吴楠

 
　　公路建管向“五化”迈进

　　8月的厦门，烈日炎炎。全国公路建设座谈会在厦门最美丽的月份光临了这座城市。今年，是“十一五”规划的最后一年，承上启下的时间点，让这次座谈会的召开具有了特别重要的意义。“‘十二五’期间，公路建设仍处于大建设、大发展阶段，我们要顺应时代发展潮流，把建立现代工程管理制度作为转变公路发展方式的重要抓手，推动公路建设走上又好又快发展的新路子。当前和今后一段时间，公路建设管理工作要在推动‘五化’上下功夫。”在题为《加快推行现代工程管理 全面提高公路建设管理水平》的讲话中，交通运输部副部长冯正霖介绍说。

　　“十一五”时期，是我国公路网建设快速推进的时期，在西部大开发、中部崛起、振兴东北、东部产业结构调整和扩内需、促增长等重大战略部署的指引下，公路建设保持了快速发展的良好势头。“十一五”前四年，全社会公路建设累计完成投资2.93万亿元，年均增长 16%，超过“九五”和“十五”的投资总和。公路建设的跨越式发展，使得上世纪九十年代国家确定的“到2010年交通运输紧张状况明显缓解，对国民经济的制约明显改善”的战略性目标得以实现。然而，公路建设快速发展的背后，建设管理水平不高，建设管理秩序混乱的问题始终存在，并越来越成为制约公路建设科学发展的主要矛盾。

　　一个隐忧三个跟不上

　　今年上半年，高速公路抽检指标总体合格率较去年同期下降了0.8%，安全生产事故总数虽同比下降了28.8%，但新建高速公路项目发生事故23起，死亡48人，分别占事故总量的85.2%和84.2%，其中桥隧工程项目事故起数和死亡人数分别占事故总量和死亡人数的63%和70.2%。由此可见，尽管公路建设的质量安全形势总体稳定，但仍存在隐忧之处。

　　除了公路建设质量安全这一个隐忧，当前公路建设管理还存在着“三个跟不上”的问题。

　　首先是建设管理机制跟不上。“六个坚持六个树立”的公路建设新理念在一些地方仅仅被作为口号，而没有被实质性的付诸实践，传统的建设管理机制束缚了公路建设新理念的有效实施。其次是项目法人的管理能力跟不上。公路建设投资主体的多元化带来了管理模式的多类型。一些地方下放高速公路建设管理权限，由项目所在地组建项目法人，或由社会资本投资人组建项目建设管理临时机构，一些项目法人由于注重投资效益，出现了管理经验缺乏、专业技术人员配备不足等问题，导致建设项目风险加大。再次是建设项目监管力量跟不上。去年以来，公路建设投资再创新高，开工项目多，建设规模大，工程建设集中，不少省份处于超常规建设状态，导致现有的施工、监理、质量监督等工程技术人力资源储备不足，难以将质量与安全始终处于可控状态。

　　从“铁三角”走向“五化”

　　公路建设领域存在的这“一个隐忧三个跟不上”，归根结底就是目前我国传统的以成本、工期、质量为主要内容的“铁三角”式管理模式已经难以适应现代公路建设发展的要求。

　　“十二五”期间，公路建设仍将处于大建设、大发展阶段。加快公路交通发展方式转变，走资源节约型、环境友好型发展之路，实现安全发展、绿色发展、可持续发展将是今后五年的主攻方向。适应新时期的要求，就必须适应现代工程建设管理以人为本，强调专业化、信息化、精细化的新特点，将原有的以技术管理活动为主要内容的管理转变为经济与社会的综合管理。用现代工程的管理理念、管理技术和管理方法，推动公路建设走上又好又快发展的新路子。为实现这样的目标，当前和今后一段时间，公路建设管理工作要在推动“五化”上下功夫。

　　“五化”既是五项工作要求，也是一个工作体系，它包括发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化和日常管理精细化。

　　其中，发展理念人本化，就是要将满足人的发展、调动人的积极性、突出人的创造性作为建设管理的核心理念。工程设计阶段以人为本，是要充分考虑社会发展和环境保护的需要，注重公路建设与自然环境的和谐统一。工程施工阶段以人为本，是要高度关注安全生产，保证参建人员的人身安全，维护劳动者的合法权益。公路运营阶段以人为本，是要进一步拓宽服务领域，丰富服务内涵，为用路者提供安全、便捷、舒适的行路条件。

　　项目管理专业化，就是要根据项目建设规模和技术难易程度组建专业化的组织管理机构，加强不同专业的技术人员和管理人员的合理配置。以满足目前建设项目专业分工越来越明晰、技术要求越来越高而对项目建设单位提出的新要求。

