科技+制度 探索源头防腐新途径
——江苏省启东市公共权力网上公开透明运行工作的实践与思考
作者:蔡兵 严颖熠
中央政治局常委、中央纪委书记贺国强指出，要充分发挥现代科学技术尤其是信息技术的作用，把科技手段融入反腐倡廉制度设计和各项工作流程之中，不断增强惩治和预防腐败的有效性。最新修改的《行政监察法》明确:监察机关通过执法监察、廉政监察、效能监察等方式行使监察职能，履行职责。运用现代信息技术加强对政府权力事项的监督，是新形势下监察机关履行监察职责、提高行政效率、优化服务环境、从源头上预防腐败的新的重大课题。
2008年6月，江苏省启东市以推行公共权力网上公开透明运行工作为抓手，规范权力运行，探索走出了一条“科技加制度”的源头防腐新途径。目前，启东市已建成包括权力基础数据库、数据交换平台、政务大厅平台、电子监察平台、法制监督平台在内的“一库四平台”。47个部门的6236项权力在电子政务大厅实现了常态运行。
利用“科技加制度”，推行公共权力网上公开透明运行，加强对权力运行的监督，是新形势下构建惩治和预防腐败体系的创新举措，结合启东的探索，浅谈几点实践体会：
一、在权力清理中应把握三个关键
权力清理是实施权力网上公开透明运行的基础。要加强对权力的监督，首先要解决的是监督对象的问题。就是要明确到底有那些权力事项、具体的运作过程如何等问题，尤其要加强对具有自由裁量权的行政处罚权力的监督。
一是理清权力事项的“家底”。一个部门到底有多少权力，社会公众不知道，许多部门自己也许都从未梳理过，这种信息的不公开和知情的不对称，致使部分权力成为了被监督遗忘的角落。对各部门的权力进行一次全面的清理审核，该废止的废止，该保留的保留，然后统一分类编码、查找法律依据、明确实施主体等，向社会大众公开，接受社会各界的监督。启东市用了五个多月的时间，以分批清理、集中会审的形式，对全市52个部门（含10个条管部门）、12个乡镇、3个园区、2个街道办进行了拉网式权力清理，共计清理行政职权6236项，公检法司法职权103项、水电气主要公共服务职权13项。11个部门的55项行政权力被依法取消。
二是揭开权力运行的“面纱”。每个权力的行使都有一个具体的流程，按照“合法、规范、简便、高效”的原则编制一张权力运行的流程图，就好象给每个权力都制作一份“使用说明书”，使权力运行的流程透明，让老百姓知道“现在办到那一步，下面要办哪一步”，使权力的运行不再神秘，杜绝了暗箱操作，有效地防止了权力滥用和行使过程中的不规范行为。启东市对1400多张覆盖权力运行全过程的内部流程图进行了合法性和可行性审核，明确了权力的基本运行程序和监督制约环节。
三是让行政处罚不再“自由”。行政处罚权力事项的自由裁量权一直是社会议论的热点，群众关注的焦点。同一种违法行为、相似的违法程度，如果在不同的地域或遇到不同的执法人员，就可能出现数额相差几倍的罚单。这里的自由幅度，在某种程度上也容易助长执法人员的特权思想、滋生腐败。启东市对具有行政处罚自由裁量权的43家部门的2406项行政处罚权力细化了自由裁量标准。“什么情况，该怎么处罚”，使处罚标准和幅度不再那么随意和自由，尽可能地使处罚行为公开、公平、公正，杜绝了说情打招呼，也有效地从源头上预防了因处罚标准自由，而导致腐败行为的发生。
二、在系统建设上应明确三个重点
权力网上公开透明运行是一项全新的工作，重点是要推行权力上网，从而加强对其的监督。要实现这一目标，关键就要运用现代信息技术建设一套功能完善的电子政务系统，系统能自动对权力运行进行全过程的监管。
