摘　要: 从技术进步的角度分析了电子政府的本质，讨论了促进电子政府改革的主要因素。在此基础上论述了电子政府的发展路径，并试图提出发展过程中解决瓶颈的对策。

　　关键词：电子政府；虚拟现实；渐进主义；数字鸿沟

　　自1999 年“政府上网”工程开展以来，我国电子政府的建设已进行了十多个年头。国内学者在这方面的研究已取得了数量可观的成果。目前，据不完全统计，国内已经出版的有关电子政务的读物已达百余种，发表的相关论文已有数千篇之多[ 1 ]。电子政府作为全球政府改革与信息革命两大浪潮的汇流，已经受到我国政府的高度重视，建设电子政府已经成为我国的迫切需求。2003 年，温家宝总理作出重要指示：“电子政府从根本上讲，就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”。这一点指出了电子政府在我国的功能与意义，明确了电子政府的发展目标。

　　目前国内的研究主要是将电子政府视为一种现存的工业产品，不再将其进行内在逻辑发展上的分析，采用的方法多是重点讨论其对传统政府的职能和社会所产生的影响。采用的是应然的研究方式。本文从电子政府的技术本质出发，首先对电子政府的技术内涵进行剖析。在分析了其所具有的特性后，笔者试图讨论该技术对我国社会的影响。

　　一、电子政府的技术内涵

　　国际上普遍的共识认为，电子政府不是简单地在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术。而电子政府应该有哪些具体的不同于传统政府的职能，却是学者们一直讨论的问题。

　　首先，从定义上说，所谓电子政府是指在信息网络化条件下，在对传统政府的行政职能、组织结构和业务流程进行重组的基础上，主要以计算机网络为技术平台，实现政府的公共管理与服务，从而形成一种更为有效的政府运作形态[ 2 ]。一方面，电子政府是虚拟现实，它的技术依靠是互联网，依附于互联网技术，这种产品实际上是人工的处于末端的应用程序。另一方面，电子政府与现实世界紧密相关，只是用网络基础设备和软件以另一种方式显现政府的职能，在物理意义上仍是现实世界。其次，我们从观念上分析虚拟的政府与传统的政府的关系。在这一点上，我们可以应用网络社区作为例子进行说明。网民们在网络社区中结成兴趣一致的群体，彼此交换信息并分享经验，例如摄影团体等。尽管一切交流都在虚拟中顺利进行，但这些成员无法脱离实体而空谈心得。摄影器材的展示和交换、照片的讨论和经验交流等活动均与现实的摄影爱好者群体中的活动一致。虚拟社区为网民们提供了种种方便：沟通间距离消失了，全天2 4 小时都可以发表文章表达意见，甚至社团的凝聚力也增强了，但是虚拟社区这种形式却使我们忽略了整个现象中最为重要的方面：新技术和虚拟社区的形式掩盖了人们本来的生活方式。“社区”这一概念先于网络社区成员所使用的技术[ 3 ]。虚拟社区只是对现实社区的一种复制而已。当然，由于有新技术作为支撑，电子社区带给成员的效用高于传统的社区，但核心理念没有出现变化。同样的原理也适用于基于网络技术的其他一些虚拟社会形式。电子政府并没有因为新技术的使用而在建制上突破传统政府的形式。

　　通过上述的分析可以看出，无论从物理意义上还是从观念上电子政府都不能与传统政府以及现实世界割裂。“电子”实际上是政府的另一种实现方式。单纯就其技术本质而言不会自发地对政府的运行模式进行改变。但是，我们看到，关于电子政府意义和目的的学术研究数量是巨大的。国内外很多学者都对电子政府的终极目标进行了论述。

