【作者】长城战略研究  

我国电子政务绩效评估发展阶段

我国电子政务发展可以划分为办公自动化与政府上网、业务信息化应用、流程优化与信息共享和整合大集中四个阶段。四个阶段电子政务工作的核心不一样，故而评估的侧重点也不尽相同。在电子政务建设的初期，评估以设施和内容为核心，重点考察投入与产出、领导体系等；在电子政务建设的中期，要以内容和效果为核心，重点考察核心业务信息化、信息资源开发和利用等；在电子政务建设的高级阶段，电子政务绩效评估的重点则应转移到影响上来，影响包括内部影响和外部影响，内部影响包括政府运行效率、科学决策水平、政府雇员满意度等等；外部影响包括电子政务公开程度、公民满意度等。

目前，我国电子政务建设处于业务信息化深化应用阶段，正在向流程优化与信息共享阶段过渡，但大部分绩效评估还集中在政府网站上，少数省市如北京、上海、福建、广东和宁波已经开始尝试对电子政务实质内容和效果的全面评估。从整体上看，我国目前电子政务评估处于从内容评估向效果评估转移的过渡期。

现阶段电子政务绩效评估的特点

评估对象——聚焦政府网站。1999年1月22日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合四十多家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”启动大会在京举行。这标志着中国政府的“上网工程”正式启动。在此后相当长的一段时间内，电子政务发展的核心任务一直是政府网站的建设和完善。其中比较成功的网站包括首都之窗、上海市政府网站和商务部网站等等。截止目前，大部分地方开展电子政务绩效评估的核心内容也是对政府网站的评估。从目前对政府网站评估的指标体系和实施办法来看，这种方式已经基本成熟，它为电子政务的全面绩效评估打下了很好的基础。

评估主体——以政府自评为主。现阶段，我国电子政务绩效评估主要还是政府自评为主。大多数省市的做法都是由信息办牵头，制定相关评估方法和评估指标，再进行逐级评估。这种评估方式的最大优势在于能够很好的保证评估的效力，各级政府能够坚决执行；它的突出弱点在于评估主体过于单一，评估的合理性和全面性上还显得不够。

评估指标——注重理论设计上的逻辑性。不同的评估主体在评估的内容、角度和方法上有着不同优势，因此各个评估主体在设计自身评估指标体系时，要注重体现自身特点。例如埃森哲公司，作为一个咨询企业，它在设计自身的指标体系时，将政府当做一个“黑箱子”模型，并不关注“黑箱子”里面的运转状况，而是聚焦“黑箱子”的输出，以公民的“满意度”为核心，最大限度地体现自身在收集公众反馈方面的优势。然而目前，以网站评估为例，政府部门制定的评估指标体系，更多注重理论设计上的合理性和全面性，没有很好体现现实实用性。

现存的主要问题

缺乏立法和相应制度的保障。缺乏立法和制度保障的根源在于电子政务绩效评估起步不久，缺乏相应的理论和实践的支持。然而，我国电子政务建设已经基本完成从基础设施建设阶段向内容建设阶段的跨越，部分领先省市已经着力开展服务和应用建设。注重内容、效果和影响的综合评估已经十分紧迫。而立法工作和相应的制度制定工作的滞后，使得在全国范围内很难开展全面的电子政务绩效评估。现在立法和制度保障急切要解决的几个问题包括：电子政务绩效评估的概念、范围和职责界定；电子政务绩效评估工作的流程、方式方法、结果应用等制度的制定。

 标准化进程推进缓慢。一方面，电子政务绩效评估的指标体系标准化进程推进缓慢。在全国范围内开展电子政务绩效评估，虽然情况复杂、需求多变，但是全国性的、总纲性的、抽象化的指标体系（参考体系）的建立还是必要的。另一方面，电子政务工作的开展，并不是以绩效评估结果为导向的。各级部门在电子政务工作的实际推进过程中，缺乏一个统一的、明确的、量化的绩效参考模型，这使得他们在开展具体工作时对所要要达到的具体目标和效果认识相对模糊，这在另一个层面强化了电子政务绩效评估的作用，使其负面导向的可能性变大。

评估内容和形式单一。从内容上讲，现有的绩效评估绝大多数聚焦政府网站评估，对于政府信息资源的开发和利用、核心业务信息化水平、政府流程改造和重组程度、公众参与等方面的评估有限。从评估主体上讲，绝大多数评估采取单位自评的评估方式，社会第三方评估和公众参与力度有限。从评估流程上看，基本上采取的是下发通知、单位自评、抽查和综合评估的方式，形式单一。“兼听则明，偏信则暗”，多层次，多方面的评估机制，尤其是引入第三方的评估机制有待建立。

评估结果的应用有待发掘。目前，除北京等少数省市将绩效评估的结果和政府常规考核、预算审批挂钩外，大多数单位还是将考核结果当成批评或者表扬的依据，评估结果的应用深度有待发掘。事实上，评估结果对于被评单位下阶段工作开展、有效加强相关单位和个人的责任意识、加强资金的投入和利用效率都大有裨益。

