一、 前言

    近几年来，我国各级政府的网站建设进入了高速发展期，已经形成了中央、省、市、县、乡五个层级的政府网站体系，充分彰显了我国政府利用信息技术加快向“服务型政府”转型的决心。另一方面，现阶段政府网站建设又普遍面临着几大挑战，譬如：如何解决分散建设及重复投资？如何消除信息孤岛，实现信息共享？如何整合资源，提高在线服务水平？如果不能有效地应对这些挑战，我国政府网站建设水平的提升将遭遇重大瓶颈，向服务型政府转型的步伐也必将受到阻碍。

    “网站群”是最近三年来，地级市政府、区县级政府以及部委、省市级等垂直条线政府部门为了应对上述挑战而提出的政府网站建设新思路，其也是由政府网站资源整合和规范化管理的实际需求而引发的必然结果。目前，已经有少数政府完成了政府网站群的初步建设，并取得了一定的成效。然而，大部分的地市政府、区县政府、省市级垂直条线政府部门仍然处在网站群建设的摸索阶段。究竟“网站群”的标准是什么？“网站群”模式的好处是什么？“网站群”到底要整合些什么？“网站群”建设的最优模式是什么？“网站群”的长期发展模式是什么？摆在各级政府面前的疑问还有很多。

    2008年，作为国务院认定的“中国服务外包示范城市”以及江苏省服务外包基地的龙头，无锡市政府受到外包服务理念“做自己最专业的事情”的启发，在全国300余个地市政府中率先创新性地采用了“整合外包”模式，成功完成了无锡市近100家党务政务部门网站群的整合建设，成为2009年初中国政府网站群建设成果的一大亮点。在 2009年及2010年，无锡市政府网站群开展了持续地深度建设，并总结出了网站群建设的“无锡模式”。目前“无锡模式”正逐渐成为我国地市政府网站群整合建设的标杆。

    二、 无锡市政府网站群建设的背景

    无锡市政府网站大规模建设始于2002年，在建设和运维上，市政府部门及事业单位共建有各类网站约130余个，这些网站大部分由各部门采用自建或委托的方式建设，也有部分地区网站采用集中外包的方式建设，建设经费根据网站规模和功能等因素从几千到几十万不等。到2008年为止，虽然经过了6年建设，但仍处于初级发展阶段，主要体现在以下方面：

    (一) 发展不平衡

    部分部门对网站建设非常重视,建设成果显著;而有些部门对网站建设不够重视，建设管理工作不到位;另一些部门则因为资金缺乏和人员不足等因素，无力进行网站的持续建设，造成了部门间差距拉大。

    (二) 服务功能较弱

    一部分部门还没有真正认识到建设政府网站的重要性和紧迫性，不能很好地利用政府网站与民沟通，为民办事、帮民解难。网站的服务功能、数量、质量都有待进一步的提高。

    (三) 政务公开工作相对滞后

    一部分部门没有真正发挥政府网站作为政务公开主渠道的作用，对政府网站公开什么、如何公开没有清晰的认识，公开栏目设计不合理，而且内容少、质量差、查找难，严重影响了市政府信息公开工作的深入开展。

    (四) 资源无法共享

    市政府门户网站与各部门网站“群雄割据，互不联通”，在网站建设上各走各道、各过各桥，因而造成了技术标准不统一、运维水平不整齐、信息资源不共享、数据更新不及时、网上互动不到位、为民服务不到家等一系列问题。

    (五) 网站安全性差

    由于分别建设造成投资不足，安全体系配置不强，不能抗击许多来自于网络的恶意攻击，很多网站都曾受到攻击，造成性能下降或网站瘫痪。

    为了提高政府网站的整体建设和运维水平，无锡市政府提出了整合外包建设市政府网站群的思路，决定整合市级各政府部门的网站，建立市级政府网站建设、管理、维护的集中工作机制，从而打造高水平的无锡市党务政务网站群。

