国家行政学院课题组：顺德政府机构 改革的新思路 

　作为广东省深化行政管理体制改革的试点，顺德又一次站到了改革开放的前沿。本次顺德政府机构改革，以国际视野和战略眼光谋划政府管理创新和发展，探索依照大部门体制和运行机制的本质特点推进改革，切实转变政府职能，理顺职责关系，优化组织结构，提高行政效能，真正建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、依法运行的行政管理体制，有效破解影响经济与社会发展的深层次体制性、结构性、制度性难题。顺德以“党政机构大幅整合优化、决策执行监督相对分离、六大建设全面协调发展”为重点的服务型政府建设，为县（市、区）政府深化行政管理体制改革提供了探索性经验，发挥了经济特区和沿海城市改革开放试验田的作用。
 
　　一、顺德改革新思维
　　（一）以新理念引领
　　深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，解放思想，开阔视野，敢想敢破，以全新理念引领改革。全新的政府理念，就是建设服务型政府的理念。通过这次政府机构改革，彻底改变“全能政府”的观念，彻底消除“越位、错位、缺位”政府和“GDP政府”的形象，把应该由政府负责的公共职能切实履行好，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，全力打造以人为本、廉洁高效的政府。
　　（二）着力转变职能，放弃“全能包办、事事都管”的微观管理
　　要由以经济建设为主向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共产品为主，向以提供社会性公共产品为主转变；由以政府的独揽管理为主，向社会全面参与的公共管理转变。对于县（区）级政府而言，相对于中央和省级政府以宏观管理和政策管理为主，则应该以政策细化和依法执行、提供服务为主。归纳起来，县（区）级地方政府的基本管理事务包括：政务管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务五大类。根据这样的政府服务职能，清理政府现有的职责和事务，原则上除决策以外的管理与服务，只要具备公民组织和行业组织、中介组织承接的客观条件，能放则放，能简则简。政府在全面履行服务职能的同时，要开放公共事务，使全社会参与公共事务治理。
　　（三）创设大部门制
　　大部门制是指整合相同或带有关联性的职能的行政机构到同一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策权、执行权、监督权既相对分离又相互协调，以提高管理与服务效率的行政模式。按照大部门制的本质要求进行创新，实现职能转变与机构调整，是本次改革的基本要求。在进行充分调查研究和可行性论证基础性上，类归职责，整合部门，优化结构，简化管理，对政府系统内部和外部的同类职责机构进行合理的归并设置。
　　（四）实行党政同体
　　顺德在1992年至1993年机构改革中，就在党委、政府系统之间进行同类职责机构的合并设置，把党委办和政府办，纪检委和监察局，组织部、机关党委和人事局、老干部局等合并在一起，创新性地实现了“党政同心、目标同向、工作同步”的“三同要求”。从机构特点上分析，这样的合署办公是“党政同体”，开创了党政“同心共治”的新型管理模式。“党政同体、同心共治”这个原则，在本次机构改革中继续得到贯彻，进一步把所有党政系统中职责相同的机构合并设置，合署办公，推动党政同体、党政联动。
 