　　二、电子政府的目标

　　在这一问题上国内外的研究没有统一的意见。一方面，这是由于学者们对电子政府的研究角度是多样的，站在不同角度上就产生了对电子政府的不同认识；另一方面，电子政府作为一项仍在不断探索完善的政府项目，目前还没有发展到其最终形态。因此电子政府在各国仍是一个有待完善的研究领域。笔者从“外部形式”和“核心理念”两方面分析电子政府的目标。从国外的发展现状看，综合了众多公共部门、涵盖大量服务的“一站式”门户网站是各国电子政府“形式”上的发展目标。如美国学者韦斯特（Darrell M. West）在其著作《数字政府》中将“一站式”门户网站定为发展目标，并分析了实现此目标的限制因素。加拿大提出了“统一政府”（A Whole of Government）的策略，一反常态地采用了“自上而下”的中央集权式建设思路。而英国的电子政府也仿效美国的电子政府管理体系模式，在其2003 年《混合经济下传递电子政府服务之政策框架》的报告中，提出要进一步完善国家电子政府的管理体系[4]。

在电子政府对传统政府改革的“理念”方面，韦斯特提出电子政府的最终功能应是实现对行政问责制的提高和对互动式民主的促进，只有这样才充分使用了互联网技术的特性，即双向交流的特性。他在《数字政府》一书中多次强调了电子政府不是作为单纯提供服务的工具，官僚将其视为一项为中产阶级或可上网人群提供便利服务的技术是对电子政府的一种误解。电子政府真正应被利用的功能应是让民众参与政府的决策制定，以及与政府部门进行沟通。在欧洲，以奥地利为例，该国的电子政府管理体系已经不仅局限于政府内部，政府服务的对象也已经成为电子政府管理体系的一个有机组成部分。由此可见，新公共管理学的理念已经在电子政府中体现出来，将民众视为“客户”、将“互动性”提到崭新高度是全球的趋势。

　　在我国，电子政务“形式”上的规划是落后于发达国家的。这明确写在2006 年原国务院信息化工作办公室颁布的《国家电子政务总体框架》[ 5 ]上：“从总体上看，我国电子政务仍处于初步发展阶段，还存在一些亟待解决的问题。”从2006 年至2010 年我国电子政府的发展规划来看，我国的电子政务发展程度处于韦斯特提出的电子政府发展模型的第二阶段——提供有限政府服务的电子政府。不过我国对电子政务理念上的认识，与发达国家是相似的，即利用电子政府深化行政体制改革。电子政府与服务型政府间有密切的联系。有不少学者在这方面进行了论述。普遍的观点认为电子政务可以增强政府公众服务的能力、提高政府公众服务的质量，最重要的是可以改善政府与公众之间的关系[ 6 ]。笔者认为，电子政务是建设服务型政府的手段之一，也是建设服务型政府所出现的必然途经。胡锦涛主席在论述服务型政府的要求时指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法制政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”这一精辟论断也为电子政府最终应发挥的作用指出了方向。

　　通过上述分析，电子政府在“理念”上的意义有了明显的轮廓，电子政府作为一项技术，其本质也得到了剖析。从技术本质上看，电子政府不会自发因其被实施而产生政府改革。这种技术仅仅是孕育着“改革”的潜力，真正使得这种潜能转为现实的并非是技术本身固有的潜力，而在于社会对其改革能力的确认和重视。正如历史学家斯塔夫里阿诺斯[ 7 ] 在《全球通史》一书中指出的：“人类历史中的许多灾难都源于这样一个事实，即社会的变化总是远远落后于技术的变化。这是不难理解的，因为人们十分自然地欢迎和采纳那些能提高生产率和生活水平的新技术；但是，人们却拒绝接收新技术所必需的社会变化，因为采纳新思想、新制度和新做法总是令人不快的。”只有当人们的思想转移为对技术带来的社会变化表示接受和认同时，技术才能发挥出潜能。即电子政府发挥改革作用，重要的因素是人的意志。