    三、 无锡市政府网站群的建设思路

    无锡市政府从如何整合网站信息资源、如何优化政府工作流程、如何提高政府服务水平的角度出发，组织专家学者对政府网站群的应用特点、建设模式、发展方向以及人员、技术、资金等方面进行了多方位、多视角的研究，形成了“统一标准、统一建设、统一管理、统一外包”的政府网站群建设指导原则以及“整合 优化 共享 外包”的建设方针。

    无锡市政府以资源整合、信息共享为基础，选用先进的技术架构、成熟的产品以及科学的运维模式，建立以市政府网站为中心、以部门网站群为基础、以社会公众为服务对象的真正的“一站式”无锡是政府服务门户，为打造服务型政府提供坚实的保障。

    无锡市政府网站群建设立足于高起点规划、高标准设计，以政府业务为主线，以“满足需要、节约成本、安全可靠”为基本原则，以用户为中心、服务为宗旨，充分整合政府信息资源，实现政府信息共享，拓展政务公开信息统一管理、公共服务、在线互动交流等功能，优化网站群结构设计、信息分类，提高政务公开的时效性、权威性和完备性。

    四、 无锡市政府网站群整合外包建设的关键点

    4.1 统一的电子政务外网平台

    为了从网络层开始就为网站群的整合打好基础，无锡市政府按照中办所发[2002]17号文件的要求，建立了面向无锡市所有政府部门的与政务内网物理隔离、与互联网逻辑隔离的政务业务专网----“无锡市政府电子政务外网”，主要用于运行政府部门面向社会的专业性服务业务，如政府网站、行政审批等，以及不需在内网上运行的业务。

    经过对各政府部门网络接入资源的整合以及建立统一的政务数据中心，实现了无锡市各政府部门在统一的政务外网网络中进行网站群的协同管理，保障了无锡市政府网站群后台管理系统的安全性。

    4.2 集中式的网站硬件资源整合

    由于过去无锡市各政府部门对网站硬件设备均采取的是“分散投资，分头建设”的模式，一方面导致无锡市政府网站基础设施资源整体投资成本与整体使用效率不成正比，投资回报率低下，另一方面由于底层基础资源的标准各异，对上层信息资源的整合共享形成了难以突破的技术瓶颈。

    因此，无锡市政府从基础设施资源开始对各政府部门网站的基础设施资源进行统一规划、统一标准、统一管理。2008年底通过招标，由中国移动无锡公司中标了无锡市党务政务网站群IDC的建设项目，通过在无锡电子政务外网中建立统一的网站群IDC，成功达成了以下目标：

    1) 使各政府部门网站(除部分有特殊需求的部门)的基础设施在统一的物理位置实现统一管理，并提高整体的管理水平;

    2) 使各政府部门网站的基础设施形成了统一的底层技术标准;

    3) 使各政府部门网站的基础软硬件性能、网络接入速率到达统一的建设水平;

    4) 使各政府部门网站的网络及系统安全建设达到统一的技术水平;

    5) 降低政府部门对基础设施资源长期的整体投入，充分提高资源的使用效率。

    为了保障网民对无锡市政府网站群访问速度的要求，无锡市政府还在IDC中接入了多运营商的互联网链路，同时为了确保网站群能稳定地为网民提供服务，IDC还专门采用了F5、Radware等负载均衡设备。同时，从网络链路到硬件防火墙、核心交换机、负载均衡器、数据服务器全部采用了双机热备的方案。

    4.3 集中式的网站群应用软件资源整合

    无锡市政府各部门网站之间过去存在的信息资源无法共享、服务资源无法整合等问题的结症之一就在于网站应用软件技术规范及标准的不统一，因此无锡市政府信息办非常重视网站群应用软件平台的整合。2008年底通过招标，由无锡泰得利通软件科技有限公司中标无锡市党务政务网站群应用软件平台的整合建设项目。

    无锡市政府党务政务网站群整合工程的基础软件平台采用了基于SOA的架构体系、MVC分层模式以及WCF的分布式框架结构，以“政务快车”政府统一身份认证与用户管理平台、政府内容管理平台、政民互动应用平台、政府业务信息交换平台为基础，采用模块化来进行构建。各个模块相对独立，但又可依托内容管理平台、互动应用平台、业务信息交换平台有机地协同工作。