未来发展建议

健全评估的内容。目前我国电子政务绩效评估内容主要局限于对政府网站的评估，从发达国家的经验来看，成熟的做法包括对基础设施、信息资源、政府电子化服务提供水平、社会影响和领导能力等诸多方面的评估。当然，在具体评估过程中，评估内容可以是有限的，但是从全国电子政务绩效评估范围来看，至少在理论上和实践上丰富和健全评估内容是必要的。

完善评估的方法。评估要引入点面结合的方法。既要看重电子政务绩效评估的整体效果，也要注重对某一具体电子政务项目的深入考察。前者注重评估的广度，后者侧重评估的深度。在“面”评估的时候，注重评估内容的有限全面性，同时在每一个评估面上，抽查具体的评估点，例如某一具体项目运行情况。这样的才可以使得评估有力度。

引入第三方评估机制。目前，从国际范围来看，第三方评估组织主要有三类。首先由国际组织进行的相关评测，主要包括：联合国经济与社会事务部下属的公共经济与公共管理局和美国公共管理学会、世界银行(World Bank)、欧洲经济合作与发展组织等。其中最有影响和最全面的当属联合国的评测报告。其次是由学术机构进行的相关评测，较为有名的是美国布朗大学(Brown University)和哈佛大学的评测。再次是由管理咨询公司和IT服务企业进行的相关评测。由于拥有强大的研究能力、智力资源以及管理咨询的实践，这类评测比较有价值，同时比较务实，比较注重如“客户关系管理”、“政府资源规划”(Government Resource Planning, GRP)等。其中以美国埃森哲(Accenture)管理咨询公司最具代表性，其他还有美国德勤(Deloitte)国际咨询公司和美国国际市场调研公司(eMarketer)等。第三方评估的最大特点就是能够较好的保证中立态度，关注公众影响，这是政府自身组织的评估无法取代的。建立和健全第三方评估机制，有效利用第三方力量是我们电子政务绩效评估工作的另一个重要内容。

评估要注重适用性。注重适用性是指电子政务绩效评估体系必须与评估对象的电子政务发展水平、实际状况、当前任务和目标相适应，切实做到有针对性的评估。比如，在电子政务建设的初期，基础硬件环境的搭建状况、投入和产出比等应该是考核的重点。相反，如今某些针对政府门户网站的绩效评估中，对于电子政务发展较好的几个城市，指标体系中还将基础硬件环境列为重要的评估指标时，这样的做法就不是很合理。

评估范围要注意有限全面性。有限全面性包括两层含义。一方面，评估的指标要体现有限全面性。对于某一特定的评估，评估的对象和评估的主体是相对特定的，这时候应用于此次评估的指标体系大可不必面面俱到；即使设计的指标体系是全面的，在权重的分配上也要有比较明确的针对性。针对性可以包括评估主体的角色、电子政务建设阶段性的目标和任务、此次评估的应用价值等等。另一方面，评估的范围和对象要体现有限全面性原则。电子政务的绩效评估，要在全国的范围内实施，但是在具体的实施过程中，要分层面、分级别、分区域的实施。例如以省部级为对象的评估、以地级市为对象的评估和以县乡为对象的评估等。

提高电子政务绩效评估影响力。在目前我国的电子政务绩效评估工作中，一般性做法是由信息办牵头制定评估方法和指标体系，然后联合各个具体的委办局开展评估工作。大多数情况下，信息办和评估对象是平级单位，不具有领导职能。同时，电子政务绩效评估和政府其他的业务考核相对独立，并不成体系，以往政府的绩效考核工作中的若干惩罚性的条款（比如一票否决制）很少应用到电子政务绩效考核中来。综合来说，目前电子政务绩效评估的影响力还是有限的。政府在下阶段的电子政务绩效评估工作中，要尽快将绩效评估工作纳入政府的常规考核体系中来，加强奖惩力度，保证执行力。这也是让被评估单位迅速接受评估工作，减轻多次评估的一种做法。同时，设立政府CIO，强化信息办（或者专门评估单位）在电子政务绩效评估过程中的执行力也是需要考虑的。

完善电子政务绩效评估结果应用机制。电子政务绩效评估作用至少包括两个方面，一是考核作用，一是引导作用。二者作用的发挥，都要依赖于对评估结果的处理和应用。在通常情况下，考核作用的发挥依靠与奖惩机制挂钩，而引导作用的发挥依赖与被考察部门对评估指标和评估结果的理解和执行程度。这种对评估结果的反馈机制事实上比较粗枝大叶。参考美国的FEA架构，建立绩效、业务、服务、技术和数据等明确的、量化的模型，让受评单位直观、量化的清楚自己的差距和不足，这或许才是绩效评估结果应用机制的出路。