　　管理手段信息化，是指通过广泛应用信息技术、网络技术和通讯技术，搭建管理信息平台，提高管理效能、降低管理成本。同时，充分利用信息技术手段，加快市场信用体系建设，实现对公路建设从业单位的管理与服务。

　　日常管理精细化，就是要以建设精品工程、推行精细化管理、开展精细化控制为载体，促进建设各方把粗活做细、把细活做精，保证工程局部和细节都满足技术要求。

　　实践“五化”亟需六项工作

　　“五化”工作体系的建立，既是推行现代工程管理的重要抓手，也是提高项目建设管理水平的重要途径。积极实践“五化”体系，使其不流于口号，冯正霖要求新时期公路建设要重点抓好六项工作：

　　一是切实加强对项目法人的管理。把好准入关，保证项目管理的专业性；把好制度关，推进规范化管理；把好考核关，落实好建设管理责任；同时要充分发挥专业团队的专业优势。

　　二是推进工程施工标准化。交通运输部拟从明年1月起，开展为期3年的施工标准化活动。各地要未雨绸缪，在正式方案没有出台前做好试点推广工作，在经验成熟后全面推广。

　　三是加快实现项目管理信息化。今年年底之前，各省要根据本省信息化工作基础，制定工作措施和实施方案，确定试点项目，用一年时间完成系统运行和试用。各地要互相学习借鉴，要避免重复开发、自成体系、不能互联互通。各地要完善项目管理信息系统开发，全面实现质量、安全、招投标、进度、合同、信用管理等功能应用，并在全国高速公路项目和独立桥梁隧道工程项目推广应用。基本功能应用成熟后，各地要逐步向前期工作、征地拆迁、纪检监察、信息集成等方面扩展，新开工高速公路项目要普遍实现信息化管理。

　　四是大力提高勘察设计质量。各省在勘察设计招标时，要满足合理的勘察设计工作周期，保证勘察设计费用。勘察设计单位要合理安排地质勘察工作，不得随意压缩勘察工程量来追求利润。

　　五是重点强化建设市场监管。要按照交通运输部信用信息管理办法和评价规则，完善配套制度，尽快建立地方性管理办法和实施细则。并尽快建立统一的信息平台，交通运输部已于今年6月10日上网运行了“全国公路建设市场信用信息管理系统”，各地也要尽快建立并运行省级信用管理平台，促进系统互联互通，打破信息孤岛，形成市场信息全覆盖。建立保障机制并扩展评价主体，尽快开展施工企业信用评价工作，并向勘察设计企业和项目法人推进。

　　六是引导规范工程分包行为。要按照堵疏结合的原则，重点解决合理不合法的问题。明确专业分包的合理范围和准入标准，界定不能分包的政策界限，理清各方的工作责任，规范劳务合作，引导施工分包更好地向专业化方向发展，促进工程分包阳光化、科学化、规范化的实现。

　　福建：标准成为习惯 习惯符合标准

　　“标准成为习惯、习惯符合标准、结果达到标准。”在福建双永高速公路龙岩段的施工现场，红底白字的标语牌十分引人注目。

　　1994年，福建省开始修建第一条高速公路，从那时起，福建省就一直重视推行公路建设的标准化管理，并不断探索制定能够有效提高施工管理水平的各项标准和规范。2004年，福建省高速公路建设总指挥部组织编制了包括隧道、桥梁、路基、路面及交通安全设施等一系列内容的标准化施工指南，并将标准化管理的有关要求写入招标文件及合同。目前，《福建省高速公路施工标准化管理指南》已经在实践的基础上完成修订并正式出版。

　　“大力推行标准化管理是福建高速公路进一步转变发展方式的必然选择。”福建省交通运输厅厅长、省高速公路建设总指挥部总指挥李德金在大会发言中介绍说。福建省高速公路按照建立“优质工程、廉洁工程、环保工程、和谐工程”的要求，以“一流的施工材料、一流的施工设备、一流的施工工艺、一流的项目管理、一流的作业环境五个一流为抓手，将标准化管理融入到项目建设的各个方面，实现高速公路建设的管理行为标准化、工地建设标准化、施工工艺标准化、过程控制标准化和建设成果标准化。

　　其中，工地建设标准化是指规范高速公路工地硬件设施的设置，消除施工现场质量、安全隐患，提高实体工程质量，提高文明施工水平。重点抓好混凝土拌合站、构件预制场、钢筋加工场等场地建设，充分发挥集中施工及集中管理优势，实现混凝土集中拌制、构件集中预制、钢筋集中加工“三集中”的目标。