　　三、电子政府的发展路径

　　明确了电子政府的目标和社会意义后，进一步要探讨的是实现电子政府目标的技术发展过程。本文的研究角度是分析电子政府作为一项技术的展开过程。技术可以按照其内在的科学原理或操作方法的改革或是修正被分为革命性技术和渐进性技术，其发展过程相应为革命性发展和渐进性发展[8]。这里需要引入技术发展的“路径依赖”概念。就单一一项技术而言，在功能特定的条件下，其发展遵照缓慢的改良途经。渐进式发展的技术具有前一代技术的兼容性，效用增长平稳。而革命性变化是指技术发展迈上了新的道路，发生了系统的、全面的改变。当革命性变化出现时，新技术的效用会出现显著的提高。举例来说，激光排版对于铅字排版便是革命性的技术，这种技术发展属于革命性过程。与之相对地，为触及技术核心理念的改良则属于渐进式变化（参见图1 ）。

   应用这一理论模型，电子政府的发展属于渐进性变化，但电子政府是一种特殊的技术，它的发展并非一成不变的按照渐进主义的道路。这可以说是一个特例。并非所有技术都具有革命性变化潜质。图1 描述的是特定功能下技术的“进化”过程，是新技术替代旧技术的过程，而不是就哪一项技术而言的发展过程。但电子政府这项技术可以符合上述这一模型，该技术可以自我更新最终出现革命性变化。

　　如前文所述，电子政府作为传统政府的延伸，将服务放置到网络上给大众提供方便并降低了服务成本。在这一阶段，电子政府的作用是让用户全天候可办理业务，并且不必亲自到特定的政府部门去，节省了业务成本。由于网络的传输速度很快，办理业务的时间也大大缩短了。从政府的角度看，利用电子政务同样节约了成本、人工，更关键的是提高了服务的质量。但是我们考察这种技术的演变就会发现，电子政府替代的是电话办公以及“面对面”办公的方式。从功能上讲电子政府依旧没有打破传统政府的方式，只是提高了使用者的效率与效力。根据技术发展的模型，电子政府此时属于渐进性变化，没有产生“技术上的飞跃”。实际上，互联网最重要的优势之一是互动性。用户通过互联网可以非同步地进行交流，这一点是不同于电话和电报技术的。互联网即作为手段也作为媒介，它将用户的信息记录下来并随时允许对方查阅和回复，并且这些信息的传输速度与电话一样迅速。除此之外，经互联网传播的信息具有分散性，公民发表信息的自由度很大。如果以上这两点优势得到利用，那么电子政府就增添了与公民互动的功能，才真正实现了革命性变化。这一功能可以用来征集建议、调查民意、对政府的服务和职能进行监督，等等。此时电子政府扮演了与此前不同的角色——不仅仅是提高政府服务的质量和速度，互动式的功能是其他现存技术无法实现的。在完成了这一步改革后，电子政府的革命性变化才能得到承认。

　　由渐进性技术向革命性技术的转变是一个缓慢的过程，技术的发展受到多种因素的制约。其中最重要的因素，根据韦斯特的研究，是财政因素。政府投入到电子政府中的资金充足与否是其发展的最主要动力。电子政府的发展被划分为4 个阶段：公告牌阶段、有少量服务的阶段、一站式门户网站的阶段、带有互动式功能的阶段。对照技术发展的模型，电子政府发展与技术的变化之间的关系如表1 所示。

　　笔者要强调的是，电子政府自诞生起就含有互动性的特点，但真正实现革命性变化的原因不是由于技术本身。上文所谈到的财政因素、政府部门办公的惯性阻力、公民使用电子政府普及率等因素均为技术发展的辅助因素。起决定性作用的动因是政府对互联网改革社会的能力表示认同。当政治意识转向电子政府的互动功能时，革命性变化才可以实现。目前我国已经利用网络作为征集民意的工具，电子政府在理论上已获得完全发展的可能。