    统一身份认证与用户管理平台分为两大部分，一部分运行在前台服务区，负责所有网站注册用户的在线注册、身份认证的管理;另一部分运行在后台管理区，负责对无锡市近100家政府部门共计2000余人的网站运维管理人员的统一管理与身份认证。

    政府网站群内容管理平台与业务信息交换平台主要运行在后台管理区，其不仅是无锡市近100家政府部门维护各自部门网站新闻类内容、政府信息公开目录等内容的统一内容管理平台，而且还是市政府门户网站与无锡市行政审批中心之间的重要桥梁，负责将无锡市行政权力网上公开透明运行系统的相关内容自动同步并发布到市政府门户网站中。

    政府网站群互动应用平台也分为两大部分，一部分运行在前台服务区，其通过MVC五层架构模式为无锡市各政府部门网站的政民互动应用提供个性化的前台展现;另一部分运行在后台管理区，主要为无锡市近100家政府部门提供了对在线咨询投诉等信件进行分拣、回复、审核、催办与督办的流程化协同受理平台。

    4.4 统一的外包服务模式

    根据多年来的信息化建设经验，无锡市政府充分认同“软件即服务”、“做自己最专业的事情”的理念，提出了网站群建设采用统一的外包服务模式，即将网站群整合与运维中所需的所有技术性工作统一外包给第三方的专业服务供应商提供长期、持续的本地化服务。

    网站群整合建设阶段的外包服务主要包括：

    ① 无锡市政府网站群的整合咨询分析与规划服务

    ② 基础平台软件系统的安装与调试服务

    ③ 网站群创意设计及页面与模板制作服务

    ④ 网站群WAP网站设计与制作服务

    ⑤ 网站基础软件平台系统初始化设置服务

    ⑥ 原有政府部门网站数据结构分析与数据迁移服务

    ⑦ 网站互动应用功能定制开发服务

    ⑧ 网站群安全策略配置服务

    网站群运维阶段的外包服务主要包括：

    ① 24*7的服务热线

    ② 24*7的快速技术响应服务

    ③ 网站群日常页面风格更新、维护

    ④ 网站群日常交互类应用程序定制开发服务

    ⑤ 网站群安全防护服务

    ⑥ 网站群病毒防护服务

    ⑦ 网站群数据安全防护服务

    ⑧ 网站群硬件设备日常维护服务

    ⑨ 面向所有市级部门的常年用户培训服务

    ⑩ 市政府门户一年一度的改版建设服务

    五、 无锡市政府网站群整合外包建设的运营绩效

    (一) 实现了政府网站群架构整合：通过政府网站整合，无锡市建立了统一集中的政务网络平台、政府网站群IDC和网站群应用软件平台，初步形成了“资源集约、信息集中、业务集成”的三集模式，全面提高了政府网站的稳定性、安全性和可靠性。

    (二) 实现了政府网站群风格整合：通过政府网站整合，实现了无锡市政府网站群页面风格统一化、隶属关系明确化、栏目设置规范化、用户体验人性化，进一步突出了政府网站信息公开、公众参与、在线办事的三大服务职能，全面提升了网民的用户体验。

    (三) 实现了政府网站群信息整合：通过建立的统一软件平台，实现了无锡市政府网站信息内容的共享、交换与流通，提高了信息的复用程度，有效地消除了“信息孤岛”。同时，通过对政府在线服务的梳理与整合，采用“场景式服务”等模式，形成了定位明确、方便易用、内容丰富的服务功能，提高了网站服务能力，初步实现了政府管理服务的“一站式”。

    (四) 实现了政府网站群协同管理：通过统一的软件平台，实现了各政府部门对网站群日常运营工作的协同管理，优化了政府在线服务的工作流程，明确了网站群的内容保障及内容维护制度，进一步提高了无锡市政府网站的服务效率与品质。

    (五) 促进了政府网站群建设的效率提升：把各部门从网站建设、管理和内容维护等繁杂工作解脱出来，可以更好地投入到行政管理和服务上，有效地提高了政府网站群运行维护效率、信息化资金利用效率和部门行政服务效率。