　　施工工艺标准化是指要结合各项目建设实际情况规范、细化各专业工程施工工艺及操作规程，严格执行“首件分析制”，持续提升施工技术水平，消除各项目、各标段、各工点之间施工工艺水平高低不齐的现象，提高施工效率、提升实体工程质量、遏制质量安全通病。

　　过程控制标准化是在标准化管理中重点突出过程控制，强化监督检查验收，通过各种有效的质量检验手段进行质量控制，如隧道初支检测、边坡锚索锚杆检测、梁片预应力检测等，充分发挥“第三方”监控检测作用，将各种质量、安全隐患消灭在施工过程中，确保最终工程安全可靠。

　　建设成果标准化是在规范基础上适当提高各分项工程质量抽检合格率要求，并做到通车时绿化（包括边坡、中分带、隧道洞口、互通等）覆盖率达100%；混凝土、砌体（预制块）结构无明显气泡、蜂窝麻面、泌水、缺角掉块、裂缝、空洞等外观缺陷；隧道二衬外观实现“六无”（即无错台、无漏浆、无冷缝、无气泡、无色差、无渗漏），使每项工程都达到“优质工程”的标准。

　　高速公路建设推行标准化管理，可以有效解决施工现场“脏、乱、差”的现象，并显著提高生产效率，提升工程质量，真正实现市场行为规范化、场容场貌秩序化、管理流程程序化、内部管理信息化和监控手段科技化。可以说，标准化管理是高速公路建设的一次重要的跨越式革新。

　　力、深入且持久地推进，并采取一系列长效机制和措施来保障。对此，福建省交通运输主管部门将制定一套考核评价办法，用于评定各项目推行标准化管理的成效。对表现较好的单位进行经济或名誉上的奖励；对表现一般的进行鼓励和帮助，并尽可能创造更好的条件帮助他们更好推动标准化管理工作；对表现较差的进行处罚，加大监督管理力度使其认真整改，通过适当的激励措施帮助他们摆脱困境，步入正轨。此外，福建省高速公路建设总指挥部还将采取劳动竞赛或观摩会的形式，来不断补充、完善、细化并丰富标准化管理内容并加以推广，全面实现标准化管理的目标。

　　陕西：理念是先导 设计是灵魂

　　2004年，在全国公路勘察设计工作会议上，交通运输部提出了“六个坚持、六个树立”的公路勘察设计新理念，并随后在全国启动了勘察设计典型示范工程活动。六年间，陕西省积极实践，在全省公路建设项目中始终贯彻“以人为本、安全至上、生态环保、节约资源和全寿命周期成本”等建设设计新理念并且全面加强地质勘查工作。

　　树立设计新理念

　　在陕西省的公路建设理念中，以人为本和安全至上被摆在了最为重要的位置上。陕西在公路建设设计中认真落实地质、地形、环保、安全选线原则，绕避不良地质灾害体，灵活采用技术指标，尽量避免长大纵坡和高陡边坡。严格控制高速公路连续7公里平均纵坡不大于2.5%和5公里平均纵坡不大于3 %，超过或接近上述指标的路段，采取增设避险车道、小型停车区、安全检查站、降温池及加高加强护栏、增设警示标志等多项措施来提升道路的安全指数。

　　除了以人为本，陕西省还始终贯彻生态环保的理念，力求将公路融入自然。在设计中充分贯彻生态环保选线原则，要求设计应尽量避免高填深挖，路堑挖深超过30米时要与隧道方案比较并优先采用隧道方案，路堤填高超过20米时要与桥梁方案比较并优先采用桥梁方案，隧道进出口以不破坏原地表形态为原则，实现“零开挖”进洞。在建的安康至汉中高速公路沿线植被茂密，环境优美，建设部门采取了“不破坏就是最大的保护”、“宁可沿沟架桥，也要少挖山”的设计原则，取得了很好的效果。

　　此外，陕西省的公路建设在设计过程中还积极推广“全寿命周期成本和节约资源”的理念，合理控制建设成本。针对路面的早期损坏问题，陕西提出了路面“三年无病害，设计年限内不大修”的目标，为确保路基的稳定性和耐久性，陕西省公路建设部门要求采用隧道弃渣、山渣、砂砾等透水性材料或改良土填筑路基，并要求沥青路面面层厚度不小于22厘米，中、上面层必须采用机制砂和改性沥青，粘层采用S B R改性乳化沥青，透层采用高渗透乳化沥青，封层采用S B S（橡胶）改性热沥青同步碎石......通过上述措施，路面早期损坏的情况基本上得到了解决。