一是系统建设的目标要明确。公共权力网上公开透明运行工作的目标就是对权力进行全过程监督，防止权力滥用，其在系统软件上的具体表现形式就是监察系统功能的实现。首先，是“视觉”上的监控。把“电子眼”请进办证大厅，监察人员可以实时查看办证大厅每个窗口的工作情况。启东市在市行政服务中心安装了10多个监控探头，对中心窗口工作人员的工作情况进行全方位实时监察监控。其次，最主要的还是“系统”上的监控。就是在权力数据库的基础上建设一套智能化的电子监察系统，对权力运行全过程实时监察监控。系统根据事先设置的预警规则，对办件过程中出现各种异常情况进行自动预警和报警。部门根据预警情况可自行纠错，监察人员对出现预警和报警的办件可进行分级督查督办。电子监察系统还应具有接受投诉、绩效评估、统计分析等功能。启东市的电子监察系统可对网上办件中出现的7大类36种异常情况，分别进行预警、报警，亮出红灯或黄灯，并显示异常信息。系统根据制定的绩效评估规则，每月对各部门进行分值评定，并与机关效能考核相挂钩。
二是系统建设的程序要科学。公共权力网上公开透明运行的系统建设就是要将现实生活中的公共权力运行通过计算机语言使其全过程在虚拟的网络世界得以再现，并自动对其实施监管。而软件开发公司是企业单位，多数开发人员对政府的行政行为知之甚少。可以先选择一两个部门进行试点，指导软件公司在部门蹲点调研，跟踪部门办件的全过程，边设计、边测试、边修改。使设计出来的软件既便于工作人员操作，又符合部门运行实际，且能将权力运行的全过程置于电脑程序的监察监控之下。然后以点带面，逐步铺开，使各部门的公共权力都上网运行。启东市就是先以城管、安监两个部门为试点，在充分调研，设计成熟后，再在全市全面铺开，将其他部门的权力事项全部纳入网上运行。启东市还在前期调研和部门排查的基础上，在电子监察系统中设置了风险点预警功能，实现了廉政风险事前提醒。并将部门“三重一大”事项也全过程实行网上流转，使监督的触角延伸至权力的核心领域。
三是系统设计的功能要合理。公共权力网上公开透明运行电子软件系统的设计要不唯书、不唯上、只唯实。实现对公共权力事项的全方位实时监察监控，防止权力滥用，是系统设计的宗旨。在系统设计上切不可生搬硬套其他软件的架构，也不可照搬照抄上级政府的规则。系统设计要将规范性与实用性相结合，既要符合上级的考核验收标准和数据接口规范，又要不失本地特色，符合本地各部门的运用实际。软件使用界面要友好，功能设计要合理，操作使用要人性化，菜单和按钮设计要简明、易懂、好操作。权力数据库这一基础平台要实现同源，电子政务大厅内网、外网、电子监察系统、法制监督系统、协同办公系统等各功能模块要实现有机连接，发挥系统监督权力运行的最大功效。
三、在工作推进中应重视三个问题
公共权力网上公开透明运行工作各地都在探索实践之中，没有成熟的蓝本可以借鉴，在工作的推进过程中应重视三个方面的问题。
一是系统功能的实现。要实现系统对权力事项的监督作用，首先是要让权力事项的静态信息上网。对各部门清理出来的权力要应上尽上，使权力事项的静态信息在电子政务大厅公开透明，使公众能一目了然，便于接受监督。且可把部门权力公开率作为一项指标纳入电子监察的绩效考核体系之中。其次是要让权力事项的办件上网。要坚决纠正少数部门排斥和轻视公共权力网上公开透明运行工作的态度。要督促部门正常使用系统，严格禁止权力事项网下办理、网上登记及有选择地部分网上办理、部分网下办理的情况。要加强对部门工作人员的业务培训，使其能熟练地操作电子政务系统，将权力事项办件全过程搬到网上。要拓宽投诉渠道，针对权力事项办件可接受网络、电话、现场等多种方式的投诉，要做好与政府热线、市长信箱、效能监督投诉等的衔接，让公共权力置于全社会的监督之下。
