程建华 栾 婕 陈玉龙

　　摘要:从应用信息系统的角度讨论了政务信息交换体系的建设原则，按工程项目建设的要求，政务信息交换体系建设应包含目标确定、组织协调、资源整合、网络规划、方案选择、风险对策以及专业队伍等７个方面的建设内容。
　　关键词：政务信息资源 信息交换 信息共享 资源整合 工程化
　　
　　目前政务信息资源只在少数部门、个别应用系统中实行交换与共享（如国家电子政务空间辅助决策系统），总体上没有统一的交换制度与机制，缺乏统一的数据交换标准和信息共享平台。政务信息交换体系不是简单的构架网络、传输数据，而是要整合信息资源，建立科学合理的交换制度与机制。鉴于技术和制度两方面的原因，我国政务信息资源交换与共享滞后于实际需求。一个理想化的政务信息资源交换体系仍处于构思或设想过程中，政务信息交换体系是国家电子政务建设中急需解决的一项重要任务。政务信息资源交换体系是一项跨部门、跨领域的系统工程，它的建设不是一朝一夕即可完成的，而是一个逐步扩展、延伸和完善的过程。
　　由于国内学界对“政务信息资源交换体系”的“边界、功能和技术架构”缺乏统一认识，成功的政务信息交换案例也只局限于有限部门的局部领域，可供借鉴的经验较少。因此，如果只为满足工作热情，在缺乏技术标准、建设原则和监督机制的条件下建设信息交换体系，则势必会形成一哄而上的不良局面。为避免重复建设和减少浪费，信息交换体系建设应在接受监督的制度前提下，遵循应用驱动、原型试点、确保安全和制度保障四项建设原则，在局部范围内逐步针对实际应用，实现有限建设目标。
　　从应用角度，信息交换体系可被认为是一种应用信息系统，上述提出的信息交换体系建设原则应符合工程化项目的建设要求，其目的是避免或减小系统建设的风险。如果把信息交换体系建设作为一项具体的工程项目来实现，那么它应面对信息系统工程项目的普遍性问题，如目标确立、组织协调、资源整合、网络规划、方案选择、风险对策、建设实施等一系列问题。我国政务信息资源交换体系应由若干个不同层级、不同应用领域的信息交换系统组成，按照统筹规划、合理布局的原则，这些交换系统将构成我国政务信息资源交换体系。下面从有限目标原则出发，提出单个信息交换系统建设的工程化建议。
　　
　　一、目标确立
　　
　　系统用户是参与信息交换的主体，通常它有两方面要求：一是信息内容要求；二是体系功能要求。在信息内容上，用户根据自己的需求可能会列出详细的内容清单和信息分类分级清单；在功能上用户会提出明确的信息转换格式、信息展现形式、信息交换方式等要求。用户这些明确的要求即为体系建设内容。
　　建设内容是系统实施方案的依据。通过用户需求分析，制定系统有限目标。按投资效益最大化原理对体系建设应给出时间上的统筹安排路线图，即每一建设阶段都要有相应的成果。由于IT技术发展迅速，往往工程项目建设的步伐赶不上技术发展的步伐，因此，对系统确定的预期目标必须进行分解，以便在有限的时间内实现可以完成的目标。
　　
　　二、组织协调
　　
　　政务信息交换体系建设是一项跨部门、跨区域的系统工程，它不仅涉及到政务部门工作方式或工作模式的改变，更重要的是它涉及到多个政务部门的利益协调。因此，在组织上必须建立一个领导机构处理日常事务，同时在行为措施上必须建立一个有效的协调机制。体系建设技术方案的选择需经过各方主体反复论证，组织机构需协调各方利益使技术方案的选择具有一定的普适性，把方案确定在可行、可操作的框架内；在行政职能上确立各方主体都想完成而依靠自身力量又无法完成的任务，使各方利益达到平衡。
　　
　　三、资源整合
　　
　　在信息交换的过程中要做到交换内容的明晰化、交换日程的制度化和交换行为的法制化。为了交换内容明晰和易于理解，主体在进行信息交换之前往往都要对自身拥有的信息资源作整合与处理。从信息交换主体行为上分析，信息交换是两个主体之间的互动，但在信息交换的多数情况下，用户并不是将自己的信息资源不加任何整理直接提交给信息共享平台或用户，而是根据信息目录分类体系标准重新整合信息资源，将加工处理后的信息实施交换。
　　资源组织与整合在信息交换过程中占有相当大的工作量，而且此项工作一般都在业务系统或交换前置机上完成，有些甚至是通过手工处理完成的。因此，在建立政务信息资源交换体系过程中，各部门应加强沟通与交流，共同朝着规范化的标准数据格式组织各部门信息资源的目标努力。
　　
　　四、网络规划
　　
　　政务部门信息交换的需求越来越迫切，但在目前条件下政务信息交换网络平台还未建成，无法满足政务部门对数据网络传输和信息交换的需要。因此，在国家政务信息交换网络建成之前，可以构建一个过渡性的网络支撑环境用于急需的信息交换任务，在国家电子政务网络平台建设完成之后，再将共享平台的工作事务移植到统一的网络上。