　　加强地质勘察工作

　　勘察是设计的基础，地质勘察质量直接影响工程方案的确定。目前勘察设计中普遍存在地质勘察工作量不足、深度不够、进度滞后等问题。是制约高速公路设计质量提高的“软肋”。

　　对此，陕西省充分利用地质遥感技术，使路线方案避开大的不良地质，降低工程难度，节省工程造价，同时重视大比例尺地质调绘工作，编制工程地质勘察技术指导书以指导后续工作规范进行。此外，陕西省还增加地勘监理环节并增加地质勘察报告的预审查环节，在设计文件正式审查前先对地勘报告的规范性、工作量布置、针对性和工作深度进行检查。

　　通过上述措施，陕西省基本上避免了大的不良地质灾害体对公路建设和运营安全的影响，降低了实施风险，节省了工程造价。

　　“理念是先导，设计是灵魂。”陕西省的公路建设正是秉持这样的原则才走出了“安全、环保、舒适、和谐”的科学发展道路，除了设计理念的创新和勘察工作的全面加强，陕西省公路建设部门还十分重视对设计过程的控制，规范对设计变更的管理，推进科技管理创新并且严格质量责任的追究。通过多个方面的努力，陕西省的公路建设实现了设计质量和工程品质上的飞跃，更加科学而有序的发展。

　　河北：信息化，把管理置于阳光下

　　“十一五”以来，河北省高速公路建设得到了持续、快速的发展，面对日益繁重的建设任务和信息化技术的快速发展，河北省认为在高速公路建设中全面推行信息化技术是进一步提升管理水平、提高工作效率、实现行政权力公开透明的重要手段和必然趋势。

　　2004年，河北省交通运输厅开展了“河北省高速公路建设阳光工程和信息化管理平台”

　　的研发和应用工作，2006年，河北省交通运输厅将“ 全面实施高速公路信息化管理” 列入“十一五”高速公路建设管理纲要，在项目建设中全面推行信息化管理，并作为日常管理考核工作的重要内容之一。目前，河北省交通运输厅共有河北省交通运输厅、河北省高速公路建设指挥部、河北省高速公路建设阳光工程和信息化管理平台三个网站，所有在建高速公路项目都开展了信息化工作，并建立了各自的网站。

　　高速公路建设阳光工程和信息化管理平台目前，河北省高速公路建设项目仅有省交通运输厅和各市政府两种类型的业主，省做业主的项目，法人为省高速公路管理局，下设管理处作为执行机构，具体负责组织实施；市做业主的项目，由各市交通运输局成立相应的管理机构具体负责项目的实施。为有效共享信息资源，河北省交通运输厅构建了“省交通运输厅——省高速公路管理局或设区市交通运输局——项目执行机构（管理处）”三级平台管理架构。通过各自职责和任务在网上传输相应数据，实现项目建设的网络化管理。

　　河北省高速公路建设阳光工程和信息化管理平台系统集成了“公共信息发布、建设管理、阳光工程（十公开）、建设市场管理、招投标管理”五大模块。

　　同时，平台对所有在建高速公路网站进行了连接，实现了“一站式”进入。

　　其中公共信息发布模块包括法律法规、招投标信息、新闻报道的对外发布。主要作用是宣传报道和一些行政管理事项的公示、公开。建设管理模块分为建设程序、施工管理（资金、质量、进度）、科研管理等几项内容，涵盖了项目从立项到竣工验收的全过程。该模块有效提高了各级行政部门对建设项目质量、进度和投资的全面掌控。建设市场管理模块主要是对河北省公路项目的从业单位进行信用考评，根据“人机结合、以机为主”的原则，为各项目法人、各相关部门分配权限，通过平台进行打分，自动统计得分结果和企业信用等级，以此实现对建设市场的有效监管。招投标管理模块是由企业登录平台填报资审材料，资审阶段对外公示，利用社会力量对企业信息、人员设备情况以及业绩情况进行监督，确保了招投标的公开、公平、公正。阳光工程与“十公开”模块是把项目建设过程中的“规划计划、审查审批、招标过程、征地拆迁、施工过程、设计变更、质量监督检查、建设资金管理、建设市场、竣工验收”十个过程对外公开，实现了行政权力的公开、透明，让社会了解并认识高速公路建设的全部情况，有效预防腐败发生。