二是安全隐患的防范。公共权力网上公开透明运行工作依托的是电子政务系统，但电子政务系统作为一套软件系统或多或少存在一些问题。首先是系统缺陷问题。一些成熟的软件，如微软windos操作系统等都存在不少系统设计缺陷，经常需要修补完善。而电子政务系统是一个庞大的信息管理系统，且多处于实践摸索阶段，系统软件还不是很成熟，随时都可能出现无法预测的系统错误。其次是网络安全问题。电子政务系统功能实现的方式是“外网受理、内网处理、外网反馈”，系统既涉及到内网也涉及到外网，由于使用人员众多，且技术水平和安全意识又千差万别，不可避免地存在诸多安全隐患，一旦感染病毒或被恶意攻击而致使系统瘫痪，权力事项的办件将全面停滞，甚至出现失控局面，造成的后果和损失将无法估量。所以安全问题一定要重视，要做到未雨绸缪，及早防范，努力把这些问题消灭在萌芽状态，确保系统的正常运行。
三是配套制度的完善。制度要求规范、体现规律，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。公共权力网上公开透明运行工作是一个庞大的系统工程，也是一项长期的工作，需要建立完善相关制度，靠制度管人、用制度管事。要建立完善信息公开制度、权力库管理制度、督查督办制度、绩效考核制度、责任追究制度等，相辅相成、形成合力，为工作的推进提供强大的制度保证。启东市先后制定出台了《公共权力网上公开透明运行工作管理办法》、《加强网上监察系统运行管理的规定》、《权力数据库更新维护办法》、《行政权力网上挂起解挂办法》、《电子监察督查督办规则》等一系列相关配套制度，保证了公共权力网上公开透明运行工作的顺利推进。
四、公共权力网上公开透明运行工作的三点建议：
一是在管理体制上，建议建立专门负责公权运行的独立机构。公共权力网上公开透明运行工作，是涉及到监察局、政府法制办、政府信息中心等多个单位共同推进的一项工作。建议建立一个专门负责权力网上公开透明运行的工作机构，独立核拨办公经费和人员编制。其中系统维护、法制监督、电子监察等工作人员可由政府信息中心、政府法制办、监察局选聘或委派，人员接受派出单位和驻在机构的双重管理。这样既可以有效解决多个单位之间的协调协作问题，同时也可以稳定人员队伍，避免临时机构工作人员的短期工作效应。
二是在系统建设上，建议以省或地级市为单位集中开发基础软件。一个电子政务系统的软件开发少则数百万，多则上千万元。以一个地级市或一个省为单位统计，累计开发费用更是大得惊人。而一个省或地级市所辖县市的行政权力事项无论是数量、类型，还是法律依据、实施主体、适用程序等都大同小异。建议可实行以省或地级市为单位，在选择一两个县市为试点的基础上，开发一套成熟的基础电子政务软件系统，然后由各地结合各自实际进行修改和完善，这样既可以规范接口标准，便于数据传输；也可以避免重复建设，节约大笔的开发费用。软件商品看不见摸不着，电子产品的价格又千差万别，在开发过程中要严格履行招投标程序，监管项目实施过程，切实防范廉政风险。
三是在日常维护上，建议给予人员、资金、技术等的充分保障。在系统的实际应用过程中会不时出现相关软件问题或系统安全隐患，且系统的更新、维护和完善是一个长期的过程。建议聘请相关软件公司或依托政府信息中心组建高水平的技术维护队伍，负责系统的日常维护。在系统开发过程中要注意技术文档的收集和保存，这样可有效避免软件开发公司对系统维护上的技术垄断。建议采取逻辑或物理的方式实现内外网之间的隔离，从而保证系统的安全。公共权力网上公开透明运行工作不单是一次性的投入，系统的升级、维护，软硬件的更新等都需要资金作保证，建议政府财政在预算中将公权运行经费单列，确保其有足够的资金支持。
(作者单位：中共江苏省启东市纪律检查委员会）