 　由于政务信息既有涉及国家秘密的信息，也存在涉及工作秘密、内部敏感的信息，因此政务信息资源交换体系需要严格划分信息安全域，实施不同安全级别信息的保护和防范。根据不同密级信息交换要求，将构建国家电子政务内网和外网。
　　出于控制建设成本的考虑，有限部门的信息交换任务在符合国家安全保密规定的条件下，可以利用现有的网络资源构建信息交换平台，实现局部领域的跨部门信息交换。
　　
　　五、方案选择
　　
　　政务信息交换体系建设方案包含三个组成部分，即技术实施方案、机构组织方案以及利益协调方案。
　　⒈技术实施方案
　　技术方案的选择依赖于三个主要因素，即：成本因素、技术寿命因素和风险因素。技术方案的选择应对准用户需求，同时也要考虑系统功能方案的设计与选择。技术方案的选择不仅着眼于当前的具体工作任务，而且还要参照国内国外的成功案例，并对成功案例作分析，吸取众家之长。因此，技术方案的选择应是考虑综合因素后的一种优化方案。
　　⒉机构组织方案
　　抽选相关人员组成独立于政务部门的组织领导机构，该机构成员应包括技术专家、熟悉政务部门信息交换流程的业务专家，其职责是协助建设方案的选择、协调各方工作模式变化所带来利益上的冲突、解决部分历史遗留问题。
　　⒊利益协调方案
　　尊重各方工作利益，在考虑各方工作利益基本得到保证的前提下确定建设方案。利益协调方案的制定应从长计议，要确保信息交换的持久长效。建立一套绩效考核与评价体系，在此基础上制定利益协调方案。利益协调方案的最终确定应得到各方主体的认可。
　　
　　六、风险对策
　　
　　⒈技术风险
　　由于任何一项技术都有寿命与成本，因此信息交换体系建设的技术选择存在一定风险。技术风险的存在是不可避免的，其对策应选择成熟、稳定、投资成本可接受的技术。而人又是决定技术实施成败的重要因素，先进的技术都需要人去掌握，所以加大技术人员的培训至关重要。潜藏在技术背后的因素是人，而不是技术本身。这一重要因素多为领导决策层忽略。
　　⒉泄密风险
　　交换的政务信息有部分涉密信息，尽管交换范围限定在政务部门之间，但既然在网络环境下发生交换，随着信息扩散范围的增大，其泄密风险也随之加大。对泄密风险进行防范，一靠技术，二靠制度，三靠法律。
　　⒊投资风险
　　政务信息交换体系属于国家电子政务建设内容之一，其建设投资来源于国家财政预算内支出。体系建设失败，国家将承担巨大损失。如何避免投资建设上的风险，必须对建设目标作分解，使得在有限的时间内制定有限且可实现的目标。
　　
　　七、专业队伍
　　
　　政务信息交换体系建设应有一支独立于政务部门的专业实施队伍和运行维护队伍。专业实施队伍负责整个体系建设，包括网络环境规划、技术方案选择、体系功能开发，从技术上帮助政务部门按标准规范整合信息资源；而运行维护队伍则是专业实施队伍的延伸与补充，他们负责数据备份、灾难恢复、应急事务处理等。保持运行维护队伍的独立性，不因政府机构改革、调整与变动使其职责发生大的变化，它要保持系统信息的完整性和系统运行的持续性。运行维护队伍本身的变化也不应影响系统的正常运行。
　　体系建设规范严格按工程项目的招投标制度进行，政务部门不应该也不宜过多干预具体的技术实施方案。信息系统项目建设外包是当今一种主流方式，它符合市场化运作规则与模式。
　　政务部门可与工程建设承担单位签订信息保密和使用范围协定，使信息在解密期内不对外公布，在系统建设期内不对外作任何商业性开发，保证参与信息交换的政务部门利益不受侵害。
　　信息交换体系建设的工程化表示如图1所示。
　　
　　以上从应用信息系统的角度讨论了政务信息交换体系的建设原则，按工程项目建设的要求，政务信息交换体系建设应包含目标确定、组织协调、资源整合、网络规划、方案选择、风险对策以及专业队伍等7个方面的建设内容。只有严格按照工程项目的建设要求，我国政务信息资源交换体系才能实现实质性、跨越式发展。
　　
　　参考文献：
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　　[6]杨吉江,贺炜. 加强顶层设计推动电子政务深入发展[J]. 电子政务,2006(1/2)
　　[7]Cognos. How smart government win with business intelligence[R]. 2003
　　
　　作者简介：
　　程建华，男，1964年生，安徽泾县人，博士，副教授。
　　栾婕，女，1975年生，山东青岛人，硕士，国家信息中心信息化研究部规划研究室副处长，助理研究员。
　　陈玉龙，男，1945年生，北京人，研究员，国家信息化专家咨询委员会委员。