将服务型政府建设纳入法治轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种硬约束 　■依法履行职责，对法律负责，建设服务型政府，是政府法治的具体体现和重要载体 

 
记者  廖文根 
 　　江苏省南京市秦淮区人民政府行政服务中心。
 
 　　【引  子】

　　近年来，“服务型政府”成为一大热词进入政府和公众视野，其前进脚步日益加快，法治化步伐也日渐明晰。

　　2002年，党的十六大提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。服务型政府建设蓄势待发。

　　2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务。纲要开启了服务型政府法治化建设的先河。随着纲要的发布，服务型政府建设在各地陆续启动。

　　党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七大报告再次明确：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”服务型政府建设开始提速。

　　2008年5月1日，备受社会关注的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。“用法律打造透明政府”，条例被各界评价为“加快推进服务型政府建设的一个重大举措”。

　　2010年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，要“努力建设人民满意的服务型政府”。服务型政府建设再度成为人们关注焦点。

　　

　　服务型政府立法“试水”

　　《湖南省政府服务规定》年内将出台

　　日前，来自全国政协、最高人民法院、国务院法制办、司法部、民政部等国家机关的代表及众多知名学者齐聚湖南长沙，参加第二届“法治政府·南岳论坛”。

　　代表们感兴趣的不只是论坛的主题“服务型政府法治化”，更兴奋的是在第一时间看到了我国首部关于服务型政府建设的省级规章，也是全国第一个为服务型政府立法的“法律蓝本”——《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》。

　　“将服务型政府建设纳入法治轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种硬约束，既是依法行政的必然要求，也是加快服务型政府建设步伐的有效途径。”在向与会者作起草说明时，湖南省人民政府法制办公室副主任张建华谈出了自己对服务型政府立法必要性的认识。

　　而正是基于对立法必要性的充分认识，在初步完成法治政府建设五年规划目标的基础上，湖南省政府决定全面推进服务型政府建设进程和服务型政府法治化进程，并决定今年制定出台《湖南省政府服务规定》（以下简称《规定》）。

　　“就服务型政府立法，在全国还是第一次。立一个什么样的法，即怎样给这个《规定》定位，是首先要解决的问题。”张建华介绍说，“对《规定》的起草工作，我们拟定了四个指导原则：起点较高、理念较新、内容较全、措施较实。”

　　据了解，正在征求意见的《规定》分为总则、政府服务主体、政府服务内容与措施、政府服务平台、政府服务公开、政府服务保障、监督管理、附则等8章，共206条。不仅明确了政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则，而且规定市（州）、县（市）人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位要编印服务手册、县级以上人民政府应该设立行政效能中心并在30日内办结行政效能投诉案件。这是继2008年出台我国第一部系统规划行政程序的政府规章——《湖南省行政程序规定》和2010年出台《湖南省规范行政裁量权办法》之后，湖南省政府法治建设迈出的重要一步，也是引人瞩目的一步。

　　各地加快服务型政府建设进程

　　“ISO9000”引入政府管理

　　湖南的服务型政府立法正待瓜熟蒂落，而各地建设服务型政府的实践正开展得如火如荼。为了规范建设服务型政府的行为，不少地方制定和发布了专门的有关服务型政府建设的规章和规范性文件。时间有先后，亮点各不同。

　　早在2003年2月，江苏省南京市人民政府就出台了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，意见明确提出要建立民主、科学的公共决策机制，推行行政法治化，提高公共服务效能，完善公共财政体系，加快建设公平、规范、有序的市场环境，加快建立精干、廉洁、高效的公务员队伍等任务及措施。服务型政府建设有了具体的操作指南。

　　2005年，吉林省人民政府出台《关于加强服务型政府机关建设的意见》，提出要按照以市场和企业为社会主体的要求,切实把服务作为政府机关履行职责、行使职能的起点,通过更新行政理念,改革行政体制,转变政府职能,创新管理方式。该意见明确要“使政府治理模式由管制型向服务型转变。”

　　2008年4月，湖北省武汉市委、市政府出台关于加快服务型政府建设的若干意见，推出进一步优化发展环境的系列举措，打造与群众“零距离”的服务型亲民政府。引人注目的是，该意见将企业管理模式首次引入政府管理，提出“在市建委、市规划局、市国土房产局、市公安局、市工商局、市教育局、市劳动和社会保障局等7个部门试行建立ISO9000质量管理体系” ，以期提升政府管理能力，提升行政效率。

　　从今年5月1日起，一项为建设服务型政府的创新立法——《深圳市行政服务管理规定》正式施行。该规定在行政服务项目的设定、提供机关及方式、程序、监督检查、法律责任等方面，制定规范管理行政服务地方性法律制度。通过这项立法，政府为公众提供行政服务将成为一种法定职责，行政机关如对符合法定条件的行政服务申请不予受理、不提供或不及时提供都将被追究责任。这部颇具特区特色的立法也填补了我国行政服务立法的一项空白。

　　服务型政府需要法治保障

　　由控制管理转向提供服务

　　服务型政府建设不仅需要观念更新，更需要法治保障。

　　“建立服务型政府，意味着政府由原来的单纯控制者和裁判者，转变为引导者和服务者，意味着施政目标完全由行政机关和专家决定，转变为由民众希望和合法期待来决定。政府从以控制管理为要务转变为以提供服务为要务，管理目标由经济领域更多地转移到公共领域。”中国人民大学法学院莫于川教授认为，“服务型政府适应了我国面向工业化与后工业化两个过程一起走的现实，是一种更理性、有效率的政府模式”。

　　“现代政府首先是法治政府，对行政权力的法治控制是现代法治的基本要求。”全国政协社会与法制委员会副主任、中国行为法学会副会长张穹指出，“依法履行职责，对法律负责，建设服务型政府，是政府法治的具体体现和重要载体。推进依法行政，关键是提高政府的法治水平，将政府服务纳入法治轨道。”

　　国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞认为，服务型政府法治化建设的直接目的，是形成一整套规范公务员服务行为的法律法规。刘熙瑞建议，在服务型政府法治建设上，要做到“问政于民”、“决政于共”、“行政于和”、“监政于公”。其中，“监政于公”包含四层意思：一是政府必须接受公民监督；二是服务过程和内容必须公开；三是监督的标准要体现公平公正；四是发展各种公共渠道，保护人民群众利用网络、报刊等各种传媒监督政府的积极性。

　　而对于包括湖南为服务型政府立法在内的区域法治建设，司法部副部长张苏军给予充分的肯定。“国家的法治是统一的，国家的法治不等于地方法治的简单相加。从法治国家建设进程来看，不可能在中国这样一个具有13亿人口的经济社会发展不平衡的大国，全国各地在法治建设上齐步走，一朝实现全面法治。”张苏军认为，“只有各地区实现法治建设，依法治国才能从宏观的治国方略转化为具体的实践。可以说没有区域法治建设作为基础，依法治国就永远只是一种政治理想或政治口号。”

　　“法治”对一个地方的经济社会发展到底有没有作用？有多大作用？会不会一个地方重视法治了，经济发展反而倒退了，改革停滞了，社会不稳定了？国务院法制办公室副主任袁曙宏指出，“湖南近几年的法治实践，给了我信心，给了我一个非常明确、很有说服力的答案，这就是在一个地方推进法治，对推动发展、深化改革、维护稳定具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。”

　　■链 接

　　加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。

　　——摘自党的十七大报告 

　　要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

　　——摘自《全面推进依法行政实施纲要》