 四、电子政府革命性变化的瓶颈与对策

　　电子政府最大的优点是其互动性，公民与政府间的沟通可以以其作为媒介。利用这一优点，电子政府可以提高行政问责制、方便征集民意、提供在线服务，等等。但是电子政府在发展过程中会受到来自社会的阻力。本文依照电子政府的发展阶段分别试述影响其发展的因素。首先，电子政府是一项具有网络效应的技术。所谓网络效应是指随着购买数量的增长，产品的价值增大[ 8 ]。比如电话这一产品，它的效用随着用户增多而逐渐加大；相反，在电话用户数量相对较少的阶段该产品的效用很小，因为只有当周围人都拥有电话时产品的作用才会体现出来，普及率决定着产品的价值。电子政府在发展的初期面临用户数量的问题。在用户数量较小的阶段，受影响最严重的是电子政府的服务功能。比如在线纳税、机动车登记等电子服务原本可以降低政府的办公成本，同时也可以方便广大市民，但由于使用这种服务的人数较少，政府在开通这一服务的同时依旧要维持传统的“面对面”服务。“双体制”的局面反而造成了办公成本的上升。

　　在这段时间里政府应着力于扩大电子政府使用人数，向公民宣传电子政府的存在，并向群众传授电子服务的使用方法。公益广告应被用于宣传电子政府，此外，在传统政府办公文件和表格上印刷电子政府网址和介绍功能也可以向公民推广这种新服务，让公民了解电子服务带来的方便快捷。为了使更多的用户放弃传统服务转而应用电子形式，政府可以出台适当的优惠政策。例如公民采用电子纳税可以享受小额抵免，或者政府承诺电子服务的业务周期比传统服务用时缩短。通过这种实惠的奖励办法，公民在使用电子政府上将受到更大的激励。当电子政府的用户群数量趋于稳定时，电子政府的发展也进入下一个阶段。由于使用电子政府的公民占全体公民的比例逐渐增大，通过网络征集民意并提高行政问责制也成为可能。那么随之而来的问题是如何解决“数字鸿沟”带来的权力不对称问题。即便所有的互联网用户全部使用电子政府，通过网络与政府沟通的仍是一小部份公民。换言之，采用这种方获得的民意不具有普遍性。无法上网的人群不能用这种方式发出声音，失去了话语权。

　　政府在此时应缩小技术使用上的差距。针对电子政府发展较快的地区（电子政府未发展到此阶段的地区不面临这一问题），政府可以与当地的大学、图书馆等有上网条件的单位联合，或建设公共网吧使得无条件上网的公民不被排除在电子互动之外。

　　参考文献：

　　[1] 姚国章. 国际、国内政府电子化服务研究进展[J]. 公共管理学报, 2006, 3(1).

　　[2] 钟明. 电子政府：现代公共服务型政府的实现途径[J]. 中国软科学, 2003(9).

　　[3] Agre P E. The Market Logic of Information[J]. Knowledger,Technology,and Policy, 2000, 13(3):67-77.

　　[4] 徐晓林. 欧美电子政府管理体系之经验与借鉴[J/OL]. (2008-09-25)[2010-06-04]. http://egs.hust.edu.cn/guandian/2008925/E3G673JC7D.html.

　　[5] 国家电子政务总体框架[S/OL]. [2009-12-27]. http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11295327/n11297127/11741734.html.

　　[6] 李冠军, 聂玮.电子政府在政府公众服务创新中的作用[J].中国行政管理, 2005(9).

　　[7] 斯塔夫里阿诺斯.全球通史:1500 年后的世界[M]. 吴象婴，梁赤民，译. 上海：上海社会科学院出版社，1999.

　　[8] Takahashi T, Namiki F. Three attempts at “de-Wintelization” Japan’s TRON project, the US government’s suits against Wintel, and the entry of Java and Linux[J]. Research Policy, 2003(32).

　　作者简介：

　　郑钟扬，1984 年生，中共中央党校哲学部博士生，研究方向：科技政策、科学技术与社会。