　　二、顺德改革的主要任务   
　　（一）实现政府职能转变
　　按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，切实转变政府职能，全面履行推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设协调发展的职责。按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的方针，全方位优化政府职能结构，科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。
　　将深化行政审批制度改革与优化政府工作流程结合起来，提高行政效能与服务水平。通过改革行政审批制度，减少审批事项，规范行政审批，更加注重社会管理和公共服务，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。
　　建设电子政府，构建电子政务平台，加强行政服务中心建设。通过健全工作制度、梳理工作流程、规范工作程序、促进社会监督等方式，转变管理工作作风，提高公共服务水平。
　　深化财税金融体制改革。按照“强镇扩权”和扁平化管理原则调整区、镇税收分享机制，缩小部门财政扶持资金管理规模，实行财政资金“两头（区和镇）大、中间（部门）小”的哑铃模式，实施财政扶持资金“一步到镇”。建立财政预算编制、执行、监督和问责体系，充分利用市场机制配置政府财政资源，提高资金使用效率，发挥财政在经济和社会发展规划中的杠杆作用。
　　（二）理顺管理体制机制
　　实行“一个决策中心，四位一体”管理体制，探索决策执行监督相对分离，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。实行“决策集中化、执行专门化、监督独立化”，实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。首先，决策权分为政策制定权和政策审定权，政策制定由政府各局级机构和相关的决策部门（决策咨询局）负责，政策审定由“四位一体”的决策中心负责。明确决策权限后，要严格规范决策程序，完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度，加强党委政府对地方发展战略决策的领导，同时建立系统严密的以党政首长为重点对象的问责制度。其次，执行权由各局级机构内设机构/法定执行机构以及乡镇政府承担。第三，监督权由新组建的政务监督局承担，政务监督局凝聚体制内的纪检监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制，增强监督合力。除了实行行政内部监督、社会外部监督外，还要强化人大的立法和法律监督。
　　进一步理顺区、乡镇及政府工作部门间的事权关系，明确各自的职责和权限。在职责划分上坚持“下级优先”、“就近管理”、“强化基层”的原则，大幅度依法下放权力，切实扩大乡镇政府对本辖区事务的管理和处置权限，同时建立权责一致的责任机制、能力保障机制和监督机制。
　　依照法律、法规和党中央、国务院、广东省的有关规定，按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，结合区政府各部门“三定”工作，重点梳理和解决政府部门间职责交叉和关系不顺的问题，对确实需要多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，加强协调配合，形成工作合力。
　　（三）强化部门职权责任
　　按照权责一致、有权必有责的要求，通过“三定”工作，既赋予各部门职权，又相应明确其承担的责任。建立健全行政问责制度，明确行政问责的内容、形式和程序，探究过错责任追究制度，完善引咎辞职制度等，进一步提高行政问责制度的可操作性，切实解决权责脱节问题。
　　逐步健全区级各部门、乡镇绩效考核体系，改进评估方式，提高评估透明度，实现内部评估与外部评估相结合，民主评估与科学评估相结合，评估结果与表彰奖励相结合，进一步强化岗位意识，提高行政效能。
　　（四）整合优化组织结构
　　对现有的顺德党政机构进行整合优化：将原有的41个党政部门综合设置成16个工作部门，精简幅度接近2/3。
　　党务政务管理部门统筹设置，根本目的在于加强党的领导和政府的政务管理职能，推进政治建设、党的建设。主要目标在于理顺党政关系，降低行政成本，提高工作效率。工作联系密切的党政、人民团体工作部门综合设置，如，组织部与人事局（编办），党委与政府的办公室，政法委与司法局合署办公，一个机构，挂两个、三个或更多的牌子。
　　经济调节部门与市场监管部门按精简统一效能的原则综合设置，根本目的在于完善政府经济调节与市场监管职能，着力促进经济建设，主要目标在于统筹城乡之间、不同区域之间协调发展，更加明确与强化市场监管责任。
　　社会管理与公共服务部门综合设置，根本目的在于将社会管理、公共服务职能放到更加突出的位置，切实加强文化建设、社会建设、生态文明建设。主要目标在于集中有限的资源，解决教育、医疗、社会保障、环境保护等民生问题，积极培育社会民间组织，加强基层社会组织建设。
 
　　三、顺德改革成效初显
　　（一）决策权、执行权、监督权相对分离，优化了权力运行机制
　　通过这次机构改革，能否实现决策执行监督的相对分离，是一个令人关注的重点。从横向权能上，将行政权力划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权，是一个客观规律和事实。对政府行政管理而言，如果把行政三权合一，同一个政府机构既当“组织员”，又当“运动员”，还当“裁判员”，弊端实在太多。由此，必须将三权分离，既相互制约又相互协调。现在，西方国家以及香港、新加坡，在政府行政管理中就是实行了决策权、执行权、监督权相对分离，既相互制约又相互协调的运行机制。针对我国目前普遍存在着行政权力“三合一”的情况，顺德“决策集中化、执行专业化、监督独立化”，“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的新理路，较好地解决了这个问题。
具体做法是：第一，将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门、决策咨询局，这是决策权的集中化和上移；第二，将执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化和下移；第三，将监督权交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，是独立化和外移，同时，强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。“决策集中化、执行专门化、监督独立化”和“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的做法，对我国地方行政部门如何实现行政有效分权具有标本意义，是一个创新。
　　（二）党政系统实行同类机构合署同体，实现了同心共治新模式
　　在机构改革中，如何处理党政关系，能不能把党委、政府系统之间同类职责的机构加以合并设置，一直是一个难点问题。顺德早在1993年时，就对党委部门、人民团体与政府职责重复或相近的部门统筹设置。党委不设置与政府对口的部门，工作密切联系的部门，则合署办公，创新性地提出“党政同心、目标同向、工作同步”。这样的合署办公、党政联动，开创了“同心共治”的新治理模式。
此次改革，顺德又对“党政同体”、“同心共治”的治理模式作出了新的努力，具体体现在新组建的“政务监督局”和“社会工作部”这两个部门上。两个部门在更大的范围和更大的程度上实现了党政同类职责机构的合并设置。
　　（三）政府全面履行公共服务职能，实现了全社会参与治理新格局
　　通过机构改革，能否做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，真正转变政府职能，的确是一个巨大的挑战和考验。上世纪90年代末以来，西方学者已率先提出政府行政管理应实现从新公共管理阶段向新公共服务阶段的转变，由“管制型政府”变为“服务型政府”。政府管理的目标就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。顺德按照大部制的要求，设立16个党政机构，在政府职能的转变，突出政府的公共服务和社会治理功能上有重要突破，初步形成了全社会共同参与管理的新格局。
　　县（区）级地方政府的基本管理事务包括：政务管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务五大类，这五大类管理事务涉含经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设六大建设领域。政府要通过转变职能，把管理和服务覆盖到六大建设领域，全面推动六大建设协调发展。应该说，这是对政府服务职能的创新性提法。政府机构虽然大幅减少了，但是政府服务的职能却得到了全面的提升和加强。
　　（课题组组长：许耀桐；报告执笔：许耀桐　宋世明　马庆钰　竹立家；修改统纂：许耀桐）
 
 
来源: 2010年行政管理改革第8期