　　建设项目管理平台

　　河北省全部在建高速公路项目在建设期间作为第三级平台都实现了信息化管理。通过建立网上办公模块，勘察设计过程控制模块，电子计量支付、资金监控、变更管理系统，网上质量监督体系，项目人员管理网上考勤系统，形象进度和产值进度的双控体系，十公开专栏等模块，实现了对工程项目建设全过程和项目人员各个层面的有效管理，提高了办公效率，增加了办公的透明度，节约了成本，全方位地提升了管理水平。

　　浙江：把关公路项目建设“关键人”

　　2008年11月，在全国公路水运工程质量安全工作会议上，冯正霖副部长提出要选好项目法人、项目经理、项目总监等“三个关键人”的要求。工程项目建设单位是政府部门或公路项目法人依法组建的项目管理单位，具体承担着公路项目的建设任务和管理职责，是项目业主的全权代表者。因此，如何把关好建设单位这个公路项目建设的“关键人”，提高对其的监管水平，是整个公路建设行业亟需思考和探索的问题。

　　浙江省交通运输厅长期以来一直把对建设单位的监理摆在突出位置上，认为建设单位是工程管理的枢纽，是实现行业管理的主要载体，是项目效果好坏的决定因素。

　　浙江省建设单位的组成情况复杂多样，多以地方政府为业主。对于这些建设单位如何管理，浙江省一方面提出总体要求，即建设单位必须懂工程、管本行、重合同、讲规范、保廉洁，通过实行备案制、组织培训和交流，保证建设单位人员构成的专业化程度，提高建设管理水平；另一方面出台考核办法，结合总体要求强化考核内容，通过向建设单位施加必要的压力和动力，促使建设单位按照既定的建设要求和目标，强化管理。

　　在加强对建设单位管理的同时，浙江省交通运输厅为贯彻好行业管理的要求，还搭建多种管理平台，充分依靠建设单位带领设计、施工和监理等参建单位，共同抓好工程质量、安全和进度。建设单位在这一过程中也逐步提高了自身管理水平，积累了丰富的管理经验。

　　信用评价

　　目前，浙江省已经制订《浙江省公路水运工程施工企业信用评价管理办法》等规定，并连续5年开展信用评价工作。在信用评价体系中，浙江省将评价施工和监理单位信用的主要权重赋予建设单位，使之成为建设单位加强管理的有力工具。建设单位在公平、公正的前提下，借助信用评价平台，要求施工、监理单位认真履约，按照合同约定，在人员、设备、资金和材料等方面积极响应。各施工和监理单位在信用评价的约束和激励下，更加重视履约信誉，更加注重对每个项目的管理，建设过程中的企业自律性明显提高。浙江全省交通建设市场中，一级及以上资质施工企业中A A级已达45家；AA级监理企业达到8家。这为建设单位通过招投标程序选到实力强、重合同、守信誉的施工和监理单位提供了最根本的保障。

　　跟踪审计

　　资金财务跟踪审计实际上就是资金的规范管理、规范应用，专款专用。建设单位作为工程的主导，建设管理的第一责任人，承担着巨大的工程压力，再不能让“工程上马，干部下马”的惨痛教训上演。必须充分发挥跟踪审计的积极作用，保证资金的安全，从而保证人的安全。

　　浙江省交通运输厅联合省审计厅，完善出台了《关于进一步加强和完善高速公路等省重点交通建设项目全过程跟踪审计监管的意见》，将跟踪审计监管范围从高速公路进一步拓展到社会各界重点关注的公路、水路等重点交通建设项目，将监管视角从施工单位进一步扩展到建设单位，将建设期间业主委托跟踪审计进一步延伸到由两厅主导的建设前期和竣工决算阶段，实行全过程、全方位监管，关口前移，防患于未然，为顺利竣工验收创造条件。

　　几年来，浙江省交通运输厅从加强建设单位组建这个源头管理抓起，搭建了信用评价、跟踪审计等管理平台，为建设单位实施有效管理创造条件，这些措施使得浙江省公路建设在几个方面都发生了明显改观。首先，建设单位机构设置更趋合理，均单独设置了工程质量和安全部门；人员结构改善、专业人员比例增加，基本上建设单位三分之一以上人员均为技术管理人员。其次，基建程序执行更加到位。2009年，浙江省共完成87个省管项目的施工招投标、35个勘察设计招投标监管工作，招标率达100%。再次，质量安全水平明显提高。

　　2009年，浙江全省交通工程质量合格率100%，优良率86%，其中高速公路工程质量优良率100%。最后，交竣工验收日趋正常，解决了个别项目建成通车后竣工验收手续长期拖而不决的问题。