑战。特别是3G技术和业务得到普遍应用后，智能手机终端将借助无线网络广泛地传播这些音视频和图片信息，如何区分这些信息是否危害公众利益或国家安全，不仅考验技术的可行性，也考验监管的实时性和有效性。
另外，专家表示，三网融合的最大阻碍来自于政企不分的广电体制层面。中国传媒大学新媒体研究院副院长曹三省就认为，三网融合应该是个惠民工程、公共服务工程，而广电体制改革的滞后，有可能延缓三网融合的进程。除此之外，由于互联网内容服务层出不穷，三网融合后信息安全还可能面临其他新问题，如何在行政监管上跟上和适应新形势新需要，今后监管模式将如何变化，也是值得思考的问题。
——实行分业务监管，这种模式最为可能。推进三网融合总体方案的“主要任务”中“加强市场监管”里提到：“广电部门按照广播电视管理政策法规要求，加强对从事广播电视业务企业的业务规划、业务准入、运营监管、内容安全、节目播放、安全播出、服务质量、公共服务、设备入网、互联互通等管理；电信部门按照电信监管政策法规要求，加强对经营电信业务企业的网络互通互联、服务质量、普遍服务、设备入网、网络信息安全等管理。”可以看出，国务院目前的总体思路是广播电视业务的内容安全仍由广电部门负责，而电信网和互联网的内容安全由电信部门负责。
这个思路还可以从“加强技术监控系统建设”的描述中略见一斑。方案提出：“适应三网融合要求，统筹规划建设相应的网络信息安全和文化安全监控系统，充分发挥现有国家网络信息安全监控技术平台、广电信息网络视听节目监管系统的作用，加快技术改造和技术进步，不断提高监控能力，为保障网络信息安全、文化安全提供技术支持。”然而，这种模式实际上就是三网融合前的监管模式，它并没有很好地解决三网融合中的业务交叉融合问题。
——延续多头管理，这种模式最为现实。三网中信息安全问题最大的是互联网，相比广电网、电信网，互联网内容安全管理最为难办。目前互联网的管理用的就是“九龙治水”的模式，电信部门是互联网行业的主管部门，宣传、公安、安全、广电等部门是互联网的重要内容管理部门，但外宣（宣传）部门又是网络文化的主管部门，其他部门是网络文化的重要管理部门。那么，三网融合后，问题的根本还是互联网内容管理问题，因此，继续沿用多头管理也是最为现实的一种模式。
另外，推进三网融合的“基本原则”中也提出：“切实加强三网融合条件下宣传媒体的建设和管理，坚持党管媒体的原则，坚持正确的宣传舆论导向，坚持经济效益和社会效益的统一，注重社会效益，改进和完善信息内容监督方式，把新技术运用和对新技术的管理统一起来，提高监管能力，加强部门协同，保障网络信息安全和文化安全。”因此，涉及意识形态的内容及文化无论在何种情况下，必须由宣传部门管理，而涉及网络犯罪或国家安全的信息安全内容则分别是公安部门和安全机构的职责所在。互联网这种特性决定了目前阶段网络内容安全只能是各部门各司其职，协同管理。
——成立统一管理机构，这种模式最为有效，但最不容易实现。从国外经验来看，融合监管更具优势。例如，美国和英国都是采取统一的监管机构进行融合监管。美国的《1996年通信法》以法律形式授权联邦通信委员会（FCC）对广播电视和电信业进行监管。英国依据2003年新推出的《通信法》，成立融合的管制机构Ofcom，全面负责英国电信、电视和无线电的监管，极大地促进了网络融合产业的发展。
反观国内现状，成立统一的管理机构或许最为有效，但最不容易实现。为加快推进三网融合试点工作，深圳市将成立由市委副书记、市长许勤任组长的三网融合工作领导小组，加大领导和协调力度，领导小组设在市科工贸信委。同时，在领导小组办公室下设安全专责小组，专门负责三网融合信息安全工作。还有学者提出设立国家信息安全委员会作为国务院信息化领导小组的常设委员会，各省区市分别成立相应的国家信息安全委员会及专职信息安全管理机构，建立信息安全应急处理机制。
专家指出，选择12个城市（地区）作为首批试点城市，这说明国家在推广三网融合上已经比较有信心，但在试点地区要谨防地方保护主义。为解决三网融合多头监管的问题，有必要对国外的三网融合监管模式进行分析，进一步转变监管思路，逐步建立融合监管体系，可以先行在试点地区设立融合的临时监管部门，取得经验后再逐步成立融合的政府监管机构，最终建立适应三网融合需要的体制机制。